京津冀城市群公共服務資源綜合評價與分析
——基于京津冀協同發展的視角

楊勝利，段世江，柴方園

(河北大學 經濟學院，河北 保定 071000)

基本公共服務是指在一定的經濟社會條件下，能夠滿足居民生存、生活、發展等社會性直接需求的服務。加快推進基本公共服務均等化，是新型城鎮化的重要內容。一般而言，公共服務資源供給追求人口的規模效益，人口空間分布變動是公共服務資源供給變動的必要條件。但當某一地區人口密度增大之后，公共服務資源供給跟不上，就會造成資源緊張，降低該區域居民生活質量。

黨的十九大報告明確指出，以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協同發展。自2015年4月30日《京津冀協同發展規劃綱要》通過之后，京津冀協同發展進入了一個新時期，人口空間分布也發生了較大變動。2005—2016年，北京和天津常住人口增速分別從4.1%、3.07%下降到0.97%、2.96%，而河北省人口增速則從0.69%上升到1.17%。這也成為教育文化、醫療衛生、交通、就業等公共服務均等化不得不考慮的重要因素。因此，綜合評價京津冀人口分布變動下各市公共服務基本情況，已成為縮小區域發展差距、提高城市化質量、順利推動京津冀協同發展的重要問題。

政府的基本職責是為所有納稅人提供公平的公共服務，這里狹義的“公平”可以理解為納稅貢獻與公共服務享受程度基本對等。政府制定政策的初衷是最大化社會總福利，這就要求比較均衡地配置各地區的資源，并減少負外部性。然而，京津冀各市間公共服務資源配置并不均衡。例如，2016年京津冀共有206所三甲醫院，其中，北京有83所，天津有49所，河北省各市則相對較少，張家口只有1所，石家莊有24所，其他市介于1～23所。北京和天津長期以來在京津冀發展中占據著核心地位，以其經濟優勢、制度優勢和公共服務資源優勢，形成了對河北省的虹吸效應，而隨著京津冀的協同發展，這一格局正在發生改變。

學者們對公共服務資源配置的理論和實證研究，主要是從公共服務評價[1-2]、公共服務與經濟社會發展的關系[3]、人口流動與公共服務的相互影響[4]，以及公共服務的空間分布與可達性等方面[5-6]展開討論的。研究方法主要有集對分析、層次分析、回歸分法、包絡分析、灰色關聯分析等[7-8]，研究范圍大多為全國或某一省市。但從人口空間變動角度對區域協同發展下公共服務資源供給水平變動的研究還比較少。為此，本文以京津冀13個市常住人口為核算基數，以其公共服務資源協同發展為研究對象，通過綜合評價協同發展程度，檢驗京津冀人口空間變動與公共服務資源供給的協調性，利用多元回歸模型分析了制約京津冀各市公共服務協調發展的主要因素。

一、指標體系設計與研究方法

1.指標體系構建

一個城市的公共資源配置情況是由自身因素及外部因素共同決定的，自身因素是指其各個主要指標的數量和完善程度，包括醫療衛生、就業、養老、生活環境和其他公共設施[2]，外部因素是指對其有直接影響的因素，包括人口密度、人口機械增長率、人口自然增長率、人口年齡結構、經濟規模等多個方面。結合已有研究，本文按照科學性、系統性、全面性、可比性和合理性的原則，選取了交通和居住環境、醫療衛生、教育文化、就業與社會保障、生活設施5個層次的指標，見表1。這些指標基本上能夠反映京津冀公共服務資源宏觀配置結構和各市配置情況。

續表1

2.方法的選擇與數據分析

公共服務資源評價涉及到多個指標，對不同指標進行綜合，必須科學確定各項指標的權重，本文采用了變異系數和復相關系數相結合的客觀賦權法確定指標權重。其公式為：

(1)

本文數據主要來源于2006—2017年《中國城市統計年鑒》和《中國統計年鑒》。由于所選指標不僅存在指標間量綱差異，也存在正指標和逆指標的差異，于是在2005—2016年13個市相應的截面數據的基礎上，對原始數據進行標準化，以消除指標間的量綱差異和正指標、逆指標差異對評價結果產生的影響。標準化方法如下：

所有正指標標準化公式為：

(2)

所有逆指標標準化公式為：

(3)

式中，zxi為標準化后的第i個指標數據，正、逆指標依次類推，新數據代替原始數據組成新的標準化指標數據。

在采用該指標體系對各市公共服務資源進行評價時，本文采用多目標模型。即在兩個層次結構體系的衡量指標中，對公共服務資源整體情況運用多目標規劃模型進行評價。多目標規劃模型計算公式如下。

總目標為：

(4)

式中，xi為各個子目標值；pi為各個子目標權重；Mi為總目標值。

二、京津冀城市群公共服務資源評價與分析

1.各指標權重分析

在京津冀13個市公共服務資源評價指標體系(表1)中，交通和居住環境權重最大，為27.39%，說明加快交通和居住環境公共服務均等化是推進京津冀公共服務協同發展的有效途徑。而該層次指標體系中，萬人擁有公共汽車數量權重最大，對交通和居住環境的影響權重為23.55%，其次是人均公園綠地面積，影響權重為21.14%，說明隨著城市化的推進，人們對公共交通、公共活動空間的需求越來越多，如果部分城市交通和居住環境改善較慢，就會制約京津冀公共服務的協同發展。

就業與社會保障服務對整體公共服務的權重為25.06%。其中，城鎮職工失業保險參保率對就業和社會保障服務的影響權重最大，為27.93%；城鎮職工養老保險參保率權重次之，為26.22%。這說明就業和社會保障服務已經成為重要民生項目，需要重點關注。目前，河北省各市就業和社會保障服務明顯滯后于北京、天津，已經嚴重影響京津冀勞動力市場的一體化進程。

教育和文化服務對整體公共服務的權重為17.32%。其中，每百人公共圖書館藏書冊數對教育和文化服務的影響權重最大，為35.97%；每平方公里影劇院個數權重次之，為35.16%。這說明圖書和文藝演出已經成為城市居民文化活動中的重要內容，也是一個城市文化氛圍的體現。

生活設施服務對整體公共服務的權重為16.59%。其中，人均供水量對生活設施服務的權重最大，為37.85%，用氣人口比重次之，權重為31.16%。這說明隨著城市化水平的提升，水、電、氣的供應已經成為必需品，也體現了一個城市生活設施建設能力的強弱。

醫療衛生服務對整體公共服務的權重為13.64%。其中，萬人衛生技術人員數對醫療衛生服務的權重最大，為40.54%。這說明隨著衛生服務質量的提升，醫療衛生服務的關鍵已是衛生技術人員。京津冀協同發展中，河北省各市醫療衛生機構規模不斷擴大、床位不斷增加，但是衛生技術人員緊張的“加床不加人”現象，證明衛生技術人員在區域協同發展中的重要性要大于衛生機構個數和床位數。

2.京津冀各市總體得分比較

將標準化后的指標數據帶入上述評價模型，計算得到各城市公共服務資源綜合得分和一級指標得分情況。綜合得分見下頁表2。

(1)從總體來看，隨著經濟社會的發展，京津冀各城市公共服務資源得分均呈現增長趨勢，但增長速度不同。河北省各市增長速度明顯快于北京、天津兩市，2005—2016年河北省各市公共服務資源得分年平均增長率為3.65%，而北京和天津分別為0.78%和1.43%，這說明河北省各市在人口增速上升的同時，公共服務資源配置增速也在提升。從各市得分排名變動來看，石家莊、邯鄲、滄州、邢臺均出現了名次前移，公共服務資源綜合得分年均增長率分別為2.5%、4.6%、7.4%和6.9%。河北省在北京、天津的帶動下，積極承接北京轉出產業，加快完善公共服務配套設施，各城市發展的潛力正在被釋放出來，城市化進程持續推進，人口吸納能力不斷增強。隨著京津冀協同發展程度的不斷深化，各市公共服務資源協同發展的步伐正在快速邁向新階段。

(2)從橫向來看，京津冀各市的公共服務資源仍存在一定差異，北京、天津兩市一直具有絕對優勢，明顯好于河北省各市。2016年北京公共服務資源綜合得分為0.823 7，而衡水得分僅為0.159 4，相當于北京得分的19.35%，可見京津冀公共服務資源協同發展還有很大的提升空間。從河北省各市得分來看，秦皇島、石家莊、唐山、邯鄲、廊坊排名一直比較靠前，是京津冀城市群中的重要節點城市；從得分增長速度來看，滄州、邢臺、衡水、保定、張家口增長速度較快，是正在發展中的重要節點城市，需要給予重點關注。

表2 2005—2016年京津冀各市公共服務資源綜合得分

(3)為了進一步探究京津冀公共服務資源協同發展關系，將京津冀13個市的公共服務資源得分兩兩一組做回歸分析，從回歸擬合優度來探析地區間協調發展程度。北京是京津冀地區的核心城市，各方面發展較好，是帶動京津冀協同發展的重要動力，故以北京公共服務資源得分為自變量X，分別以天津和河北省各市得分為因變量Y，兩兩進行線性回歸分析，結果見下頁表3。從回歸模型的擬合優度來看，滄州、保定、廊坊、秦皇島、邯鄲、唐山、石家莊得分與北京公共服務資源得分擬合程度較高，說明這些城市在公共服務供給上與北京發展協調程度較高，容易在京津冀協同發展中與北京形成合力，共同推進京津冀城市群公共服務資源均等化。同時，承德、衡水、張家口在公共服務資源得分與北京擬合程度較低，區域協同發展程度有待提升。

表3 北京與京津冀其他市公共服務資源得分的線性回歸結果

說明：顯著水平：*代表通過10%檢驗；**代表通過5%檢驗；***代表通過1%檢驗

天津也是京津冀的核心城市，對京津冀協同發展起著舉足輕重的作用。以天津為自變量X，分別以河北省各市為因變量Y，兩兩進行回歸，探究天津公共服務資源與河北省各市的互動關系，結果見表4。天津與河北省各市回歸結果的擬合程度要低于北京，說明其協同發展程度總體較低，天津在推進津冀公共服務資源均等化上的作用還沒充分發揮出來，今后還須推動兩地聯動發展。其中，天津與秦皇島、廊坊、保定、承德、滄州的回歸擬合優度較高，說明天津與這些城市公共服務資源發展同步程度較高，天津對周邊城市的輻射帶動作用逐步呈現。同時，天津與衡水、張家口、邢臺、邯鄲的回歸結果擬合優度較低，今后應注意天津與河北省這些城市的互動關系，進一步擴大輻射面。

表4 天津與京津冀其他市公共服務資源得分的線性回歸結果

說明：顯著水平：*代表通過10%檢驗；**代表通過5%檢驗；***代表通過1%檢驗

3.京津冀各市一級指標得分比較

為了進一步探究京津冀各城市公共服務資源的差異，對評價公共服務資源的一級指標得分進行了細化分析，見下頁表5。

表5 2005—2016年京津冀各市公共服務資源一級指標得分

(1) 交通與居住環境不斷改善，個別城市交通發展緩慢。2005—2016年京津冀各市交通和居住環境指標得分持續增長，但仍存在一定的空間差異。北京和天津得分最高，河北省各市得分差異較大，增速不一。得分增速前5位為天津、滄州、張家口、邯鄲和北京，說明這幾個市在京津冀協同發展中交通和居住環境改善較大，受益明顯。而衡水、廊坊、邢臺、承德在交通建設方面增速較慢，萬人公共汽車數和人均道路面積成為制約其交通環境改善的主要因素。

(2) 醫療衛生協調度提升，衛生技術人員是關鍵。由表5可知，北京、天津是京津冀醫療衛生服務水平最好的地區，其分值遠高于河北省內各市。但2005年13個市醫療衛生服務得分的標準離差為0.024，2016年為0.019，這說明京津冀各市醫療衛生的差異在逐漸縮小，協調發展程度進一步提升。從增長速度來看，河北省各市增速明顯快于京津，2005—2016年石家莊、秦皇島、廊坊、滄州、邯鄲的醫療衛生服務得分年均增速分別為8%、15.56%、9.27%、13.28%、7.4%，明顯大于北京2.6%的年均增長率。此外，2005—2016年北京醫療衛生服務得分與河北省內各市平均得分的差值減少了0.005 3，其中每平方公里衛生機構數的差值和萬人衛生機構床位數的差值分別減少了0.002 4和0.022，唯獨萬人衛生技術人員數的差值增加了0.019，說明醫療衛生技術人員的空間差異是制約京津冀醫療衛生服務一體化的主要因素。

(3) 教育文化快速發展，協調度有待提升。從教育文化資源來看，河北省的秦皇島、石家莊、唐山、廊坊得分較高，與北京、天津協調發展程度最高。從增長速度來看，河北省各市增速略低于北京、天津，造成京津冀各市在教育文化上的差距仍較大，2005—2016年京津冀13個市教育文化得分的標準離差增大了0.058。具體來看，中學師生比、每平方公里影劇院數的協調發展程度都得到了提升，小學師生比和萬人圖書冊數的空間差異出現了增大趨勢。說明在京津冀教育文化協調發展中，要增強河北省內各市的小學教育、公共圖書、影劇院等文化服務資源的供給。

(4) 就業與社會保障協調度快速提升，空間差異仍較大。與其他4個一級指標相比，該項資源得分值的空間差異最大，這是因為京津工商業發展較早，工業和服務業就業人數較多，勞動力市場比較發達，社會保險參保率較高，使其得分在京津冀一直占據前兩位。但2005年13個市就業和社會保障得分的標準離差為0.055 6，2016年為0.052 7，下降了0.002 9，京津冀13個市發展差距在不斷縮小。這說明河北省抓住京津冀協同發展的契機，快速推進創新創業工程建設，積極完善社會保障制度，努力打造一流的人才發展環境，促進了京津冀勞動力市場一體化建設。此外，2005—2016年北京和天津的社會保障得分值出現了下降，主要是因為全國經濟處于快速增長期，流動人口規模增長較快，而流動人口城鎮職工社會保險參保率不高，導致按常住人口計算的社會保障服務水平出現了相對下降。

(5) 生活設施空間差異不大，協調度有所提升。京津冀各市生活設施標準離差從2005年的0.044下降到2016年的0.036，各市之間的差異持續縮小。北京、天津得分較高，但分值出現了下降，因為市政設施在流動人口快速增長初期的規劃設計更偏向于以戶籍人口為依據，在一定程度上忽略了流動人口，導致按照常住人口計算的人均生活設施占有量相對減少。河北省的衡水、保定、滄州、邢臺得分較低，說明這幾個城市人口規模實現了增長，但生活設施沒有及時跟上，同時也說明其城鎮化率較低，城鎮化質量不高。從增長速度來看，秦皇島、廊坊、滄州、保定增速較快，在京津冀協同發展中受益較多；石家莊得分增長較慢，主要是因為其人口增長較快，導致人均資源占有量增長較慢。

三、京津冀各市公共服務資源供給水平的影響因素分析

以2005—2016年京津冀13個市公共服務資源得分為樣本(共143個)，在綜合考慮公共服務資源配置外在影響因素的基礎上，選取自變量：X1為各市的人均GDP(反映經濟發展水平)、X2為城鎮私營和個體從業人員比重(反映市場化程度)、X3為第二產業產值比重(反映工業發展程度)、X4為第三產業產值比重(反映產業的高度)、X5為人均公共財政支出(反映政府社會公共政策)、X6為人口密度(反映常住人口規模)、X7為人口自然增長率(反映戶籍人口增長速度)、X8為流動人口比重(反映人口流動狀況)、X9為與北京直線距離(反映接受北京輻射效果)；以各市公共服務資源得分作為因變量Y，其中Y1、Y2、Y3、Y4、Y5分別為交通和居住環境、醫療衛生、教育文化、就業與社會保障、生活設施5個一級指標得分值，Y為綜合得分值，分別進行計量回歸模型分析，以探究京津冀城市群公共服務資源協同發展的主要影響因素及其影響程度。回歸結果見表6。

表6 京津冀各市公共服務資源供給水平影響因素的回歸結果

說明：顯著水平：*代表通過10%檢驗；**代表通過5%檢驗；***代表通過1%檢驗

由表6可以看出，各種因素對因變量的影響存在較大的差異。人均公共財政支出對公共服務資源供給的影響最大，流動人口比重和人口密度次之。產業結構、人均GDP與公共服務資源得分呈正相關關系，經濟發展水平越高、人口密度越大的地區，公共服務資源配置水平越高。2016年北京、天津、石家莊、保定的人口密度均超過了1 000 人/km2，是京津冀地區人口密度最高的城市，其公共服務資源得分也較高，因為較高的人口密度為公共服務資源規模優勢的發揮提供了前提條件。

對于交通和居住環境(Y1)而言，一個地區市場化程度越高，人口密度越大，則該地區交通和居住環境越好。因為個體和私營企業密集的地區，一般都處在工業化快速推進的階段，隨著人口集聚程度的不斷上升，城市會加大交通和居民生活環境建設力度，進而推動交通和居住環境快速改觀。2016年京津冀各市中，個體和私營企業從業人員占比排在前5位的是北京、天津、唐山、邯鄲、邢臺，可見市場化和對外開放程度的不斷提高，促進了交通和生活環境的改善。

對于醫療衛生(Y2)和教育文化(Y3)而言，流動人口比重越大、市場化程度越高的地區，醫療衛生和教育文化發展水平越高。隨著流動人口的增多，河北省各市需要積極推進市場化改革，同時做好流動人口服務與管理，以滿足京津冀協同發展下城鄉居民對醫療衛生和教育文化服務資源的需求。

就業和社會保障(Y4)除了受流動人口比重影響外，還受到人均GDP和產業結構的影響。即經濟發展水平越高、產業結構層次越高的城市，其就業和社會保障服務資源越豐富。根據托達羅的人口遷移模型，預期收入是影響人口遷移流動的一個重要因素，以青壯年勞動力人口為主體的流動人口大軍進入城市，必然給城市勞動力市場、就業和社會保障制度建設帶來較大沖擊，出于勞動者權益保障的需要，一般在流動人口比重較高的城市，其就業和社會保障制度也會比較健全。隨著京津冀協同發展的推進，2016年廊坊、秦皇島、唐山、石家莊和保定產業結構都出現了較大幅度升級，今后應完善并提供更多的就業與社會保障服務資源，以促進京津冀協同發展。

生活設施(Y5)與經濟發展水平、人口密度呈正相關關系，即經濟發展水平越高、人口密度越大的地區，其居民生活設施越好。同時，人均公共財政支出對地區生活設施改善具有較大的正向影響。2016年京津冀城市群中，各市人均公共財政支出存在較大差異，最高的北京市為20 042元，最低的邢臺市僅有221元，作為承接北京非首都功能轉移重要區域之一的保定市也只有1 611元。河北省各市急需改善公共財政支出較少這一現狀，進而推進京津冀協同發展。

從各影響因素對公共服務資源影響的變動來看，與北京距離這個變量變動較大，其對就業和社會保障(Y4)、綜合得分(Y)、教育文化(Y3)得分具有顯著的正向影響，但對交通和居住環境(Y1)、醫療衛生(Y2)、生活設施(Y5)得分沒有顯著影響。這是因為醫療衛生、交通和居住環境、生活設施輻射范圍相對較大，居民受益可以實現跨市共享資源，而中小學教育資源和社會保障資源更具屬地特性。所以，交通和居住環境、公共設施、醫療衛生等具有較大輻射性的公共資源，應更多地通過京津冀協同發展中以點帶線、以線帶面的跨區域合作模式來實現協同發展。河北省各市人口密度提升后，需要重點關注并完善各市義務教育和社會保障制度，以滿足人口快速增長對教育和就業資源的需求。同時，教育文化和社會保障資源的配置，對引導人口在各市間的流動和分布具有正向影響，即能夠為吸引人口流入提供基礎條件，所以人口密度與教育文化、交通和居住環境為正相關關系。人口自然增長率對居民生活設施(Y5)的影響為負，即人口自然增長率較高的地區，經濟發展水平相對較低，居民生活設施有待完善，應該重點關注。

四、結論

1.京津冀城市群公共服務協同發展過程中，一級指標權重大小依次為交通和居住環境、就業與社會保障、教育文化、生活設施、醫療衛生。而交通和居住環境中，公共交通和公園綠地面積權重最大。可見，在推進京津冀公共服務均等化過程中，需要有選擇、有重點地展開，完善交通和居住環境能較快地縮小京津冀公共服務差距。

2.京津冀各市公共服務協調發展程度快速提升，但仍存在一定的空間差異。北京、天津發展較快，公共服務資源得分一直是各市最高。在北京、天津帶動下，河北省城市化快速推進，公共服務增長速度正在加快，京津冀各市公共服務資源增長率差距在縮小，區域協同發展程度上升。在人口空間分布變動下，各市公共服務資源配置差距在縮小。北京與河北省各市協同發展程度大于天津與河北省各市的協同發展程度。滄州、保定、廊坊、秦皇島、邯鄲、唐山、石家莊與北京協同發展程度較高，承德、衡水、張家口與北京的協同發展程度有待提升。

3.京津冀各市一級指標按照空間差距程度從大到小排序，依次為就業和社會保障、教育文化、交通和居住環境、生活設施、醫療衛生，差距越大的指標越需要關注。其中，就業與社會保障、生活設施、醫療衛生協同發展程度提升速度較快，交通和居住環境、教育文化協同發展程度有待提升。河北省的秦皇島、邢臺、滄州公共服務增速較快，而邯鄲、唐山增速較慢，在京津冀重要節點城市建設中的帶頭和輻射作用有待進一步發揮。

4.公共財政支出、人口密度和人口流動對公共服務資源協同發展具有顯著影響，縮小公共財政支出差距，合理引導人口流動，推進新型城鎮化建設是促進京津冀城市群公共服務協同發展的有效途徑。同時，河北省各市還要苦練內功，根據區域內人口、經濟、社會特征，穩步推進市場化改革，推動產業結構調整，提高經濟發展水平，創新公共服務資源配置模式，為京津冀協同發展提供內部條件。