小麥最低收購價政策的演變分析及發展展望

文/盧峰

近年來，小麥供需格局及國內外糧食市場形勢發生深刻變化，尤其在中國農業供給側結構性改革的大環境下，小麥最低收購價格政策需進一步改革與完善。2018年11月16日，2019年小麥最低收購價格公布，三等小麥較上年小幅下調至2.24元/公斤，改革步伐加快。

一、小麥最低收購價格政策的演變路徑

（一）實施最低收購價格政策的背景與目的。農業問題是關系國計民生的大事，是國泰民安的基礎。2004年國務院出臺《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，決定在對糧食實行價格補貼的同時，開始執行直接補貼糧農的政策，對短缺的重點糧食品種，包括稻谷與小麥，在主產區實行最低收購價格制度，按國家確定的最低收購價格收購農民的糧食，也被稱為托市收購政策。2004年，早秈稻成為該政策執行的第1個糧食品種。2006年，主產區小麥最低收購價格政策首次實施。

最低收購價格政策是鼓勵糧食生產、促進農民增收、穩定糧食市場、維護糧食安全的宏觀調控舉措。通過最低收購價的“托底”效應，合理提高農民種糧的收益，給農民創造擴大再生產的條件，保護和激發農民的種糧積極性。

（二）最低收購價格的定價因素。糧食最低收購價格政策的核心是價格水平的確定，合理確定最低收購價格關系到農民種糧積極性的保護、財政負擔和物價穩定等多個方面。價格定得過低，種糧農民利益得不到有效保障，達不到政策預期效果；價格定得過高，增加收儲壓力和財政負擔，容易引起糧價過快上漲，給穩定物價帶來壓力。

以小麥為例，主要考慮以下因素：一是要考慮農戶收益。涉及種子、化肥、農藥、燃油、人工等相關成本，確保小麥最低收購價格能夠靈活調整，充分體現出成本變化對小麥價格的影響。二是要考慮對產業發展的影響。最低收購價格對小麥產業鏈上下游行業的影響明顯，定價過高會增加下游加工企業成本，降低居民消費，抑制糧食流通效率等。三是考慮對經濟、社會的影響。由于以小麥、面粉為原料的食品在CPI中占一定的比重，制定小麥最低收購價格還要充分考慮價格變化可能對整個物價水平產生的影響，需盡量降低對經濟發展、人們生活成本造成的壓力，在確保不出現“糧賤傷農”現象的同時，也不出現“米貴傷民”現象。2006年以來，國家制定的小麥最低收購價格如圖1。

（三）最低收購價格小麥的收購、銷售情況。最低收購價格小麥收購量很大程度取決于政策價格與市場價格的對比。市場價格低于最低收購價格時，政策起到“托底”作用，小麥流入政策性庫存，收購量較高。反之，市場活躍時，小麥價格高于最低收購價格，市場主體收購積極，最低收購價格小麥收購量下降。2006-2018年期間，除2011年外，河南、河北、山東、江蘇、安徽、湖北6個小麥主產區全部或部分啟動托市收購，總體來看，最低收購價小麥的收購量呈下降趨勢（圖2）。

最低收購價小麥收購之后，一般按照順價銷售的原則，根據市場形勢的變化，在糧食市場進行公開競價銷售，將收購的糧源進行投放銷售，以滿足市場需求。通過最低收購價小麥的收購與銷售，實現糧源的流通，調節市場變化，穩定市場行情。

二、小麥最低收購價格政策的實施成效

圖2 2006年以來最低收購價格小麥收購量占總產量的比重

小麥最低收購價格政策實施以來，在維護國家糧食安全、提高農民收益、穩定農產品市場，促進市場行業發展方面發揮了重要作用。實踐證明，糧食最低收購價政策是當前調動農民種糧積極性最直接、有效的手段，是農民安心種糧的“定心丸”。

（一）確保國家糧食安全、口糧安全。2004年以來，中央一系列惠農政策的實施充分調動了農民種糧積極性，扭轉了糧食生產連年滑坡的局面。據國家統計局數據，截至2015年，我國小麥產量創下“十二連增”的紀錄。2016-2018年，小麥保持高位產量，連年的豐產豐收，使我國小麥庫存充足，庫存消費比例大大高于公認的安全線，小麥口糧安全得到鞏固。實踐證明，合理的最低收購價格確保了農民種糧積極性和我國糧食供給的平穩增長，一定程度上保障了我國糧食安全與口糧安全。

（二）保護農民利益，促進農民增收。最低收購價格政策的執行，使農民售糧有了價格保證，切實維護了種糧農民的利益。2011-2015年，托市政策帶動農民增收2510億元。其中，全國小麥主產區（河北、山西、河南、山東、安徽、湖北、江蘇、四川、陜西等）農民人均純收入的平均值要高于全國農村居民人均純收入的平均水平，而且隨著國家托市價格水平的不斷提高，主產區農民的純收入平均值增長速度明顯快于全國平均水平。

（三）穩定小麥價格，促進市場穩定發展。通過最低收購價政策收購，國家掌握了足夠的糧源，再通過糧食批發市場進行銷售，滿足了市場需求，政策渠道與市場渠道相結合，防止了市場價格大起大落，有利于促使糧食市場正常運行、競爭有序、有利產銷，保護了市場各方主體權益。

小麥最低收購價格的有效實施，使得小麥的實際價格整體維持在平穩走高的水平。具體來看，2006-2014年，小麥最低收購價格穩步上調，累計漲幅高達76.15%（三等），推動小麥市場價格不斷上漲；2014-2017年，小麥最低收購價格保持不變，相應的小麥市場現貨收購價格出現箱體震蕩（圖3）。2018年及2019年，小麥最低收購價格連續小幅下調。從2018年小麥市場價格走勢來看，小幅下調的最低收購價對市場的整體影響有限。

三、小麥最低收購價格政策存在的矛盾與問題

最低收購價是對小麥價格的直接介入，成為市場價格的重要推動者和保護因素，價格指導信號被政策收購價格所主導。2006年以來，最低收購價格持續調高，一定程度上抑制了市場的功能，市場機制對糧食價格的調節作用難以充分發揮。這種矛盾容易產生資源配置的風險：一方面，政策維持的市場高價格引導農民進一步增加托市糧食品種的生產，資源進一步向該品種生產轉移，而產量的增加導致托市品種市場價格下跌；另一方面，政策收儲量增加使得市場流通糧源減少，市場流通效率下降，加工糧源需求受到影響。

我國小麥最低收購價格已至“天花板”，很難繼續提高。一方面，近年來我國糧食產量逐年增加，小麥最低收購價格不斷提高，但是在勞動力流失、成本提升、天氣災害等多重因素的影響下，農民的種糧收入很難大幅增長。穩定并適當提高糧食最低收購價格對于保護農民種糧收入的“底線”有一定保障作用，但收購價格的提高并不能解決當前農戶種糧邊際收益不斷減少的問題。另一方面，由于最低收購價格政策的執行，近年來我國小麥價格整體呈現不斷走高的態勢，而國際小麥價格在供需面寬松的背景下不斷走低。由于國內外小麥價格倒掛，同時進口小麥在品質上優于國產小麥，使得進口小麥的性價比優勢明顯，進口小麥在國內市場受到青睞，近年來小麥進口量一直保持較高水平。2017年，我國共進口小麥358萬噸，同比增加6.2%。2018年1-9月共進口小麥251萬噸，仍處于較高水平。國內外小麥的較大價差，給我國小麥的政策支持形成一定壓力。

在政策收購價格高于市場價格的情況下，大量糧食進入國家庫存，導致主產區收購倉容緊張，給實際收儲工作帶來較多困難。此外，最低收購價小麥收購標準中，沒有區分普通小麥與優質小麥，均以國標為準。這種收購標準不利于優質小麥的推廣與種植。一是小麥托市收購政策中，以容重、水分、雜質等為標準，不考慮是否為優質品種，導致優質專用小麥品種未獲得優質價格。二是優質專用小麥市場收購沒有政策支持，價格的運行主要靠市場調節，農戶種植優質小麥沒有穩定收益的保障。三是優質專用小麥的種植成本較高。農民種植優質專用小麥，不但要承受產量減少的風險，還要面對價格變化風險，在當前小規模分散性種植的背景下，農戶很難有主動種植優質專用品種的積極性，而且也缺乏實際管理能力。小麥種植結構不合理進一步制約加工企業的升級發展，企業需要的優質糧源供給不穩定，是面粉附加值低、產品單一、缺乏競爭力的重要因素。

四、小麥最低收購價格政策發展展望及建議

在新的市場形勢下，如何既能提高農民種糧積極性、保證農民種糧收益，又能理順政策調控與市場自發調節的關系，在保證國家糧食安全的條件下，促進上下游產業協調發展，是亟待解決的問題。

（一）小麥最低收購價格政策的改革方向。黨的十九大報告強調，確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。近幾年，完善糧食最低收購價政策遵循的基本思路是：以供給側結構性改革為主線，堅持市場化改革取向和保護農民利益并重，著力增強最低收購價政策靈活性和彈性，合理調整最低收購價水平。2016年中央一號文件指出，農產品供給側結構性改革刻不容緩，實現農產品種植結構合理、供需平衡，增強市場配置農業資源的效率，要把補貼從價格中剝離，要讓價格根據市場的供求關系，回歸到合理的水平。從政策改革的主導方向來看，讓市場化收購發揮主導作用，進一步激發市場活力，是小麥最低收購價格政策改革的長遠之路。

（二）小麥最低收購價格存在下調預期，但幅度有限。從2015年開始，糧食最低收購價保持穩定或逐步下調，改變了市場對于政策收購價格只漲不跌的預期。2019年，小麥最低收購價第二次“下調”，從當前形勢看，考慮到我國農產品“供給側”改革與市場化的導向性，政策對農民收入補貼的多樣性，市場對價格的調節作用，國內小麥供需形勢，國內政策性小麥庫存高企及銷售進度緩慢，下游加工企業成本高漲，“麥強面弱”等多方面因素，預計2020年前我國小麥最低收購價格面臨下調的壓力依舊存在，但下調空間相對有限。

（三）我國小麥市場價格波動或將增加，市場化轉型加快。在充分發揮市場機制作用的導向下，預計2019-2020年小麥市場或將改變以往“平穩上漲”的格局，特別是短期、中期價格波動的頻率和幅度可能增加。隨著政策收購的保護力度減弱，市場自發調節的活力將增加，小麥價格上漲或下跌的幅度可能加大，普通小麥行情與優質專用小麥行情分化明顯，“優質優價”現象更為突出，市場化轉型加快。優質專用小麥集中化種植或將增加，普通小麥價格下滑，“倒逼”農戶種植價格更高的優質專用小麥，一定程度上將促進土地流轉以及小麥的專業化、集中化種植。同時，倉儲、貿易、加工企業經營風險將增加，盲目搶糧、屯糧待漲風險將增加。

（四）關于對最低收購價格政策發展的相關建議。當前，農民收入不高、糧食生產流通及消費低迷等市場形勢變化，對政策提出了更高的要求，政策的調整和完善不能僅依靠提高或降低小麥最低收購價格來實現。綜合來看，以“市場定價”為導向，靈活制定小麥最低收購價格，一定程度上可緩解當前我國小麥市場存在的矛盾，對小麥產業鏈的各個參與主體來說，也是發展和轉型的新機遇。

結合我國小麥最低收購價格政策調整及后期市場發展的預期，建議：第一，加大對優質專用小麥生產的支持，鼓勵農戶規模化、集約化種植。優質小麥對政策的依賴性較小，市場議價能力較強，需求旺盛。一是適應市場發展趨勢，引導農民種植優質專用小麥品種；二是引導其積極轉變生產方式，由分散、低收益的小農生產經營轉化為規模化集中種植，從而降低生產成本、提升產品品質、穩定產量。第二，以“市場定價”為導向，靈活制定最低收購價格，改變小麥最低收購價格定價“只漲不跌”的預期，充分發揮市場機制的調節作用。第三，合理控制最低收購價小麥收購量，政策性收購的作用應以輔助收購為主，而非“主導”市場。在當前政策性糧源庫存高企、流通不暢的背景下，“上不封頂”的收購量很容易使政策性收購成為市場的“決定力量”。第四，降低最低收購價小麥的庫存量，通過調整銷售價格、定向銷售、加工補貼等多種方式，促進消化政策性小麥庫存，加快小麥糧源的流通，滿足市場糧源需求，促進行業整合升級及健康發展。