新時期西部高新區功能定位轉型發展研究

張月花，薛偉賢，李 艷

（西安理工大學 經濟與管理學院，陜西 西安 710054）

高新區的功能定位是政府對高新區在區域經濟社會發展中所處地位和影響的要求。目前，我國已進入了以新常態、創新驅動、一帶一路戰略推進為背景特征的新時期。2013年科技部提出新時期國家高新區進入“創新驅動、戰略提升”階段，要求實現“四個跨越”的任務要求，即從前期探索、自我發展向肩負起創新示范和戰略引領使命跨越；從立足區域、集約發展的資源配置方式向面向全球、協同創新的產業組織方式跨越；從要素集中、企業集聚的產業基地向打造具有國際競爭力和影響力的創新型產業集群跨越；從工業經濟、產業園區向知識經濟、創新文化和現代生態文明和諧社區、高科技產業增長極跨越。全國105家國家級高新區聯合發表《國家高新區率先實施創新驅動發展戰略共同宣言》，宣稱創新驅動從國家高新區開始，拉開了高新區第三次創業序幕。西部高新區肩負著帶動西部區域經濟發展的歷史使命，是西部地區經濟發展的實驗區和加速器。面對新時期以及高新區“三次創業”的戰略部署，如何在功能定位、發展方向等方面做出轉型調整和優化，這對助推西部高新區建設和經濟增長有重大意義。

一、西部高新區功能定位現狀

（一）西部高新區功能定位實踐

每個高新區都有其自身發展規律和發展背景，所以不同的高新區有不同的功能定位。準確的功能定位使高新區能夠真正在區域經濟發展中發揮先導作用，引導高新區主導產業的選擇、培育，產業結構優化以及創新環境的創造，使高新區真正成長為最有活力、最具潛力的增長極和推動各地工業化、城市化與現代化的典范。

截止2017年底，西部共有國家級高新區39家。國家首批和二批核準的12個高新區（西安、成都、重慶、桂林、蘭州、昆明、貴陽、南寧、烏魯木齊、包頭、寶雞、綿陽）經過20多年的發展，實現了從無到有、從小到大歷程，初步建成了基礎設施配套完善、技術創新成果顯著、科技產業蓬勃發展、運行機制符合要求的新興科技園區，成為了當地的重要的高新技術產業集聚地、研發和孵化基地以及對外開放的試驗基地，充分發揮了高新區的集聚、孵化、擴散、示范、滲透、波及以及“四位一體”等功能。目前，西安、成都高新區正在向世界一流高科技園區方向努力，寶雞高新區正在建設成為以新材料為核心產業的創新型科技園區，包頭、桂林、昆明、烏魯木齊高新區正在建設成為創新型特色園區。楊凌高新區是國家1997年批準建立的唯一農業高新技術產業示范區，在發展科技農業、創新農業中已取得了豐碩成果，在農科教、產學研、農科會、現代農科新城建設等方面正發揮示范作用。其他后來建立的西部26個國家級高新區也各有明確的戰略定位和發展模式，正按國家“四位一體”和“創新驅動”戰略方向和高新區特點在在全面加快建設。隨著西部高新區建設實踐的推進，其功能定位也正呈現出如下特點：

1.功能定位呈現出多重性。從實際運行看，西部高新區既要從國家層面促進科技與經濟相結合，加快科技成果轉化與高新技術產業發展，又要從地方層面帶動地方經濟快速發展，增加就業和財政收入，還要站在高新區自己角度實現自身利益最大化。與承載的多重目標相適應,西部高新區在實踐中也都采取“一區多園”式發展，肩負的功能也都具有多重性，以1991年國家首批批準的5家西部國家級高新區為例，具體如表1所示，無一例外都體現出了如上特征。

2.功能定位呈現出發展性。“一次創業”階段提出了高新區的開發、改革、社區、孵化、集聚、擴散和示范七大功能[1]。“二次創業”階段又明確賦予高新區“四位一體”的功能定位，強調了自主創新的重要性。在“創新驅動、戰略提升”框架下的“三次創業”階段，率先落實創新驅動發展成為各高新區發展的目標，隨即高新區的創新功能[2]、城市化功能[3]、培育發展戰略性新興產業的載體功能[4]等被提出。具體如表2所示。實踐中，西部高新區基本都在“七大功能”、“四位一體”功能的框架下結合高新區實際情況做出功能規劃，但同時高新區又融入了創新功能、城市化功能、培育戰略新興產業功能等，推動高新區不僅成為產業園區、科技創新區、新興產業示范區、還要成為城市新城區，體現了其發展性以及在規劃上的與時俱進性。

表1 首批批準的5家西部國家級高新區建設布局及功能定位情況

3.功能定位實踐呈現出差異性。目前西部高新區基本都形成了明確的功能定位。但在實現功能定位的實踐中，各個高新區發展程度卻不一樣。就39個西部國家級高新區發展來看，西安、成都高新區發展成績最為顯著，在總量規模上遠遠超過其他高新區，如圖1所示。西安、成都、重慶三個高新區目前已先后被批準為國家級自主創新示范區，都已邁入以創新驅動發展為核心的“三次創業”新階段，這三個高新區蘊藏了西部地區最富有活力的經濟擴張能力和創新能力，在發揮高技術向傳統產業擴散輻射作用方面、科技與經濟緊密結合示范作用方面、對區域經濟發展先導輻射和帶動作用方面等已成為西部高新區發展典范，如圖2所示。

表2 國家高新區不同階段的功能定位及建設特點

圖1 2016年西部首批、二批核準的及楊凌國家級高新區工業總產值比較

圖2 2016年西安、成都與重慶高新區主要經濟指標比較

（二）西部高新區功能定位的主要問題

面對新時期，高新區的極化效應、擴散輻射、示范、培育以及創新、城市化等功能正不斷增強，而從西部高新區自身發展的實際情況來看，其功能定位還存在許多問題有待解決。

1.功能轉型升級滯后，與新時期西部高新區承擔的歷史使命有一定差距。站在承接與創新的高度，研究新形勢、探索新路徑、構建新環境，展開新時期高新區轉型發展、科學發展、創新發展是每個高新區必然選擇。但西部高新區除成都、西安、重慶等少數高新區具有較強的自主創新發展機制外，大部分高新區在這方面發展滯后，表現為：一是由產業發展功能向科技創新功能轉型滯后。大部分高新區還停留在原有的思維定勢和傳統的發展定位中，以招商引資、產業規模、政策優惠傳統方式建設高新區，滯后于新時期高新區的主要任務，與高新區應積極培育創新集群、提升創新產出能力的目標相比已顯落后。二是由產業集聚區向創新型高新區轉型滯后。高新區因地緣、人緣等先天性缺位，以土地、政策等要素驅動追求產業規模、經濟總量的粗放型發展仍然占主導，總體看還是圍繞著產業打造、要素投入驅動、產業城區建設來進行，這與新時期“提高自主創新能力，建設創新型園區”的使命不符，需要依靠創新要素、創新資源、創新環境向創新型、復合型園區建設發展。三是由單純工業區向綜合性新城區轉型滯后。科技園區的城市化發展是現代科技園區發展的重要趨勢，成都、西安、重慶、貴陽高新區已提出科技新城區建設目標。雖然西部高新區不是所有都能建設成為科技新城，但總體看來大部分西部高新區還是圍繞著產業打造、產業集聚區建設，比起東部正積極觸及城市功能分擔、綜合性新城的研究與打造有一定距離。

2.功能異化偏離，與建設內生型高新區目標有一定差距。提高自主創新能力，發展高科技、實現產業化是高新區發展的目的。但從對西部部分高新區的調研發現還存在有功能異化偏離現象,主要表現為：一是內生性開發區偏離為外援性開發區。由于自身的研究與開發活動、自主創新機制還無法作為高新區的內源動力，大多數高新區還將更多的注意力集中在招商、項目引進、組裝、營銷等發展策略上，這在某種程度上偏離了建立內生型高新區發展的方向。二是創新驅動偏離為要素驅動。西部大部分高新區目前還只是一個新的產業園區而不是創新型園區，發展模式總體上還是要素投入驅動型為主，以依靠土地消耗和區域優惠來擴大經濟總量和壯大產業規模，粗放式地進行高新區載體建設，這種追求規模和速度外延擴張式的發展偏離了高新區創新驅動發展的方向。三是研發孵化、擴散帶動弱化，改革示范功能退化。除西安、成都、重慶等少數幾個高新區外，西部大多數高新區自主創新能力不足，缺乏引進技術的消化吸收和再創新，缺乏對中小企業的培育和成長的促進，缺乏產學研合作創新機制，導致研發孵化和擴散帶動功能弱化。同時，因創新制度、創新網絡、創新環境沒有完全形成，改革示范等功能很難發揮。

3.功能差異特色化不強，與西部高新區各具特色的優勢和潛能不符。高新區定位既要立足于其戰略目標、在整個區域經濟體系中的功能分工，還要順應國際國內經濟園區的發展潮流,更要能夠充分發揮園區的潛力和優勢。因此，在國家設定的高新區功能定位的框架下，不同的高新區應有不同的功能定位和不同的發展模式，這一點，包頭稀土、楊凌、成都、西安高新區做的較好。但是西部大部分高新區缺乏結合當地經濟和高新區發展的實際情況進行具體謀劃，沒有在找準自身產業特色和區域特色上下工夫，缺乏對高新區優勢和潛能的體現，缺乏特色定位。另外，為實現以點帶面開發西部，國家在西部許多地建有經濟開發區、保稅區、出口加工區、經濟帶等，而高新區功能卻逐漸與這些區域功能發展趨向混同，沒有凸顯高新區的創新型功能。而且，西部高新區產業選擇和開發大都集中在電子信息、光機電一體化、新材料新能源、生物醫藥工程等幾個領域，缺乏各自的產業特色和區域分工，追求大而全的發展結構，忽視以優勢資源重點布局特色產業，造成資源分散、高新區之間惡性競爭等問題。

二、新時期西部高新區功能定位轉型發展思路及需要突破的幾個問題

（一）新時期西部高新區功能定位轉型發展思路

第一，從戰略性角度，不論是處在哪一發展階段的高新區，目前的發展方向如何，從未來國家科學技術的需求和高新區在區域經濟的作用來看，其扮演的主要角色：一是應該成為創新示范區。必須繼續堅持國家高新區“綜合改革試驗區”的發展方向，使高新區相對于傳統行政區、其他開發區而言，能夠成為體制創新、機制創新的示范區，進而形成技術創新的示范區。二是應該成為產業聚集區。高新技術產業的創新是當今國際社會創新的制高點，必須繼續著眼于提升自主創新能力，重視整合區域產業資源，打造產業集群，使高新區能夠成為帶動地區經濟發展的引擎和增長極。三是應該成為科技新城區[6]。未來應將國家高新區作為城市規模擴張的主要形式，使國家高新區成為各大城市科技新城區、城市產業支撐區。

第二，從實踐性角度，大多數國內外高新區所具備典型功能大致可分為三種：增長極功能、示范區功能和擴散源功能[7]。增長極功能的完善會促使高新區示范功能的形成，示范功能的有效發揮會使高新區的經濟效應顯著增強，同時，示范區功能推動擴散源功能的形成，擴散源功能的發揮能進一步優化其示范區功能和增長極功能。這是美國硅谷、日本筑波科學城等世界典型園區的成功經驗[8]。因此，西部高新區功能定位的優化和升級應體現這三大功能的相互滲透和協同合作，共同驅動高新區目標的實現。

第三，從優勢和競爭性角度，高新區的發展都必須站在自身優勢和特色資源的基礎上，結合技術、資金、人才、政策等要素形成特色產業創新區，以此加強對本區域的支撐和帶動作用。所以，西部高新區應要堅持“特色集群”、“高”、“新”等產業發展思路，整合其優勢資源，做大做強優勢產業，發展其龍頭企業，以“磁石效應”集聚科技型中小企業，不斷延伸產業鏈配套，并吸引了一大批產業配套項目，使得高新區的主導產業形成發展合力，聚力打造高新區的特色產業創新集群，最終將高新區建設成一流的特色產業創新園區。

（二）新時期西部高新區功能定位需要突破的幾個問題

1.貫徹國家創新驅動戰略的新要求。面對當前國際化的創新浪潮，我國相繼推出“提高自主創新能力，建設創新型國家”、“創新驅動發展戰略”、“推動戰略性新興產業”等戰略和舉措，作為西部地區的高新區，深化改革創新、承接國際國內產業轉移、在新一輪西部大開發和“一帶一路”建設中加強創新驅動發展的機遇是顯而易見的。尤其是在高新區“三次創業”拉開帷幕后，如何推進高新區率先實施創新驅動發展戰略，圍繞“高”、“新”目標發展，這必須通過進一步布局西部高新區功能定位來實現。

2.向依靠內生動力發展方式的轉變。目前國家發展的主基調是“加快轉變經濟發展方式”，而大力培育和發展戰略性新型產業集群、集聚高層次和創新人才、推動科技創新創業和成果轉化、實現自主創新和構建創新體系、深化科技改革、突出擴大開發和國際合作則是轉變經濟增長方式要抓住的幾個重點。為適應轉變，抓住重點，西部高新區要站在一定的高度再度審視其功能定位，堅持從全局戰略出發，全面整合資源、培育特色產業，增強區域創新系統的整體功能，加快推動高新區實現創新驅動式發展，以實現“轉變經濟增長方式、增強自主創新能力”的目標。

3.理清西部高新區與各經濟區、開發帶及城市功能協調問題，突出高新區特色。國家在新一輪西部大開發政策中提出了重點經濟區布局、產業布局的要求，并明確以主要城市和主要高新區為核心提出重要經濟區和產業布局的發展定位，這意味著西部高新區功能定位的升級轉型一定要站在西部經濟區和產業的整體布局的基礎上進行。再者，高新區、經開區、傳統行政區、省及省以下各類開發區功能定位各異,但發展日益趨同,特色難以顯現，進一步明確高新區功能定位、突出高新區特色勢在必行。還有，西部高新區在推動城市功能高端化的同時，也能協調城市發展，促進城市功能定位的實現，而如何使高新區的功能定位與城市功能對接和協調，這也是西部高新區功能定位要突破的主要問題之一。

三、新時期西部高新區功能定位轉型發展再探索

（一）建設內生型發展機制，實現增長極、示范區、擴散源三大功能

目前西部高新區應將增強技術創新、提升自主創新能力放在首位，建立內生型成長發展機制，形成強大的示范、輻射、擴散效應，實現高新區的增長極、示范區、擴散源三大極化功能。由此，西部高新區應建立以創新驅動為導向的增長極、示范區、擴散源三大功能為主體的功能定位體系。由于西部39家國家級高新區都已進入“二次創業”階段，成都、西安、重慶等部分高新區已跨入“三次創業”新階段，而高新區建設的核心目標是發揮創新驅動作用，在功能定位時，應將示范區功能作為核心功能，增長極和擴散源功能作為輔助功能，如圖3所示。

圖3 西部高新區三大功能之間的關系

鑒于西部高新區發展的差異化，應有層次、有梯度推進從要素驅動向創新驅動的發展戰略轉變。成都、西安、重慶高新區已被批準為國家自主創新示范區，正處于區域創新階段，具備了較強的自主創新能力，有較強大的研發團隊和研發中心，基本具備參與國際競爭、融入全球化發展的能力，高新區真正形成以創新為動力的內生增長機制，其發展的側重點應放在集聚創新要素，發展創新文化，建設創新新城，打造創新城市的示范區，城市創新的輻射源，成為絲綢之路經濟帶、新一輪西部大開發、關天、成渝經濟區以及西部高新區發展的先行區，爭創建成世界一流高科技園區；貴陽、寶雞、南寧、綿陽、包頭稀土、桂林、蘭州、昆明、烏魯木齊、楊凌10個高新區處于產業集群階段，區內主導產業明晰，以大企業、大項目為龍頭集聚了一批配套關聯企業，其發展的側重點應放在提升產業發展水平，集聚創新資源和產業資源、優化創新創業環境，提升產學研合作機制，打造強大的產業集群效應，推動區域自主創新與改革，成為國家技術進步和自主創新實驗區；其他26個西部國家級高新區處于要素集聚階段，在地方政策的吸引下，人才、技術、資本等生產要素已具備一定規模，其側重點應放在培育特色優勢產業，促進產業升級，以承接創新、引進創新提升科技創新力，逐步打造園區創新體系。

（二）建設創新型園區，實現創新驅動發展引領區功能

為實現高新區功能回歸與提升，完成增長極、示范區、擴散源功能的使命，需要在發展新階段下，按照新任務，實現由產業主導向創新突破的轉換，把西部高新區建設成為創新型科技園區，實現高新區的創新驅動發展引領區功能。目前，成都、西安、重慶高新區正在建設國家自主創新示范區，都制定了發展計劃和目標，其他西部國家高新區都應以這三個高新區為典范，加快自主創新型園區建設的步伐。一是制定和落實創新型園區建設行動計劃。應盡早制定創新型園區建設行動計劃并指導落實，建設以創新為主要驅動力，以高新技術產業和戰略性新興產業為主要產業，以集聚創新要素、營造創新創業環境、構建創新網絡、培育創新集群為主要目標，最終建成高新區區域創新體系，實現創新型園區。二是推動知識創新與技術創新協同互動，提升自主創新能力。西部高新區應大力促進知識創新工程和技術創新過程建設，促進知識流動和技術轉移，促進以企業為主體、市場為導向、產學研用相結合的技術創新體系的形成，推動形成知識創新與技術創新協同互動的格局,促進高新技術成果的轉化和產業化,整體提升自主創新能力和推進創新型區域的建設。三是加強創新功能的自增強機制培育[9]。推動西部高新區制度創新，重視和挖掘區內人才和知識資源，注重發揮區內產品比較優勢、潛在技術資源優勢，推動企業實施產品創新戰略，推動形成關聯企業競爭與協作結合的創新聯盟，實現高新區創新功能的自增強機制并推動高新區最終向知識資源的創造性應用和向全球資源共享的開放創新轉變。

（三）突出特色產業鏈，實現特色產業園區功能

盡管高新技術產業發展對自然資源的依存度低，但是追求個性和特色發展則是高新區增強競爭力、實現可持續發展的主要規律。西部高新區應結合自身實際，突出個性化和產業差異化發展，立足地方經濟的特色來明確高新區定位，吸引、培育特色優勢產業并做出規劃。一是培育核心特色主導產業。在已確定的高新技術主導產業中再行細分，找到發揮資源優勢的切入點，挖掘最具競爭力的優勢領域，重點培育2～3個核心特色產業。二是打造特色專業園。在高新區發展中的“一區多園”中，按照核心特色主導產業分布情況重點選擇2～3個專業園區重點打造，引入龍頭或骨干企業，利用招商引資、政策引導等措施匯聚區內外的生產要素和創新資源，將其運用到特色專業園和核心特色產業的發展壯大上。三是推動特色主導產業和關聯延伸產業之間的協同發展。在政策、土地、資金、人才等資源配置上注意引導，促進特色主導與延伸產業間的協調與配套，這有利于特色主導產業的發展，同時有利于區域產業結構優化、與地方產業之間的融合，有效帶動地方經濟的發展。

需要注意的是，西部優勢資源雖然很豐富，但非常集中，為避免高新區之間在特色主導產業發展過程中的惡性競爭，需要對西部高新區產業布局做整體審視并做出引導，比如利用目前已經形成的較好的電子信息產業基礎，在成都、西安、綿陽、蘭州、寶雞等高新區建成幾個全國一流的電子信息基地和新材料建設基地；利用當地豐富的中草藥資源及生物技術優勢，圍繞大型制藥企業，在昆明、南寧等高新區建成幾個中國重要的中醫藥生產加工基地和出口基地；借助當地大型飛機工業集團及飛機設計、飛行試驗等雄厚的科研力量，在西安、成都、貴陽等高新區建設幾個全國重點航空航天制造業基地；利用當地能源化工優勢及技術，在包頭稀土、榆林、烏魯木齊等高新區打造全國有名的能源化工中心等。

（四）發展新興產業，實現戰略新興產業培育核心載體功能

高新區因其強大的技術孕育和企業孵化功能，正在成為產業結構調整、戰略新興產業的支持和培育示范基地。西部高新區如成都、西安等因其科技、科研力量雄厚，戰略新興產業發展態勢良好，產業集群效應凸顯。但西部大部分高新區產業還處于價值鏈低端，產業發展水平低，產業鏈條脆弱，應在培養新興產業、實現產業升級上下功夫。一方面，西部高新區應要深刻把握新興產業發展規律，根據科技企業各成長階段的特點，在創業孵化、挖潛改造、拓展市場、做大做強、降低融資成本等方面提供一系列優惠措施和政策資金支持，建立完善的基礎設施和支撐服務體系，從整體層面謀劃推動高新區戰略性新興產業的培養和發展；另一方面，推動新興技術、創新人才、科技投入等戰略新興產業核心發展要素的前瞻布局，圍繞技術創新實現在核心技術、關鍵環節、重要領域的突破攻關[10]，建立各種以創新為導向的人才引進、培養和發展激勵措施，同時建立政府、企業、中介、金融機構、風險投資等多元高效創新投資投入格局，以推動高新區產業結構的優化，增加產業競爭力。

（五）推動產城融合發展，實現綜合性科技新城功能

西部高新區未來發展方向將是形成各具特色的現代化科技新城。目前，部分高新區通過空間組織結構的擴張和生產要素、人口的聚集，生活服務、人居的配套體系和城市社區正在形成。成都、重慶、西安、貴陽等高新區已經明確提出向朝著現代化的科技新城方向規劃建設和發展。所以，西部高新區應把握本區域整體布局和未來走向，循序漸進的將科技新城規劃納入高新區發展的行動計劃中，將“高科技”和“現代城”相融合，推動區內知識化、數字化、商務化、國際化、生態化、宜居化、人文化建設，同時跟進產業發展規劃、土地利用規劃、生態環境規劃、基礎設施建設規劃等專項規劃，并注重各項規劃的統一和協調，逐步推進高新區由單一的產業集聚功能向城市綜合功能區演進,由產學研相結合、技工貿一體化的經濟發展特定區域向集商務、休閑、服務、文化于一體的城市綜合體轉變。