國家審計嵌入PPP模式協同治理機制及實現路徑研究

吳洋洋

[提要] 政府與社會資本合作（PPP）的模式作為發展混合所有制經濟的重要方式，得到各級政府的響應以及社會各界的廣泛關注。但隨著PPP項目的實施和對PPP項目的監管治理，我們發現傳統監管模式的弊端日益凸顯。本文鑒于我國PPP模式多元監管主體不明確、缺乏有效配合、監管效力低等現狀，結合國內外PPP模式監管實踐經驗，通過構建一個以政府為主導，審計部門和各職能部門聯合聯動、社會力量參與的協同監管體系，提出一個“法規+平臺+機制”的實現路徑，以加強對PPP項目的監管力度，促進PPP模式健康發展。

關鍵詞：國家審計;PPP模式;協同治理;實現路徑

本文為江蘇省高等學校大學生創新創業訓練計劃項目：“國家審計嵌入PPP模式治理理論與實踐研究——以鎮江市海綿城市建設為例”（項目編號：201810289094H）研究成果之一

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年3月28日

PPP模式作為提高國家治理能力、增加公共產品供給的重要創新機制，獲得財政部、發改委等多部委力推。PPP模式與政府實施相結合的靈活模式，能有效緩解政府財政負擔，開拓我國公共事務集資通道，同時還能夠實現資本之間的互相融合及互補，促進投融資格局多元化。但同時PPP項目本身涉及利益主體多、投資周期長、風險性高，帶來許多問題。我國PPP項目監管效力低、多元監管主體有著各自界域且以內部監管為主，獨立性不強。同時，PPP模式監管法規體系和PPP項目信息化監管平臺均待完善。為更好地實現協同效應和多元主體協作，還須實現PPP項目的全生命周期的監管，建立各主體密切合作機制和事前、事中、事后審計機制。總之，構建PPP模式下協同治理框架和路徑研究，對于完善PPP模式理論，促進PPP項目健康發展，提高國家公共事務治理能力都有重要意義。

一、協同治理的基本理論

協同治理理論是將協同理論與治理理論相結合，其核心是在信息對稱的基礎上，打破政府壟斷的局面，實現多方主體對公共事務的監督管理。隨著社會資本的增長和PPP模式的廣泛運用，協同治理已成為治理社會公共事務的理想模式。PPP項目協同治理理論能促進多元監管主體的溝通交流，也增加了監管機關、被監督單位、社會公眾之間的互動，有利于降低PPP項目治理成本，提高治理效率。另外，協同治理理論也促進了多方合作，推動了國家PPP模式的平穩運行和創新發展。

將協同治理理論運用于PPP項目建設，就是通過協同整合資源、協調審計部門、職能部門和社會公眾等主體之間的監管或監督范圍，并制定一定的規則制度來促進共同目標和項目價值的實現。因此，要實現對政府投資項目的協同治理效果，就必須具備以下幾點要求：

（一）信息對稱。政府投資項目具有信息不對稱特性，存在“逆向選擇”、“道德風險”和市場效率損失等問題。在市場條件下，要實現對公共事務的有效管理，項目各方掌握的信息就必須對稱，即各監管主體需要共同享有關于項目的準確、實時和全面的信息。信息協同進步優化了傳統模式下信息傳遞與共享的方式，提高了信息傳遞的效率、促進了各參與方之間的溝通與合作。比如，設立PPP項目信息化監管平臺可以將有用信息整合到一起，實現信息的高度集成與共享，使整合后的項目各方及時掌握相關信息，并對項目進展實時監控，為項目的完善、優化提出意見和建議，為投資方增加價值、減少浪費，最大限度地提高項目整體效率和價值。

（二）資源共享。PPP投資項目是政府調控宏觀經濟，保持經濟持續健康發展，保障民生的重要手段。政府投資項目的實施過程和政府投資項目監管過程中，利益相關方為完成各方的任務活動并從中獲得相應利益或實現價值，需要彼此之間以及與外部環境不斷進行資源的交換。因此，協同治理各監管主體共同享有項目的資源，即項目的監管治理必須實現資源的整合和共享，通過建立優質資源共享平臺，實施內部溝通、任務協作、資源管理三位一體化管理模式，將單位人力、物資、技術納入同一平臺進行協同管理，可有效提高資源的流動性和利用效率，從而避免資源的閑置浪費或利用重疊，以實現資源效用的最大化。

（三）規則明確。協同治理要求形成系統的、全面的、行之有效的規則體系，即PPP項目治理需要在保障各項目關聯方利益的基礎上，建立適應項目各階段的具體規則，以增強監管的有效性。同時，審計各方也應該更加明確自身職權范圍，共同建立起更加完善的責任分攤和風險承擔機制，以更好地發揮出PPP項目治理的協同效應。

二、PPP項目協同治理的必要性和可行性分析

（一）PPP項目協同治理的必要性。根據協同治理理論的要求，PPP項目的治理過程需要項目參與各方在保障自身利益的基礎上，共享信息和資源，加強溝通和協作，并制定出一套完整合理的規則制度來保證項目的順利實施。而根據實際，當前的PPP項目治理模式無論是在治理理念還是治理方式上都存在著與協同治理理論相悖的各種問題：

1、信息不對稱，各主體間缺乏協作。我國PPP項目發展過程中信息不對稱的情況十分普遍。PPP項目的開展實施，既有選擇合作對象的需求，又有全程合作的需求。我國PPP項目之所以在一段較長時期內發展受阻，很大程度上是因為信息傳遞的失真和信息的不對稱。信息不對稱造成了市場交易各方的利益失衡，影響社會的公平、公正的原則以及市場配置資源效率。

一方面由于不同監管主體的效力差異和職能分散，我國PPP模式的多元監管主體局限在各自界域和權限，各主體之間缺乏及時有效的溝通協作;另一方面我國各監管主體在監管對象的劃分和監管項目的安排上都存在不同程度的重復，導致資源浪費和治理效率低下。因此，建立相關信息化監管平臺和相關主管部門密切合作機制，加強相關主體的溝通協作，對于提高PPP項目治理水平，創新PPP項目治理模式至關重要。

2、資源未被充分利用，社會力量被輕視。目前，我國尚未建立有效的資源整合與共享的制度，各部門間缺少完善的資源目錄體系，對自己的資源并沒有全面系統把握。此外，由于缺乏統一規劃和管理，PPP項目資源的開發和利用沒有充分發揮效率，政府難以實現橫向的組織協調，資源共享困難。

一方面在眾多PPP項目的治理過程中，政府力量處于主導作用，非政府組織和公民的力量被輕視，由于缺乏形式多元化、渠道暢通化的利益表達機制和有效的監督機制，社會公眾在PPP項目的選擇、實施和結果公示等過程中的治理作用被弱化甚至消滅;另一方面由于社會矛盾增多、針對公平的問題也顯得更加突出。因此，PPP項目治理者需要采取有力措施解決公平問題，合理反映公眾的利益訴求，增強社會公眾在PPP項目協同治理中的監督作用，促進政府投資項目的建成實施和有效監管。

3、項目治理的法規、制度不完善。治理的定義是：各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是調和相互沖突的或不同的利益并且采取聯合行動的持續過程，既包括強制性的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。基于上述定義，我國PPP項目治理的立法系統性和全面性還遠遠不夠，項目治理監管工作過程中出現的諸多新問題找不到相關的法律法規作為依據。同時，針對項目實施過程中的具體問題，以何種標準來分清主體責任、確定項目回報，都缺少相應的機構、制度和法規來認定。

針對這些問題，我們迫切需要通過加強PPP項目各主體間的協作、建立高效的PPP模式的監管體系和探索出有效的實現路徑來提高PPP項目的協同治理水平，促進政府投資項目整體績效的實現和提高。

（二）PPP項目協同治理的可行性。PPP項目作為政府投資、多方參與的公共事務，具有參與者眾多、共擔風險、共享利益等特點。其中，政府資本是投資項目的基礎，社會資本有交付所需設施和服務的專門知識，能夠實現物有所值。政府需要嚴格按照約定的用途規范使用資金，使PPP項目運作過程透明公正。另外，PPP項目也需要從關聯方的利益需求出發，通過協調不同行動主體的作用與職能，實現對PPP項目的監控與管理。

基于上述PPP項目的特殊性和協同治理的要求，我們對PPP項目協同治理的可行性進行了分析。（1）PPP項目的各參與主體在職責目標上的一致性和它們在技術手段上的同質性，為形成協調統一的監管框架提供了基礎;（2）PPP項目的建設以信息對稱為前提，基于這一特性，PPP項目協同監管結構和實現路徑的設計可以以打破信息不對稱，建立一個有效的信息化監管平臺為基礎;（3）PPP項目建設周期長、涉及的行業技術復雜，需要協同整合資源。建立一個有效的密切合作機制，界定資源共享的范圍和責任，對資源配置工作開展有效的管理、協調、評價和監督成為PPP項目順利開展的重要條件;（4）PPP投資項目以社會公共利益為目標導向，需兼顧經濟效益和社會效益。因此，PPP項目協同治理監管結構的設計需協調各監管主體，接受社會公眾的反饋意見，接受社會公眾的監督;（5）PPP項目的實施需要明確的法規制度來保障，PPP模式監管法規體系的建立是這一保障體系的關鍵與核心。

三、PPP項目協同治理模式構建

通過上述分析，我們發現傳統的PPP項目監管模式都只是審計部門、職能部門、社會公眾各自作為主體對項目開展進行監管，即沒有考慮到政府投資項目的多層制約關系，也沒有形成協同工作的合理結構。或者說，以往的監管體系都是監管方與被監管方的單向互動，沒有建立起有效的多方主體的合作機制、信息化監管平臺和社會公眾的監督機制等。因此，我們提出一種較為可行的PPP模式下協同監管體系和實現路徑的設計。

（一）政府主導，各職能部門聯動。政府是政府與社會資本合作項目的主導，從宏觀上對我國PPP發展趨勢和宏觀政策進行把控，從微觀上監管PPP項目的實施運營情況。政府的監管主要以行政監督為主，監管項目建議書、可行性研究報告以及項目初步實施方案。其中，發改委是項目監管的源頭，主要對項目進行立項審批、確定項目運作模式和社會資本采購。同時，例如財政部、實施機構、行業主管部門等各橫向相關部門聯合聯動，在PPP項目的不同階段展開監管。財政部門負責對項目設計和財政支出進行監管，檢驗項目物有所值和財政承受能力情況;實施機構負責對項目招投標和建設過程進行監管;行業主管部門負責技術標準的制定、特許經營權的授予及對服務質量的監管;環保部門、安全監督部門等也對各自負責的部分有監管的義務。

（二）審計部門配合。由于PPP項目的特殊性，政府行政監管容易偏離監管目標，因此需要一個獨立于政府行政部門和政府代表方的部門來配合監管。審計部門一方面對項目進行全生命周期監管，保障項目高效順利推進;另一方面監督各職能部門的治理過程和可能存在的濫用職權、管理不當等行為，有效解決政府部門和社會資本之間的利益沖突，保障政府監管行為的公正、公平。同時，審計部門也會接受社會公眾的意見反饋并公開審計報告，履行其對社會公眾的受托責任。

（三）社會公眾參與。公眾參與可以有效地表達服務需求信息，監督和約束政府與企業行為，直接影響公共服務的質量與效率。因此，一個有效的監管體系需要社會公眾的廣泛參與。社會公眾在社會、環境效益的訴求下，側重于對企業和各部門對外披露信息的可靠性進行監督，促使其履行應承擔的社會責任義務，促進PPP項目工作的改進，提高經濟效益以及監督受托經濟責任的履行情況，以維護自身的合法經濟權益。

該PPP項目監管體系是項目各參與方按照條文約定或自發形成的一種有序的運作結構。（圖1）

圖1 PPP 模式下協同治理監管體系圖

具體來看，（1）政府是主導，負責制訂總體制度、規則并監督實施，同時提供相應的政策扶持和財政支撐;（2）審計部門和各職能部門聯合聯動，根據政府的規則和標準，針對不同監管對象進行監管;（3）社會公眾作為PPP項目的受益者，及時發現并報告信息，同時跟蹤監管對象，監督整個監管系統的運行。三大監管主體各司其職，協調一致，形成一個政府監管、行業自律、企業自查（包括互查）、群眾監督的有序整體。這一結構充分地促進了各利益相關方的協作，實現了項目建設過程中的協同效應。同時，它也突破了各監管主體職能和效力范圍的局限性，滿足了PPP項目協同治理的要求，增強了PPP項目的治理效果，進一步提高了協同治理系統的整體運行能力。

四、“法規+平臺+機制”的實現路徑

PPP模式建設項目復雜多樣、資金量大、建設周期長，其建設過程中需要科學靈活的監管模式。而上述理論論述了國家審計嵌入性監管的模式，由審計部門、職能部門和社會公眾三方構成的多元化協同監管體系。PPP項目審計與其他監管主體欠缺聯動機制，使監管有效性降低，國家審計嵌入性協同治理，將國家審計嵌入到PPP項目治理框架中，并以此建立起“法規+平臺+機制”的長效治理機制，這對于規范和促進PPP項目的有序推進具有重要的理論與現實意義。

（一）健全PPP模式監管體系。監管一詞，英文詞匯表達為supervision，其義與監督、管制等詞語意思相近，即監督管理的意思。經濟學上的監管一詞，指的是政府為控制企業價格、銷售和生產決策而采取的各種措施。根據發達國家的經驗，有效的監管必須以健全的法律為基礎，要求立法先行，監管立法是整個監管體系設計中最基礎的部分，也是其他監管制度建立的基礎和前提。

1、強化政府部門監管能力。由于PPP項目的融資模式，投資者需要經過一個較長的周期才能收回成本并且獲利，所以政府在整個過程中要發揮相應的監督作用。要設立專門負責監管的機構，明確機構職能，建立監管法律體系強化政府監管能力，制定切實有效的監管制度，為監管的實施提供依據。可以實現從政府部門出發，推進PPP項目發展。

2、完善PPP項目法律制度。我國的PPP項目，在法律法規層面，除了《預算法》、《政府采購法》等文件中部分法條作為支撐外，更多地依靠國務院和國務院相關部門發布的規范性文件規范PPP項目的推廣、立項和實施。通過對相關法律以及其他文件的梳理，不難看出，目前我國尚未出臺一部統一的PPP項目法律，僅以部門規章和文件作為主要指導，加大了實際操作的困難度。

而國家層面的立法缺位還導致了不同部門間的沖突。不同的主體追求的政策目標實質不同。比如財政部重視項目質量以及財政風險，而發改委更加關注經濟增長，即使制訂出類似的法規，最終追求的政策目標也不盡相同。這樣的沖突給實際執行造成了極大的不確定性，影響項目實施。

立法機關應盡快推進PPP法制建設，建立專門針對PPP項目的法律。與此同時，應協調與我國其他現行法律之間的關系，在立法的過程中充分論證，避免出現法律相互沖突現象。

（二）設立PPP項目信息化監管平臺。在新一輪PPP融資熱潮中，一些地方政府與社會資本之間面臨信息不對稱、地位懸殊難成伙伴關系等困境，嚴重阻礙PPP模式深入推進，極易出現互不相融的“各自為政”現象，留下巨大尋租空間。要盡快搭建并運行國家PPP信息化監管平臺，形成地方政府和社會資本平等合作載體，并通過信息完全交互打破地方利益格局，提升PPP項目管理效率，確保PPP項目順利實施。

信息化監管平臺的最大優勢在于能夠及時獲取項目實施過程中的信息數據，全方位掌握項目實施情況，為實現全過程精細化管理提供強有力的技術支撐，構建開放式的監管平臺，這是信息化監管平臺區別于傳統監管模式的革命性突破。

信息化平臺主要功能分為兩大部分：監管功能和監管信息庫。平臺的總體框架應該有三層。第一層應該是國家審計部門，是整個平臺的主體，涵蓋了平臺的主要功能。最底層應該是社會資本，是項目的主要信息來源，中間層應該是發改委、財政部門等，主要功能就是數據采集、挖掘等。

大部分PPP項目信息化平臺都可以用該項目所處的地理圖層為基礎，整合各業務數據，再建立子系統，把各子系統部署到手機和電腦上，突出終端應用監管。手機端和電腦端數據與項目進展數據實時同步，任何工程的進展與成效都可以隨時觀測到，突破了時間與空間的限制，大大提升工作效能。同時，通過建立不合格數據庫，能及時發現項目問題，真正地實現了監管的可視化、精細化。

（三）建立相關主管部門密切合作機制。監管體系的設置首先便是監督主管部門的設置，要科學的劃分監管部門的職權，合理配置縱向的監管權力，防止出現重復監管和監管空白情況。所以就要求建立相關主管部門密切合作機制，保持機構獨立性與專業性，保證政府監管權力的有效實施。

隨著項目管理模式的發展，治理已經不再是政府單一權威對社會進行管理與控制，而是與社會中的行動者居于平等地位的互動過程。PPP項目的實施需要涉及政府各部門之間的配合，如財政局、環保局、水利局、政府發展改革委員會、金融監管機構等有關部門，這些部門的協調工作能力和職責分工將直接影響到PPP項目的運行。

政府部門往往作為項目的發起方，對于項目運作和分析具有一定的主動性，對項目從前期的準備到中期檢查，最后項目結束時予以確認，在項目建設期間還會制定相應的政策輔助及資金補充。與此同時，政府部門還要積極動員、組織不同的主體資源通過溝通協調后達成共識，保持監管靈活性和準確性;社會資本作為項目的實踐方，需要完成項目投標，與政府商討合作，直至項目完成之后的資本清算;而各類金融機構，包括銀行、金融公司、信托機構等，需要為項目公司提供資金協助。

要加強對財政風險的監管，就要加強其他機構的組織協調，充分調動各部門的資源、知識和技能優勢，實現力量增值的整體效應，實現公共利益最大化，創造最大的公共價值。

（四）建立事前、事中、事后審計機制。由于不同項目之間是否采用PPP模式或具體采用哪種PPP模式存在較大的差異，導致不同項目所采用PPP以及采用PPP模式后所達到的效果也大不相同。為了提高監管準確性以及對項目的鍥合度，建立事前、事中、事后審計機制勢在必行。

事前，這個階段重點關注兩個環節：招投標和合同簽署。審計機關需要監管招標文件的完整性，評標過程是否公開透明、評標結果是否客觀合理。簽署合同時應加大國家審計力度，審計項目合同體系的全面性、合理性，以及擔保、違規處罰等約定是否完整。

事中，審計機關應重點關注項目建設過程中的質量是否達到要求以及進度是否按照計劃進行。在此階段，審計機關可以對整個項目開展績效審計，對項目的成本效益、可持續性等進行評價，進而對項目制度體系進行評估。

事后，PPP項目的最后一個環節就是項目移交。審計部門應重點監督是否真正實現了物有所值。政府部門工作的重點應是審計公布的績效評價，關注項目成本、建設效率、收入分配等的完成情況。

（五）建立社會公眾監督機制。PPP項目屬于政府投資項目的范疇，與公眾服務掛鉤，公共利益是PPP模式的出發點和落腳點。而政府主要關心人民生活好壞，社會資本重點關心企業能否盈利，為了平衡雙方的利益，需要建立社會公眾監督機制。

在PPP模式中，社會公眾既是政府和社會資本合作的服務對象，也是其天然的監督者。作為項目服務對象，社會公眾通過購買或者是免費體驗公共服務，分享政府和社會資本的合作成果，是服務的最終受益者;作為監督者，社會公眾是PPP項目的消費主體，項目提供的產品或服務質量直接影響公眾的滿意度。社會公眾利益是項目的受益主體，為了實現自身利益的最大化，社會公眾會更加公平公正的監督，所以建立社會公眾監督機制是維護公共利益的強大力量。

五、總結

綜合以上分析，本文主要得出以下結論：

第一，通過對PPP項目協同治理模式的必要性、可行性分析得知，PPP項目協同治理可以有效解決各部門之間信息不對稱的問題，還有利于充分利用資源，有效發揮政府資本與社會資本的協作作用。

第二，通過構建“法規+平臺+機制”的實現路徑，能夠加強監管有效性，這對于規范和促進PPP項目的有序推進，促進社會經濟發展具有重要的理論與現實意義。

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