排污費減少了工業污染排放嗎？

毛暉 于夢琦 甘軍

【摘 要】 2018年1月1日起，《中華人民共和國環境保護稅法》開始實施，排污“費改稅”正式啟動。文章根據經濟發展水平和工業化程度，將我國30個省份劃分為四類，探討了不同類型區域排污費的減排效應。實證研究表明：排污費在低工業化、高收入區域，未能發揮減排效果;而在低工業化、低收入區域，減排效果低于兩個高工業化區域。總體而言，工業化程度較高的地區，排污費的減排效果更顯著。為了充分發揮環境稅的減排效果，我國應適度擴大環境稅征收范圍，如將生活類污染物納入征收范圍等;同時，應根據各地工業化水平，制定差異化的區域稅收政策，以實現工業污染減排的目標。

【關鍵詞】 排污費; 減排效應; 區域差異; 環境稅

【中圖分類號】 F812.43? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）10-0128-06

一、引言及文獻綜述

改革開放以來，伴隨著工業化和城鎮化的高速發展，我國的環境污染問題日益突出。環境統計公報顯示，我國的工業污染呈現排放量大、危害嚴重、穩定達標排放和風險防控水平被高估等特點。工業污染的減排工作依舊是環境治理的重中之重。十九大報告中明確指出，要加快生態文明體制改革，建設美麗中國。2018年1月1日起，《中華人民共和國環境保護稅法》開始實施，排污“費改稅”正式啟動。實施好這部稅法，是深入貫徹落實黨的十九大精神，打好污染防治攻堅戰的重要舉措，對于減少污染物排放，實現高質量發展，具有十分重要的意義。

在我國，排污收費制度曾是推動工業污染減排的重要手段。1979年開展排污費試點工作以來，我國的排污費制度經歷了一系列改革。我國幅員遼闊，不同地區的能源、產業結構及經濟發展水平各異，環境污染狀況也相差較大。因此，排污收費制度在實施的過程中，由初期采用統一費率標準的做法，逐步演變為各地區視具體情況，可適當實行差別化費率的政策。

對于排污費的減排效應，國外學者的觀點不一。對其持樂觀態度的學者認為，提高排污費的收費標準會使企業基于利潤最大化的原則，選擇成本更低的污染物處理方式，甚至縮小生產規模，以此來減少污染物的排放量，對污染減排具有立竿見影的效果[ 1 ]。同時，嚴苛的排污費并不會削弱企業的生產和運營能力，反而會提高企業的經濟實力[ 2 ]。而持悲觀態度的學者認為，排污費難以長期抑制企業的排污行為，減排效果并不明顯[ 3 ]。污染者付費原則在實際執行時會引起政府和企業之間的博弈，從而影響環境治理的效果[ 4 ]。

國內學者多采用實證研究的方法，探討排污費的減排效應。李永友和沈坤榮[ 5 ]通過分析跨省數據發現，我國實施的環境經濟手段有一定的減排作用，且主要依靠排污收費實現，其作用彈性達到了0.4。但是，也有學者指出，征收排污費未能起到抑制污染排放的作用，不僅對企業的經濟激勵不足，而且成為地方政府增加財政收入的手段[ 6-7 ]。另外，學者們還關注到環境污染的區域差異，并發現產業結構、技術進步[ 8 ]、經濟發展水平[ 9-10 ]等因素均對污染水平有一定影響，環境污染的區域差異顯著。

本文從排污費減排效應的區域差異出發，摒棄東中西這一傳統的區域劃分方式，按照工業化程度和收入水平兩個指標，將我國30個省市（西藏、香港、澳門及臺灣除外）劃分為四類區域，探討排污費減排效果的區域差異，嘗試為環境稅制的進一步優化提供政策建議。

二、區域劃分標準

根據環境庫茲涅茨曲線的理論，區域環境質量與收入水平有一定關系，因此本文將收入水平作為區域劃分的標準之一。此外，排污費的征收對象主要是工業企業，不包括向環境排污的居民戶和家庭①。因此，本文將工業化程度作為區域劃分的另一個標準。

參考張成等[ 11 ]的研究，按工業化率與收入水平兩個指標，將全國除西藏、香港、澳門及臺灣外的30個省市分為四類區域：高工業化高收入區域、高工業化低收入區域、低工業化高收入區域以及低工業化低收入區域。

在收入層面，本文選取人均GDP作為指標：以2004年為基期，將2004—2013年人均GDP的平均值按從大到小的順序排列。經統計發現，排名第10位的福建省和排名第11位的吉林省GDP差距較大，因此以福建省為分界點，前10名包括福建省為高收入組，其余為低收入組②。

在工業化程度層面，本文以工業增加值占地區生產總值的比重來衡量，高于40%的為高工業化地區，低于40%的為低工業化地區③。此外，由于各省工業化水平在不同年份具有一定的波動性，為防止以某一年度工業化率定位帶來的誤差，本文采用樣本期間的平均工業化率作為劃分標準。

分組結果如圖1所示，圖中可以看出：高工業化高收入組中，除內蒙古自治區外，其余省市都是東部沿海省份;高工業化低收入組，主要是經濟發展程度居中的中部省市;低工業化高收入組僅有北京、上海兩個，屬于城市化水平較高、第三產業發達、產業結構升級完成較早的一線城市④;而低工業化低收入組則多為西部省份。

三、模型設定與變量設計

（一）排污費減排機制

排污費能否達到減排目標，主要取決于排污主體對排污費征收的敏感程度。排污費征收的對象是工業企業，因此，對其減排作用機制的研究重點在于征收排污費如何作用于單個企業的減排行為。

理性企業的經營行為會以利潤最大化為目標。由于排放污染而繳納的排污費會增加企業的生產成本，企業為保持利潤水平，會減少產量或采用更集約的生產方式實現減排[ 12 ]。

式（1）中工業企業的收益函數R、企業的收益與產值為Q、污染物排放量為E、產品價格為p、排污費（稅）征收標準t、企業減排投入（污染治理技術水平）為K。式（1）中，產量提高，在固定的減排投入K下，污染物排放量相應提高;但如果征收排污費，總收益則未必增長。為了保持收益水平，企業可能會采取降低產量的方式。此外，企業也可以增加減排投入以提高污染治理水平。式（2）所示，若提高企業減排投入，產生一單位污染物所對應的產值更高（Q/E變大），也會提高總收益。各變量的綜合變動最終決定企業總收益的水平。

R（Q）=pQ-tE-K? ? （1）

Q/E=αK? （2）

排污費對工業污染物的減排作用可從以下兩方面分析：一方面，征收排污費后，企業為保持利潤水平，將采取減少產量或治理污染的方式，從而實現減排。理論上講，排污費費率t越高，產生的減排效果越明顯。另一方面，各地工業污染治理投資的來源中，有部分資金來自排污費補助，因此可從資金使用的角度分析其減排效應。排污費補助指從征收的排污費中提取的、用于補助重點排污單位治理污染源以及環境污染綜合性治理措施的資金⑤。

（二）變量設計與數據來源

本文旨在研究排污費的減排效應，選取的環境評價指標分別為工業廢水排放量（噸）、工業廢氣排放量（萬標立方米）及工業固體廢棄物排放量（千克）。為了排除工業產值增長對工業污染物排放的影響，本文采取相對指標來衡量環境質量，即選取每萬元GDP工業廢氣排放量、每萬元GDP工業廢水排放量、每萬元GDP工業固體廢棄物排放量作為被解釋變量，選擇排污費收入總額Fee和排污費補助Pb作為解釋變量。

考慮到數據的可得性，本文選擇2004—2013年間除西藏、香港、澳門及臺灣外的30個省市作為研究對象⑥。數據來源于歷年《中國環境統計公報》《中國環境統計年鑒》《中國統計年鑒》及《中國環境年鑒》。由于2011年之后，《中國環境統計年鑒》中不再統計排污費補助的金額，因此2011年之后的排污費補助金額由估算得出⑦。變量說明見表1。

（三）估計模型與方法

本文利用全國30個省份2004—2013年的省級面板數據，從污染物類別、區域差異的不同視角，對征收排污費的減排效果進行實證分析。具體的模型表達式為：

模型（3）、（4）、（5）嘗試研究排污費對不同污染物的減排效應。被解釋變量FQit、FSit及FGit分別為各省份不同年份的每萬元GDP廢氣排放量、每萬元GDP廢水排放量及每萬元GDP固體廢棄物排放量。解釋變量Feeit-1代表各省份不同時期的排污費收入總額，Pbit-1代表各省份不同時期的排污費補助，其中i=1，2，…，N，表示個體成員，t=1，2，…，T，表示時間跨度。Ci為不同的固定效應，μit為隨機誤差項。考慮到排污費和排污費補助政策的減排效應存在一定的滯后性，因此在實證分析中，將排污費變量取滯后一期納入模型。為避免不同變量的絕對值對模型估計可能造成的偏差，對模型中的所有變量均進行對數處理。

四、實證結果及分析

（一）面板單位根檢驗

面板數據模型可能存在單位根。非平穩的面板數據做回歸分析時，由于數據的問題，容易產生偽回歸。因此在做回歸分析之前，需要對變量做平穩性檢驗。本文采用了三種單位根的檢驗方式，分別是ADF檢驗（ADF Fisher）、PP檢驗（PP Fisher）及LLC檢驗（Levin、Lin和Chu）來對變量的穩定性進行檢驗。

如表2所示，檢驗結果表示，排污費、每萬元GDP工業廢水排放量、每萬元GDP工業廢氣排放量、每萬元GDP工業固體廢棄物排放量、排污費收入及排污費補助均為平穩序列，可以信賴回歸分析的結果。

（二）實證分析結果

1.全國范圍減排效應實證結果

如表3所示，從全國范圍來看，征收排污費對工業廢氣、工業廢水及工業固體廢棄物的系數均為負，存在不同程度的減排效果。不過，除工業固體廢棄物彈性高于1外，排污費對其余兩種工業污染物的彈性均小于1，工業廢氣甚至只有0.1。顯然，除了對工業固體廢棄物的減排效果較為顯著外，排污費對工業廢水、廢氣的減排效果相對較弱。其原因可能包括以下兩點：

一是排污費征收標準偏低。采取設備、技術和生產方式更新來降低“三廢”排放量，需要較大規模的初期投入，也有較高的運行成本。排污費的征收標準低于治理成本，使企業寧可繳納排污費，也不愿意治理污染排放。同時，為了補償繳納排污費而減少的收益，企業會繼續采取粗放生產方式擴大生產，從而使污染排放量增加。

二是排污費收費項目范圍較小。原有排污費收費項目僅限于廢水、廢氣、固體廢棄物、噪聲四大類113項，采用的是正列舉式的收費方式，有些不在列舉名單中，但對于環境危害也較大的污染物（如有機揮發物、氟利昂等）難以通過征收排污費來實現減排。此外，排污費在確定收費因子的時候，只選取污染當量數最大的前三項污染物因子來計算，對遺漏的那部分污染物無法發揮減排作用。

而排污費補助的實證結果顯示，政府的排污費補助對工業廢氣、廢水和固體廢棄物估計的系數顯著為正，未能發揮減排作用。其主要原因可能是排污費補助金額較小，而且其使用過程中缺少有效的監管與績效考核，因此未能發揮減排作用。

2.排污費減排效應的區域差異

（1）工業廢氣減排效應的區域差異

如表4所示，實證結果表明，排污收費對各區域的工業廢氣減排效果不同：對高工業化高收入區域減排效果最明顯;其次是高工業化低收入區域;而在低工業化低收入區域減排效果并不顯著;在低工業化高收入區域，則未能發揮減排效果。具體來看，排污費每上升1個百分點，高工業化高收入區域工業廢氣排放量減少0.3個百分點，高工業化低收入區域減少0.1個百分點。

實證結果顯示，無論在全國范圍還是分區域考察，排污費補助對工業廢氣均未起到減排作用。

（2）工業廢水減排效應的區域差異

如表5所示，排污費對低工業化高收入區域未發揮減排效果，而對其他三個區域均有顯著的減排效果。具體來看，排污費提高1%，高工業化高收入區域每萬元GDP工業廢水會降低0.75%，高工業化低收入區域會降低0.85%，低工業化低收入區域會降低0.75%。可見，排污收費對高工業化低收入區域減排效果最明顯。而排污費補助對四個區域的工業廢水，均未發揮減排效果。

（3）工業固體廢棄物減排效應的區域差異

如表6所示，排污費在高工業化高收入區域、高工業化低收入區域、低工業化低收入區域，對工業固體廢棄物均有較為顯著的減排作用。具體來說，排污費每增加1%，高工業化高收入區域每萬元GDP工業固體廢棄物會減少2.08%，高工業化低收入區域會減少3.32%，而低工業化低收入區域會減少1.46%。而排污費補助對各區域工業固體廢棄物的排放，均未能發揮減排效果。

五、結論與政策建議

實證結果顯示，我國排污費減排效果的區域差異顯著，工業化程度越高的地區，減排效應越顯著。而排污費補助未能發揮減排效果。具體來看：

第一，排污費在低工業化高收入區域，未能發揮減排效果。按本文的劃分，低工業化高收入區域只有兩個城市：北京和上海。這兩個城市均屬于一線城市之列，近年來積極發展現代服務業，第三產業占比不斷提高。如為了在2008年創辦“綠色奧運”，北京市早已啟動一系列重污染企業搬遷舉措。留下的少數工業企業多屬于廢物綜合利用水平較高，生產方式較為集約的類型。對于這些企業來說，排污費已被視為剛性成本的一部分，減排效果有限。

第二，排污費在低工業化低收入區域的減排效果，低于兩個高工業化區域。這是因為，在低工業化低收入區域，經濟發展水平較差，生產方式粗放，當地環保技術的落后，導致企業減排能力較低。而在這一發展階段，地方政府在拉動經濟增長和保護環境之間，往往更青睞前者，這就會影響到排污費的征管。

第三，排污費在高工業化區域減排效果顯著，且對兩個區域的減排效果相近。就不同污染物來看，在高工業化高收入區域，排污費對工業廢氣的減排效果較強;在高工業化低收入區域，對工業污水和固體廢棄物的減排效果稍強。

根據以上結論，為充分發揮環境稅的減排效果，可從以下兩方面予以完善。

一是適度擴大環境稅征收范圍，逐步提高環境稅率。作為對原排污費的“費改稅”延伸，目前環境稅的征收范圍與排污費的征收范圍整體一致，僅限于工業領域中的部分污染物，征收范圍較窄。未來應適當擴大征收范圍，將二氧化碳、揮發性有機物等工業污染物，以及生活污水等部分生活類污染物納入征收范圍⑧。此外，應依照環境治理成本，逐步提高環境稅率水平。同時，以生態治理倒逼企業轉型升級，鼓勵企業加大治污技術的投入力度，加快產業結構優化進程。

二是制定差異化的區域稅收政策[ 13 ]。環境稅法賦予了地方政府對稅率大小進行調整的權力，各地可因地制宜制定有關政策。如在高工業化地區，可適當提高環境稅稅率標準。而對工業化程度較低的區域，可采用其他的鼓勵措施，如對積極購置清潔設備、主動治理污染且效果顯著的企業，給予稅收優惠、污染治理設備專項補助等政策來激勵企業提高清潔生產以及綜合利用污染物的水平，從而達到工業污染減排的目的。

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