特殊工時制度下勞動者休息權保障問題

楊詩萱

[提要] 我國現行的特殊工時制度，即綜合計算工時工作制和不定時工作制，對于標準工時制度起到相輔相成的作用。但是，一些弊端依然存在，例如法律規定較為籠統不準確、在監管上存在缺位等現象，這都可能導致勞動者權益受到損害，特別是勞動者休息權難以得到有效的保障。勞動部門執法困難，用人單位違法成本小，集體協商機制尚不成熟，勞動者缺乏知情權、決定權等，使得勞動者休息權受到不同程度的侵害。要解決這一問題，就應當從完善立法、完善監督措施、加大處罰力度等方面著手。

關鍵詞：休息權;特殊工時制度;保障;勞動者

中圖分類號：D912.5 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年2月26日

一、特殊工時制度概況

我國的特殊工時制度是相對于標準工時制度而言的，標準工時制度是我國普遍實行的工時制度。特殊工時制度一般又稱非標準工時制，是指法律規定只適用于特殊情形，并且勞動者工作時間長度和作息辦法均不同于標準工時制的工時形式。

無論是特殊工時制度還是標準工時制度，法律都保障勞動者的休息權。《中華人民共和國憲法》規定了勞動者的休息權利。這維護了標準工時制度下勞動者的休息權。而對于特殊工時制度《勞動法》并未作出詳細規定，只在第三十九條中提到。特殊工時制度包括綜合計算工時工作制、不定時工作制、縮短工時制、計件工時制等。由于目前在我國勞動用工管理領域，特殊工時制度主要是指綜合計算工時工作制和不定時工作制，因此本文僅就該兩項進行探討。

二、特殊工時制度下維護勞動者休息權存在的問題

現階段，隨著經濟格局的不斷變化，市場經濟越來越發達，工作形態呈現多元化，實行特殊工時制度的用人單位增多。特殊工時制度能夠滿足特殊的用工需求，讓用工時間、用工方式更加靈活。但由于其制度不十分健全，勞動者工作時間較長，工作時間不固定，監管不力。相比標準工時，特殊工時制度下勞動者的休息權更難保障。

（一）法規制度不夠完善。《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要》明確提出，要加強勞動標準的制訂修訂工作，完善特殊工時勞動者休息休假制度。關于特殊工時制度的規定始見于《勞動法》第三十九條，前面已陳述。該法律頒布后，勞動部制定了《關于企業實行不定時工作制和綜合計算工時工作制的審批辦法》（勞部發[1994]503號，以下簡稱“503號文件”），它對特殊工時制度的實施范圍、工作時間、休息休假等進行了規范。對兩項特殊工時制度的使用范圍和審批權限等作出了規定。然而，此文件已經推行了20余年，有些規定已不適應高速發展的我國社會，跟不上時代的變化，尤其是勞動者職業的多元化，相關內容已不夠全面。人社部于2012年提出《特殊工時管理規定（征求意見稿）》，雖然它的內容更加具體、詳細，可操作性提高了，但由于種種原因至今未能施行。

（二）法規制度難以實施。雖然我國省級、市級勞動行政部門幾乎都各自出臺了兩種特殊工時制度的規范性文件，但是卻遭遇執行難，尤其是在新興行業、民營企業。特殊工時制度下勞動者休息權受到侵害的勞動爭議逐年增多。據統計，近兩年，涉及勞動者休息權的案件約占勞動爭議案件總數的20%，且呈逐年上升趨勢，其中，爭議以銷售、餐飲、物流、建筑、生產加工等大多實行特殊工時制度的行業為主。從深圳精模電子科技罷工事件到安慶謝德爾汽車零部件有限公司員工李哲高溫連續工作12小時死亡事件等，因勞動者休息權遭受侵犯而引發的新聞事件層出不窮。這在一定程度上說明，特殊工時制度下勞動者休息權保障在實施過程中還存在很多問題。因此，研究“特殊工時制度下勞動者休息權的保障”是非常必要的，這也是本篇論文所要討論的重點問題。

三、勞動者休息休假權難以保障的深層原因

我國特殊工時制度的制定雖然在充分利用人力資本、節約企業人力成本、增強企業市場競爭力方面有不可忽視的作用和積極意義，然而隨著社會經濟的快速發展和產業結構的調整，原有的規定已顯露出一些弊端，尤其是勞動者休息權難以得到有效保障，勞動爭議經常發生，越來越不能適應勞動關系日益復雜化、多樣化的發展趨勢。

（一）特殊工時制度法律規定存在缺陷。第一，特殊工時制度實施范圍不具體。“503號文件”是特殊工時制度的主要執行依據。其中分別列舉了可以適用不定時工作制以及綜合計算工時工作制的行業、工種，并用“其他適合不定時工作制或綜合計算工時工作制的職工”作為兜底條款。筆者認為，此兜底條款過于寬泛，不夠明確，在實際操作中難以辨別和執行。且隨著社會的發展，許多新興行業涌現出來，例如技術研發、創作人員、互聯網從業者、新媒體工作者以及酒店工作人員等，能否適用特殊工時，均不夠具體，有待進一步明確;第二，對于集中工作、集中休息等規定不明確。我國現行特殊工時制度對勞動者休息權做出了規定：對于實行不定時工作制和綜合計算工時工作制等其他工作和休息辦法的職工，企業應根據《勞動法》第一章、第四章有關規定，在保障職工身體健康并充分聽取職工意見的基礎上，采用集中工作、集中休息、輪休調休、彈性工作時間等適當方式，確保職工的休息休假權利和生產、工作任務的完成;第三，特殊工時制度工時延長沒有上限。有的用人單位肆意延長工作時間，勞動者休息權受到侵害。工作時間與勞動者休息休假關系密切，工作時間的延長必然影響休息時間，使得勞動者身體健康受到威脅。相比標準工時制度，實行特殊工時制的企業員工常常需要工作更長的時間;第四，侵害勞動者休息權的法律責任規定力度輕。懲罰機制主要是以法律責任的形式出現，是一種對違法行為糾偏矯錯的有效措施之一，較之其他形式的處罰較輕。在“強資本，弱勞工”的現狀下，只有建立起一套強有力的懲罰機制作為堅強后盾，才能更好地對勞動者休息權進行保障。

（二）勞動監察部門處境尷尬，執法困難。監察部門嚴重缺乏專業人員，在實際的監督監察工作中，許多用人單位敷衍以對，甚至個別地方保護性企業借地方政府保護之名，逃避監管。我國勞動監察機關在執法時，不主動出擊，而是被動地接受勞動者的投訴、舉報或是等待相關部門的指示。而勞動者在面對休息權被侵害時，經常面對取證困難的情況，一旦勞動者投訴的證據不足，勞動監察機關對被舉報企業也只能予以警告，勞動者得不到實質上的維護。這樣的做法必然難以保障特殊工時制度下勞動者的休息權。

四、特殊工時制度下勞動者休息權保障措施的完善

（一）完善立法。第一，明確特殊工時制度適用范圍。我國法律對特殊工時適用范圍的規定過于陳舊，過于寬泛，使得某些用人單位有了“鉆法律空子”的機會。因此，筆者建議，取消此項規定中的兜底條款——“其他適合實行特殊工時制度的職工”，并通過深入基層調查進一步明確適用范圍。例如，對于不定時工作制的適用范圍，應將“高級管理崗位”進一步明確、細化，并增加可以自主安排工作時間且無考勤要求的技術、研發、創作等崗位。通過立法規定特殊工時制度實施范圍每兩年更新一次并及時向社會公示，以適應社會的發展，使制度更加完善，這也是勞動者休息權能夠得到保障的前提;第二，勞動合同明確約定特殊工時的休息模式。兩種特殊工時制度實行的另一個性質很容易被忽略，那就是意思自治性質——擬對某崗位實行兩種特殊工時制度前，用人單位要與勞動者協商約定。法律應強制性規定實行特殊工時的用人單位在勞動合同中對休息模式進行約定。約定的內容應由用人單位和勞動者協商，與工會或職代會進行討論，并予以公示。如果沒有約定或約定未能履行，則根據標準工時制度有關規定對勞動者進行補償;第三，明確綜合計算工時制工作時間延長上限。綜合計算周期內的正常工作時間應當與法定標準工作時間相同，超出部分視為延長工作時間。筆者認為，應將綜合計算周期內延長工作時間的最高限額分別確立為：以周為周期的，不得超過15小時，且每月不得超過36小時;以月為周期的，不得超過36小時;以季度為周期的，不得超過108小時;以年為周期的，不得超過360小時;第四，加大在特殊工時制下侵害勞動者休息權的處罰力度。明確用人單位一旦侵犯勞動者休息權將會受到的懲處力度，加大違法責任，借此來嚴格限制用人單位的違法情況。例如，德國法律規定，雇主違反工作時間條例要求加班，可能被判行政違法，處以最高額5，000馬克的行政罰款，在某些情況下，可能構成犯罪，被處以監禁或罰金。參考國外立法，筆者認為：首先，在民事責任方面，提高罰款數額，可以按照勞動者每個周期或每天內超時工作的時間來計算，時間越長罰款越多，以達到震懾和懲處的作用。其次，在行政責任方面，除了警告和責令改正等，還可以增加吊銷營業執照、責令停產等具有實質性意義的懲罰措施。最后，在刑事責任方面，對于嚴重侵犯勞動者休息權的用人單位，使勞動者身體健康、生命受到侵害的，應當對用人單位主要負責人追究刑事責任，采取拘役或有期徒刑等處罰;第五，完善特殊工時制度的審批權。實行不定時工作制的崗位類型的必須讓用人單位提前向勞動部門提請審批，這樣的規定在產業結構深入調整、行業與崗位呈現多元化、個性化、靈活化的當下顯得比較滯后，無法滿足特殊行業、特殊崗位對工時運用便利化、靈活化越來越旺的現實需求，也會導致勞動行政部門審批任務繁重的現象。

（二）完善監督措施。監督是保障勞動者合法權益的重要舉措，有效的監督措施能夠更好地保證法律的實施。第一，勞動監察部門要建立完善的監督檢查制度。加強執法力度，對用人單位的情況進行專項監督和不定時抽查。對于違反勞動法要求的，侵犯勞動者休息權及其他合法權利的，違反工時制度的單位，按照《勞動保障監察條例》的規定作出處理，并撤銷實行特殊工時制度的行政許可，歸入黑名單，切實有效地控制違法情形。同時，勞動監察部門應積極主動地發現問題，解決問題，而不是被動地等待勞動者的舉報投訴。除此之外，還應當擴大勞動監察機構的隊伍，除了在省、市、縣普遍設立勞動監察機構，有條件的地區還應向鄉鎮、社區發展，以便更及時地發現勞動者休息權受侵害的案件，并且應當由用人單位承擔舉證責任，切實保障特殊工時下勞動者的休息權;第二，建立職工匿名舉報制度。每個月內，勞動部門工作人員應當向職工發放一次監督表，采取匿名的方式，引導職工積極舉報用人單位侵犯勞動者休息權等違規行為，對舉報屬實的要堅決整改，并給予舉報者物質獎勵，充分調動一線職工參與監督，敢于維權的積極性。這樣做一方面能消除勞動者的顧忌，敢于舉報、維權，另一方面能夠讓用人單位產生危機感，從而不敢肆意延長特殊工時下勞動者的工作時間，侵犯勞動者休息權;第三，強化事后監督。勞資雙方合同制中關于特殊工時規定，改審批制為備案制。對已經實行特殊工時制度的用人企業事業單位加強監督，如果在勞動仲裁部門的調查中該單位被認定為不合法，要向勞動者本人作出物質賠償并強制接受行政處罰。同時，應允許勞動仲裁委部門或地方法院有權對工時制度作出法律認定。這樣的目的是為工時標準的法律規定預留下空間，再通過勞資協商或司法裁判來填補這一內容，使勞動法既有原則性，又有可操作性。

（三）其他完善方法。法律意識淡薄是勞動者休息權得不到保障的一個重要原因。司法部門有義務深入基層，為勞動者進行普法宣傳，讓勞動者能夠懂法用法，建立維權意識。在簽訂勞動合同的時候注意工時的規定以及休息制度，有異議要進行協商，在自身休息權受到侵犯時，能夠意識到并運用法律武器進行解決。且隨著勞動力資源的日益緊缺，勞動者也有資本同用人單位“討價還價”，切實維護自己的包括休息權在內的各項權利。

總之，要想為勞動者提供平衡工作與生活更合理的制度土壤，除了完善立法、強化監督、加大處罰等外，其他改革措施也必須配套推進。要深化社會保障制度改革，進一步減輕基層勞動者后顧之憂;完善工傷保險法律法規，考慮將“過勞死”視為工傷。要改革工會體制，通過法律法規的形式優化工會經費來源、領導班子產生方式，增強工會的法治意識、職工意識、維權意識、獨立意識。要改革勞動監察管理體制，使地方勞動監察職能獨立于同級地方政府，實行中央對地方各級勞動監察業務垂直領導的體制，排除地方“唯GDP論”因素干擾勞動監察。

子曰：“工欲善其事，必先利其器”。張弛有度、勞逸結合的生活方式，不僅能夠提高工作效率，也能使勞動者休息權得到保障。因此，完善特殊工時制度下的勞動者休息權保障，具有非常重要的現實意義。本文僅就這一問題進行了淺顯的分析，內容還有很多的不足。它的實現還需要政府部門、用人單位以及每一個勞動者的共同努力。

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