中央預(yù)算單位預(yù)算公開思考

郭峰

[提要] 預(yù)算公開是我國預(yù)算管理制度改革的核心要求，中央預(yù)算單位預(yù)算公開工作已經(jīng)開展近10年，現(xiàn)已成為中央部門財政工作的重中之重。由于公開信息量大、社會關(guān)注程度高，預(yù)算公開已經(jīng)成為社會輿論的關(guān)注熱點。本文從中央預(yù)算單位角度，提出做好預(yù)算公開應(yīng)堅持的原則、提高措施和綜合保障措施。

關(guān)鍵詞：中央預(yù)算單位;預(yù)算公開;信息質(zhì)量

中圖分類號：F810.3 文獻標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年3月4日

黨的十九大報告指出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度”。2009年3月20日，也就是在全國兩會閉幕后的第7天，財政部首次公開當(dāng)年的中央政府預(yù)算，這標(biāo)志著我國中央政府預(yù)算公開邁開歷史性的步伐。到2018年，預(yù)算公開的中央預(yù)算單位數(shù)量達到了91家，公開的預(yù)算表擴展到了8張，公開內(nèi)容除了部門收支總體情況和財政撥款收支情況外，還包括部門基本情況、“三公”經(jīng)費預(yù)算、政采預(yù)算、資產(chǎn)預(yù)算、績效預(yù)算等，科目公開到支出功能分類項級，除各部門網(wǎng)站之外，還在財政部網(wǎng)站的“中央預(yù)決算公開平臺”集中公開。經(jīng)過10年的發(fā)展實踐，中央政府預(yù)算公開改革穩(wěn)步推進，預(yù)算公開的范圍更廣、內(nèi)容更全、科目更細(xì)、查詢途徑更豐富。從目前看，預(yù)算公開已經(jīng)成為中央部門的一項重點工作，它既是法律法規(guī)的強制性要求，也是中央部門借助社會監(jiān)督改進工作的契機。由于預(yù)算公開信息量大、社會關(guān)注程度高，近年來已逐漸成為社會輿論的關(guān)注熱點。

一、做好預(yù)算公開的工作原則

預(yù)算公開是一項復(fù)雜性和系統(tǒng)性非常高的工作，公開范圍、公開內(nèi)容、公開程度、公開平臺、意見反饋、優(yōu)化改進等均需要按照法律法規(guī)的統(tǒng)一要求，結(jié)合本部門的實際情況來統(tǒng)籌考慮。為科學(xué)合理做好本部門的預(yù)算公開工作，必須要樹立起一定的工作原則，將之作為預(yù)算公開工作中處理問題、推進工作的行為準(zhǔn)則，并貫穿于預(yù)算公開工作的始終，指導(dǎo)相關(guān)工作人員規(guī)范地開展工作。

（一）合法性原則。王銀梅等（2018）學(xué)者研究認(rèn)為，2008年施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》是我國預(yù)算公開法制建設(shè)的起點，它首次規(guī)定了政府應(yīng)該公開“財政預(yù)算報告”。2014年最新修訂的《預(yù)算法》也增設(shè)了預(yù)算公開的相關(guān)內(nèi)容，在第一章第一條明確指出，要“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，并就公開的范圍、主體、時限，以及未按要求公開預(yù)算行為的追責(zé)等做出相關(guān)規(guī)定。2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》進一步落實預(yù)算法的相關(guān)要求，再次強調(diào)各地區(qū)各部門要積極推進預(yù)算公開。2016年，中央發(fā)布《關(guān)于進一步推進預(yù)算公開工作的意見》，為各級政府各部門各單位預(yù)算公開工作提供了更為詳盡的操作指導(dǎo)。綜上所述，預(yù)算公開是法律法規(guī)的強制性要求，中央部門的預(yù)算公開工作應(yīng)該嚴(yán)格按照《預(yù)算法》及相應(yīng)法律法規(guī)，在法律的框架下有序進行，保障工作的合法性。

（二）謹(jǐn)慎性原則。每年“兩會”是社會輿論關(guān)注的焦點，“兩會”后集中公開中央部門預(yù)算更加容易吸引社會公眾的注意力。為保障大眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強預(yù)算的透明度，中央部門預(yù)算公開工作對公開信息的質(zhì)量要求非常高，相關(guān)工作必須慎之又慎。一是要加強審核，由于預(yù)算公開數(shù)據(jù)多，信息量大，公開材料一定要多層次反復(fù)審核較對，確保數(shù)據(jù)的真實性與可靠性。二是妥善處理涉密信息，根據(jù)《預(yù)算法》涉及國家秘密的依法不予公開;實踐工作中對于部分涉密的，一定要做區(qū)分處理，經(jīng)法定程序解密或刪除涉密信息后再公開;對于其他不涉密但非常敏感非常重要的信息，也要按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好部門預(yù)算公開工作的通知》要求科學(xué)分析，審慎處理。三是強化溝通，對于預(yù)算公開工作中遇到的重大、難點問題要及時與財政部溝通，提請財政部進行業(yè)務(wù)指導(dǎo);另外，由于近年來機構(gòu)改革部門較多，涉及職責(zé)劃入劃出的部門之間也要強化溝通聯(lián)絡(luò)，明確相互之間的預(yù)算公開范圍邊界，做到預(yù)算公開不重不漏。

（三）真實性原則。根據(jù)財政部“中央預(yù)決算公開平臺”中公布的相關(guān)資料，2018年中央預(yù)算單位公開的主要內(nèi)容可以歸納為部門職責(zé)與機構(gòu)設(shè)置、預(yù)算報表、預(yù)算說明和名詞解釋4個部分，預(yù)算公開信息涉及的范圍廣、內(nèi)容多。在預(yù)算公開工作過程中，應(yīng)該以經(jīng)財政部批準(zhǔn)的部門預(yù)算為依據(jù)，結(jié)合本部門本單位的實際情況，科學(xué)合理確定需要公開的資金范圍，嚴(yán)格落實細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)要求，實事求是地撰寫預(yù)算分析說明，真實說明預(yù)算增減變動原因，努力做到預(yù)算公開信息完整、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確和資料可靠，客觀真實地反映本部門本單位的預(yù)算情況。

（四）及時性原則。《預(yù)算法》對預(yù)算公開的時間限制有著明確規(guī)定，要求中央部門在財政部批復(fù)預(yù)算后20日內(nèi)公開預(yù)算。由于預(yù)算公開工作需要編制公開材料、履行審核程序、提交公開平臺發(fā)布等，涉及的流程較多，程序復(fù)雜。與此同時，中央部門負(fù)責(zé)預(yù)算公開的財務(wù)部門，往往還要在同一時間段內(nèi)按時批復(fù)下屬單位的預(yù)算，導(dǎo)致時間緊、任務(wù)重的現(xiàn)象十分突出。為保障按時公開預(yù)算，一定要在預(yù)算批準(zhǔn)前早做準(zhǔn)備，制定流程規(guī)劃與進度計劃，預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后按流程開展各項工作，確保及時公開預(yù)算。

二、提高預(yù)算公開信息質(zhì)量的措施

在合法性、謹(jǐn)慎性、真實性和及時性工作原則的指導(dǎo)下，中央預(yù)算單位應(yīng)該進一步做好預(yù)算公開的制度建設(shè)、人員培訓(xùn)、材料編制等重點工作，努力提高公開材料的易懂性，不斷提高預(yù)算公開信息質(zhì)量，為預(yù)算公開切實發(fā)揮實效打下堅實基礎(chǔ)。

（一）制定預(yù)算公開操作規(guī)程。按照《預(yù)算法》的要求，中央部門預(yù)算公開已經(jīng)實施了10年，隨著我國預(yù)算體制改革的不斷推進，它必將隨之成為一項重點工作長期堅持下去。為增強預(yù)算公開工作的科學(xué)化、精細(xì)化水平，中央部門應(yīng)該加強該項工作的制度建設(shè)，結(jié)合自身實際研究制定符合本部門特點的預(yù)算公開操作規(guī)程，以明確任務(wù)和相應(yīng)的職責(zé)，完善相關(guān)配套措施，建立起預(yù)算公開的長效機制。操作規(guī)程應(yīng)該嚴(yán)格細(xì)化預(yù)算公開的工作步驟，以及各環(huán)節(jié)的質(zhì)量要求、責(zé)任主體、工作職責(zé)、時間期限等，同時還要嚴(yán)格落實相關(guān)保密要求等等。只有通過制度來規(guī)范約束，才能保證各項工作穩(wěn)定有序進行，避免由于人員變動等因素對工作的影響，為中央部門進一步提高預(yù)算公開質(zhì)量提供制度保障。

（二）加強工作人員綜合培訓(xùn)。中央部門預(yù)算涉及本行業(yè)本部門本單位的方方面面，包含機構(gòu)基本情況、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、人員構(gòu)成、財產(chǎn)物資等等，綜合性和復(fù)雜性非常高。而將這涉及工作方方面面的部門預(yù)算向社會公開，更是一項操作性和專業(yè)性非常強，極具挑戰(zhàn)的工作。它要求從事預(yù)算公開的工作人員既要懂財務(wù)，具備專業(yè)財務(wù)知識，還要懂全局，具備一定的輿情應(yīng)對等綜合素質(zhì)。第一是要反應(yīng)快，面對公眾的質(zhì)詢要迅速反應(yīng);第二是要知實情，熟練掌握事業(yè)發(fā)展和各資金項目實際情況;第三是會表達，熟練掌握文字和口頭表態(tài)能力，能把政策解釋得層次清楚，易于理解;第四是守紀(jì)律，反饋回應(yīng)要力求精準(zhǔn)，不違反國家保密規(guī)定。實際工作當(dāng)中，預(yù)算公開工作人員往往由財務(wù)人員兼任，雖然具備專業(yè)財務(wù)知識，但業(yè)務(wù)知識和輿情管理等其他方面還需要重點加強。為增強預(yù)算公開工作的質(zhì)量，更好地服務(wù)社會大眾，有必要通過專業(yè)的綜合培訓(xùn)，快速提高預(yù)算公開人員的業(yè)務(wù)知識與輿情管理能力。

（三）準(zhǔn)確規(guī)范編制預(yù)算公開材料。近年來，公布預(yù)算的中央預(yù)算單位穩(wěn)定在100家左右，如此大規(guī)模地集中公開預(yù)算，必須要按照規(guī)范統(tǒng)一的方式方法進行，以方便社會公眾做橫向?qū)Ρ龋鲞M理解。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好部門預(yù)算公開工作的通知》，財政部要加強對推進部門預(yù)算公開工作的具體指導(dǎo)。為規(guī)范中央部門預(yù)算公開，根據(jù)財政部的相關(guān)介紹，財政部每年均會研究制定中央預(yù)算單位的預(yù)算公開工作指南，以統(tǒng)一公開的形式、內(nèi)容和口徑。以財政部“中央預(yù)決算公開平臺”公開的各部門2018年預(yù)算為例，預(yù)算公開內(nèi)容主要包括收支總表等8張報表，其支出功能分類科目細(xì)化到了項級，還在預(yù)算說明中重點說明了“三公”預(yù)算、政采預(yù)算、資產(chǎn)預(yù)算、績效預(yù)算等重要事項。為此，各中央部門一定要按照財政部制定的年度規(guī)范，按照統(tǒng)一的要求編制預(yù)算公開材料，公開內(nèi)容要覆蓋全面，科目要具體細(xì)化，說明要清楚詳盡，并完整履行審批程序，及時在門戶網(wǎng)站和財政部“中央預(yù)決算公開平臺”上統(tǒng)一展示。

（四）努力提高公開信息的易懂性。通俗地講，部門預(yù)算是一個單位、一個部門年度事業(yè)發(fā)展規(guī)劃在財務(wù)上的反映。將部門預(yù)算向社會公開，主動接受外部監(jiān)督，有利于推動本部門本單位的改革發(fā)展。為使預(yù)算公開收到實效，中央部門要將預(yù)算公開作為改進工作、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的契機，努力提高公開信息的易懂性、可讀性與實用性，降低社會公眾的理解難度。一是要認(rèn)真介紹本部門本單位的職責(zé)，方便公眾了解單位所開展的工作內(nèi)容;二是要多使用通俗易懂的大眾化語言，多介紹預(yù)算項目背景，簡單明了地撰寫預(yù)算說明，避免過多地使用專業(yè)術(shù)語;三是要多對比分析，要將本年數(shù)據(jù)與往年數(shù)據(jù)做對比，分析說明變化幅度和主要原因，方便社會公眾理解事業(yè)發(fā)展變化;四是要多使用圖表，讓公開材料更加直觀生動，一目了然，避免全部使用枯燥的文字表述;五是結(jié)合部門實際撰寫名詞解釋，對財稅政策、規(guī)章制度、行業(yè)術(shù)語等專業(yè)名詞，要結(jié)合本部門本單位業(yè)務(wù)實際情況，撰寫對應(yīng)的名詞解釋，協(xié)助公眾理解數(shù)字背后所代表的事業(yè)情況。通過增強信息的易懂性，讓社會公眾看得懂，喜歡看，真實準(zhǔn)確了解公開信息所返映出來的業(yè)務(wù)實際。

三、做好預(yù)算公開的綜合保障

編制好預(yù)算公開材料只是預(yù)算公開的第一步，還要做好綜合保障，及時將公開信息通過相關(guān)平臺對外發(fā)布，方便社會公眾便利查詢;同時，還要建立社會公眾提出意見、建議和質(zhì)詢的信息溝通渠道，研究整理各類反饋信息;建立優(yōu)化改進機制，穩(wěn)妥處理公開過程中發(fā)現(xiàn)的各類問題，實現(xiàn)預(yù)算公開信息編制、發(fā)布、質(zhì)詢反饋、優(yōu)化改進的良性循環(huán)，確保預(yù)算公開取得實效。

（一）及時發(fā)布公開信息。預(yù)算公開材料編制好之后，中央預(yù)算單位一定要按照《預(yù)算法》規(guī)定的時間限制，在財政部批復(fù)預(yù)算后的20日內(nèi)公開。同時，中央部門還要按照相關(guān)規(guī)定選擇好適合自己的信息公開平臺。按照《關(guān)于進一步推進預(yù)算公開工作的意見》，預(yù)算公開要以部門和單位的門戶網(wǎng)站為主要公開平臺，設(shè)置公開專欄，并保持長期公開狀態(tài)，方便社會公眾隨時查詢。沒有門戶網(wǎng)站的部門，還要按照要求在本級政府門戶網(wǎng)站，或通過公報、新聞發(fā)布會、報刊、廣播、電視等方式公開。為此，中央部門可以結(jié)合自身實際情況，選擇合適合規(guī)的渠道，在規(guī)定的時間范圍內(nèi)公開部門預(yù)算信息。

（二）暢通公眾質(zhì)詢渠道。預(yù)算公開信息發(fā)布之后，必需做好社會公眾質(zhì)詢的準(zhǔn)備，暢通公眾提出意見、建議和質(zhì)詢的渠道。一是可以主動加強政策解讀，中央部門可以主動邀請項目負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者、新聞媒體等對本部門預(yù)算的重點、特點和變化情況進行解讀，主動釋疑解惑，引導(dǎo)公眾客觀準(zhǔn)確理解公開信息;二是收到社會公眾的信息反饋之后，要認(rèn)真對待，妥善處理，能現(xiàn)場解答的要迅速做出答復(fù)，難以現(xiàn)場答復(fù)的，要抓緊組織研究落實，爭取第一時間反饋;三是及時關(guān)注輿情，避免因信息誤解擾亂社會管理秩序，出現(xiàn)相關(guān)情況要按照《中華人民共和國政府信息公開條例》及時發(fā)布準(zhǔn)確信息予以澄清。

（三）建立優(yōu)化改進機制。要建立起預(yù)算公開機制運行的閉環(huán)，實現(xiàn)預(yù)算公開信息編制、發(fā)布、質(zhì)詢反饋、優(yōu)化改進的良性循環(huán)，促進中央預(yù)算單位借助預(yù)算公開不斷改進工作。針對社會公眾提出的合理建議，要積極采納、研究落實改進措施。對于政策依據(jù)不充分、績效不佳、必要性不強的支出項目，經(jīng)研究確實應(yīng)予以扣減預(yù)算的，應(yīng)通過調(diào)整當(dāng)年預(yù)算、調(diào)整三年支出規(guī)劃等方式優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，將資金調(diào)整用于其他重點急需領(lǐng)域;對不合理的行政事業(yè)性收費收入項目，要按照中央統(tǒng)一要求清理規(guī)范，以清理促公開，以公開促規(guī)范;對公眾反映的問題，要認(rèn)真研究整改，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法問題線索，應(yīng)當(dāng)及時移送紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)。

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