對區域水資源論證+水耗標準制度探索與實踐

王士武，李其峰，戚核帥，蔡良琪，張祖鵬，朱銘江

(1.浙江省水利河口研究院，杭州 310020；2.浙江省長興縣水利局，浙江 湖州 313100)

1 水資源論證制度的發展歷程

我國的水資源論證制度起始于2002年，當年水利部和國家發改委聯合發布了《建設項目水資源論證管理辦法》，標志著建設項目水資源論證制度被納入國家的基本建設管理程序。建設項目水資源論證制度重點解決區域水資源及其開發利用狀況分析、用水合理性分析、取水水源論證、取水與退水影響分析等問題。通過建設項目水資源論證制度，從源頭上有效控制了高耗水、高污染項目的建設，成為促進節水減排，建設資源節約型、環境友好型社會的重要手段之一[1,2]。

建設項目水資源論證制度作為一項基本的水資源管理制度，已成為落實《取水許可和水資源費征收管理條例》的關鍵環節。通過長期實踐可以看到，建設項目水資源論證制度也存在一定局限性[3,4]，主要表現為：建設項目水資源論證是項目所在“點”上的論證，沒有考慮整個區域的水資源承載能力或者水資源優化配置問題，無法對規劃等宏觀性的水資源開發利用產生的影響進行有效控制。因此《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》(中發〔2011〕1號)、國務院《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(國發〔2012〕3號)明確提出了規劃水資源論證制度，將建設項目水資源論證制度和規劃水資源論證制度結合起來，才能有效解決取用水管理中面臨的相關問題。規劃水資源論證與涉及水資源的規劃審批和實施相銜接，從水資源稟賦條件、水資源承載能力出發，協調經濟發展和水資源支撐與保障的關系；把用水合理性管理的源頭從建設項目推進至區域發展規劃和行業發展規劃層面，在水源供給側堅持以水定產、以水定城、以水定發展，從水資源系統全局統籌規劃與規劃之間的用水協調性和水資源優化配置問題，以及減少或消除區域水資源開發利用中的不良影響等[5,6]。

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率。2016年李克強總理在《政府工作報告》提出，持續推進簡政放權、放管結合、優化服務，不斷提高政府效能。為全面落實黨中央國務院的決策部署，2016年底浙江省首次提出“最多跑一次”改革，通過“一窗受理、集成服務、一次辦結”的服務模式創新，讓企業和群眾到政府辦事實現“最多跑一次”的行政目標。為落實省委省政府的決策部署，簡化建設項目水資源論證和區域水資源論證制度，在取用水管理上實現“最多跑一次”，浙江省首次提出了“區域水資源論證+水耗標準”制度[7]。

2 區域水資源論證+水耗標準制度總體框架

2.1 “最多跑一次”釋義

2017年5月浙江省省級地方標準《政務辦事“最多跑一次”工作規范》發布實施，這是全國首個以落實行政審批改革為內容的省級地方標準。該標準規定“最多跑一次”，就是通過優化辦理流程、整合政務資源、融合線上線下、借助新興手段等方式，群眾和企業(自然人、法人和其他組織)到政府辦理“一件事情”在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到做出辦理決定、形成辦理結果的全過程一次上門或零上門(一件事情，涉及一個部門一個辦理事項、多個部門一個辦理事項、一個部門多個辦理事項、多個部門多個辦理事項的，均適用“最多跑一次”。)。

2.2 “最多跑一次”的主要問題

按照《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、最嚴格水資源管理制度、區域與建設項目水資源論證制度的相關規定，“最多跑一次”中需要解決水資源問題包括以下五個方面。

(1)是否有水可以取用？為落實用水總量控制制度，需要回答三個方面問題，一是取水項目是否符合國家產業政策？二是取水項目是否符合區域水資源綜合規劃確定的水資源配置格局？三是區域取水許可總量是否接近或達到用水總量紅線指標？按照法律法規、現有政策性文件的規定，回答這些問題責任部門是水行政主管部門。

(2)滿足什么條件可以取水？為落實用水定額管理制度和用水效率管理制度，即使有水可取的區域，取水項目應該滿足定額管理要求和用水效率控制要求即確定水耗標準，以促進區域落實定額管理制度，實現用水效率控制指標。

(3)取水項目取、退水影響分析。取水影響分析重點對項目取水對現狀其他用水戶的影響進行評估，主要通過分析各類水源的供水能力來實現；退水影響分析重點對項目退水對排放水域的影響進行評估，主要通過納污能力核定和限排意見分析實現。

(4)最多跑一次的取用水管理如何設計？建議采用備案登記制，備案制度是指按照法定程序報送有關機關備案，對符合法定條件的，有關部門予以登記的法律性要求。取水項目進行備案登記是備案審查制度的關鍵環節。備案登記時，對報備文件的責任主體、取水量、水耗標準、與相關政策的符合性等進行審查，對符合登記要求的予以登記，對不符合登記要求的，視不同情況予以不同處理。

(5)取水項目備案登記后的監管問題。如果取水項目建成后按照備案登記時承諾的條件進行取水和用水，認定取水項目業主履行承諾，對取水項目開展事后監管；如果取水項目建成后沒有按照備案登記時承諾條件取水和用水，認定項目業主不誠信，對業主和取水項目進行事后責任追究。

2.3 區域水資源論證+水耗標準制度總體框架

(1)目前水資源論證方式的局限性。目前的水資源論證方式主要包括建設項目水資源論證和規劃水資源論證，按照“最多跑一次”最大限度減少政府管理、體現放管服的要求，目前水資源論證方式都存在一定局限性[8]。其中，建設項目水資源論證，其論證對象是單個建設項目，雖然可直接作為取水許可審批的支撐依據，但讓建設項目逐個開展論證再受理審批，無法有效提升政府管理效能，也無法體現“最多跑一次”簡化審批、優化服務的要求；規劃水資源論證[9]雖然實現了從“點”到“面”的轉變，也考慮了區域發展、優化配置、全局協調等綜合影響，但其側重點主要是論證規劃與區域水資源條件間的適應性，進而對規劃方案提出調整或優化，在管理側的針對性不強，與取用水管理環節銜接較薄弱，目前無法作為取水許可審批的主要依據。

(2)區域水資源論證+水耗標準制度?；谏鲜龇治觯瑸檫m應“最多跑一次”要求，區域水資源論證+水耗標準制度總體框架分為事前管理、事中備案和事后監管三個層次。事前管理主要解決區域取水許可總量和水耗標準問題，事中備案主要解決備案登記程序問題，事后監管主要解決是否按備案登記條件取水及責任追究問題。其制度總體框架[10,11]見圖1。

由圖1可以看出，區域水資源論證+水耗標準制度區別于規劃與建設項目水資源論證制度，該制度的特點主要體現在以下幾個方面：①取水責任主體“最多跑一次”。本制度中取水責任主體通過承諾備案登記，只要符合區域用水總量和水耗標準等要求，不用再單獨開展水資源論證即可辦理取水許可，在法律約束下最大程度地簡化了取水責任主體的辦事流程，為取水許可管理“最多跑一次”改革創造了有利條件。②建設服務型水行政主管部門，承擔更多職責。為實現取水責任主體“最多跑一次”，水行政主管部門需要在事前管理、事中管理和事后監管中承擔更多任務和責任。

圖1 區域水資源論證+水耗標準制度總體框架Fig.1 General framework for regional water resources assessment and water consumption standard system

3 區域水資源論證+水耗標準制度的幾個關鍵環節

3.1 區域取水許可總量與區域可許可水量核定工作

區域取水許可總量取決于兩方面因素，其一是區域所在流域的水資源稟賦條件及其配置方案，它決定了水資源配置格局以及水源與用水區域的對應關系[12]；其二是區域用水總量控制指標，該指標根據本行政區用水總量控制紅線指標，按照一定規則分解到論證分區[13,14]。區域取水許可總量為上述兩個因素確定指標的小值。區域可許可水量為區域取水許可總量扣除已許可水量后的數值。需要說明的是，在南方豐水地區因多數農業取水沒有核發取水許可證，在確定已許可水量時應充分考慮歷史原因，按照尊重現實的原則視為已許可水量。

按照最嚴格水資源管理制度關于取水許可審批管理的相關規定：對取用水總量已達到或超過控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水；對取用水總量接近控制指標的地區，限制審批建設項目新增取水。因此，只有區域可許可水量尚存一定余量的地區，才可以履行后續工作程序。

3.2 區域水耗標準確定

區域水耗標準是落實用水定額管理制度和用水效率控制紅線的重要環節，也是區域水資源論證+水耗標準制度的關鍵環節。水耗標準偏松，近期發展得到滿足，中遠期發展潛力會受到制約；水耗標準偏緊，相當于調高了準入條件，限制了部分行業或項目的進入，但是可以為中遠期發展留出較大空間和余地。另外確定水耗標準時也要分析區域可許可水量因素，該指標調節空間大，可以適當從寬。反之適當從嚴。

在目前情況下，建議結合區域發展規劃確定的發展規模，結合區域可許可水量指標以及區域主導行業水平衡測試、節水型載體建設要求等遵循平均先進水平確定區域水耗標準或區域水耗系列標準。

3.3 區域水資源論證+水耗標準制度的適用對象

“最多跑一次”是在全面推行“互聯網+政務服務”情況下，形成的一項便民服務運行機制，在水資源管理上表現為區域水資源論證+水耗標準制度。由于備案登記制自身的限制，高耗水、高污染取水項目，其取水和退水有可能對區域水資源與水環境承載能力產生較大影響，不適用本制度；公共供水項目，由于其具體用水對象具有不確定性，水耗標準確定較難，影響范圍較廣，不適用于本制度。

按照最嚴格水資源管理制度關于取水許可審批管理的相關規定：對不符合國家產業政策或列入國家產業結構調整指導目錄中淘汰類的，產品不符合行業用水定額標準的，在城市公共供水管網能夠滿足用水需要卻通過自備取水設施取用地下水的，以及地下水已嚴重超采的地區取用地下水的取水項目，也不適用于本制度。

3.4 關于失信責任追究

從備案登記制的考慮，取水項目責任主體填報備案登記表的過程，就是責任主體向行業主管部門作出邀約的過程；如果行業主管部門實施了備案登記工作，相當于行業主管部門做出了承諾，法律關系正式生效。如果取水項目建成后，業主部門沒有按照備案登記時填報的條件取水和用水，認定項目業主不誠信，對業主和取水項目進行事后責任追究。責任追究方式有三種，一是將取水責任主體列入失信名單，納入公共信用工作機構建立的信用檔案，二是按照備案登記時填報的條件作為計劃用水管理的基準，執行超計劃累進加價制度，三是限期整改(不再適用備案登記制)。

4 長興縣林城鎮區域水資源論證+水耗標準制度實踐

4.1 區域概況

長興縣林城鎮[15]位于長興縣西南，東臨雉城，西倚泗安，南接安吉，北連小浦，交通發達，區位優勢突出。林城鎮2016年常住人口5.67萬人。其中，城鎮人口1.60萬人，城鎮化率28.3%。全鎮擁有雙萬畝梅花基地、萬畝特種水產基地、千畝花卉苗木基地、2千萬羽家禽養殖基地等產業化經營農業。工業方面堅持工業立鎮、工業強鎮，立足傳統優勢紡織產業，大力發展新興產業，以省際產業示范區建設為契機，推進鎮域內分散工業企業的空間整合，致力發揮集聚優勢。林城鎮工業平臺包括林城工業集中區已建成區域(簡稱北部區塊)和省際示范區林城區塊2個區塊，其中北部區塊規劃面積為1.68 km2，省際示范區林城區塊規劃面積為0.78 km2，林城鎮工業平臺規劃總空間規模為2.46 km2。

林城鎮現狀供水分為兩部分。一是由林興水廠通過管網集中供水，供水水源為周吳水庫，集雨面積10.02 km2，水庫總庫容280 萬m3；供水范圍為林城鎮鎮區及向陽、橋南等18個行政村，基本覆蓋林城鎮大部分區域范圍。二是直接從河道或河網取水的農業和工業的自備取水戶。林城鎮2016年用水總量4 332 萬m3，其中：農業用水量3 970 萬m3，生活用水量180 萬m3，工業用水量167 萬m3，生態環境用水量15 萬m3。

4.2 區域用水總量控制指標

(1)區域用水總量控制指標分析。根據浙江省水資源消耗總量和強度“雙控”目標、最嚴格水資源制度控制指標的要求，區域用水總量控制指標主要包括用水總量、生活和工業用水量。長興縣2020年用水總量控制指標5.02 億m3，其中:生活和工業用水量1.45 億m3。2016年長興縣用水量3.82 萬m3，其中:生活和工業用水量1.24 億m3。因此，長興縣用水總量增長空間為1.20 億m3，生活和工業用水量增長空間為0.21 億m3。

(2)區域用水總量控制指標分解。根據長興縣水資源配置格局與用水現狀，提出其用水總量控制指標分解原則如下：①“紅線”約束原則。長興縣的用水總量、生活和工業用水量必須與長興縣水資源管理三條紅線控制指標、長興縣水資源“雙控”行動控制指標相協調，并受其指標約束。②尊重現狀原則。用水總量控制指標分解時，應當以滿足現狀年各分區的現狀用水量為基礎，必須給予保證或滿足。③適當預留原則。根據長興縣用水現狀，結合未來發展規劃，預留一定控制指標為長興縣未來發展預留用水指標空間。④合理配置原則。在尊重用水現狀的基礎上，對區域用水總量增量控制目標進行合理配置，支撐與保障區域產業聚集和轉型升級。

根據上述原則，結合長興縣經濟社會發展與用水現狀、產業發展規劃與布局、水資源配置規劃，確定林城鎮用水總量、生活和工業用水量控制指標如表1。

表1 區域2020年用水總量控制目標表Tab.1 Target of total water consumption control in 2020

注：區域用水總量紅線指標的10%作為預留水量。

由表1可知，林城鎮用水總量增量指標為1 743 萬m3，其中：生活和工業用水增量指標為186 萬m3，其余為農業用水。根據林城鎮經濟社會發展需求和區域水資源配置方案(水庫優質水相對緊缺、河網水相對充足)，確定到2020水平年林城鎮生活用水總量為295 萬m3，工業用水總量為251 萬m3(其中：管網工業用水量為63 萬m3，自備工業用水量為188 萬m3)。

(3)工業取水許可潛力分析。林城鎮現狀年已批準自備工業取水量為12.3 萬m3，因此林城鎮2020年自備工業取水許可潛力為175.7 萬m3。按照取水許可引導產業集聚發展的原則，該潛力主要分配給林城鎮工業平臺，平臺以外自備工業取水一般不予批準。

4.3 區域水耗標準確定

(1)水耗指標選取。根據3.2提出的方法，結合林城鎮未來產業發展需求(主要是工業)，這里選擇單位工業產值用水量、單位產品用水量和單位工業用地用水量3個指標，其主要特點見表2。

表2 區域工業用水指標分析表Tab.2 Analysis of regional industrial water consumption index

綜上分析，由于未來引進產業及其產品的不確定性，盡管單位產品用水量可以較好產品的用水水平，但在實際操作中難以實現，因此，這里采用單位產值用水量和單位工業用地用水量作為區域水耗指標。根據水資源管理區域用水效率控制要求，單位產值用水量指標更易于獲得，將其作為主要指標。而將單位工業用地用水量作為輔助參考指標。

(2)水耗指標數值確定。林城鎮現狀共有企業1 237家(其中，規上企業24家)，主導行業為電爐制造業和化纖織造加工業，因此選定電爐制造業和化纖織造加工業的水耗標準作為區域水耗標準。本次選擇其中10家代表性典型企業，圍繞取用水量、行業類型、產品、產值、用地等基本情況進行深入調查。調查分析結果表明，林城鎮調查企業均符合《浙江省用(取)水定額(2015年)》(浙水?！?016〕14號)要求，且總體上屬于先進水平。

典型工業企業平均單位產值取水量為29.1 m3/萬元、單位工業用地取水量為13.8 萬m3/(hm2·a)，樣本最大單位產值取水量為68.0 m3/萬元、最大單位工業用地取水量為72.0 萬m3/(hm2·a)。因此，根據水耗標準促進節水、控制準入的管理目的，按照平均偏先進的劃分原則，剔除典型企業樣本中的高耗水者，確定林城鎮取水管理的水耗標準為25.0 m3/萬元和12.0 萬m3/(hm2·a)。

4.4 區域水資源論證+水耗標準制度執行

林城鎮區域水資源論證+水耗標準制度具體落實履行以下程序：

第一步，評估確定區域取水許可潛力。當該潛力大于工業企業申請取水量時，從總量控制的角度，可以審批該企業取用水行為；否則，說明區域用水總量已達上限，不宜在增加取水量，退回企業取水申請并說明原因。第二步，對于總量控制上可以審批的取水企業，分析評估其水耗標準(包括：單位產值用水量和單位工業用地用水量)。如果其水耗標準小于等于25.0 m3/萬元和12.0 萬m3/(hm2·a)，從定額管理的角度，可以批準該企業的取用水量。第三步，采用備案登記制方法批準該企業取用水申請。第四步，工業企業建成后，頒發取水許可證。第五步，后續監管方面，其一，如果企業不按照備案登記條件取水，評定企業失信，并列入失信名單和失信檔案；其二，登記的水耗標準是工業企業落實定額管理的依據，是實行計劃用水管理和超計劃超定額加價制度的標準。

“區域水資源論證+水耗標準制度”在長興縣林城鎮的成功應用標志著“區域水資源論證+水耗標準制度”正式落地，為其他相關地區提供了借鑒經驗，為浙江省穩步推進、全面鋪開“區域水資源論證+水耗標準制度”奠定了實質性基礎。