民族地區農村基層社會治理法治化探索
——基于“法治中國”背景下廣西田林縣“農情鄉解”的實證研究

韋 偉 陳文瓊

（1.中國政法大學 法學院，北京 100088；2.南寧師范大學 政法學院，廣西·南寧 530001）

一、問題的提出

自2013年習近平總書記首次提出要把建設“法治中國”作為政法工作的奮斗目標后，探索建立中國特色社會主義法治體系，實現社會各個領域依法治理成為各級政府和理論界共同關注的重要課題。在社會治理實踐層面，各級政府根據“十二五”規劃綱要關于“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”的要求，對傳統的社會管理模式進行改造，積極探索將“法治”要素納入社會治理體制。如浙江舟山的“網格化管理、組團式服務”、浙江諸暨的“楓橋經驗”、河北肅寧的“四個覆蓋”等。在理論層面，學術界從不同的理論視角和現實個案出發對社會治理法治化進行了系統研究，社會治理法治化也成為當前理論研究的重點內容。

“法治中國”概念的提出，法治逐漸成為我國基層社會治理的道路選擇，然而，以“法治中國”為理論分析框架研究民族地區鄉村治理法治化問題的成果幾乎沒有，為了彌補此類研究的不足，筆者通過對廣西民族地區鄉村治理法治化的區域性理論探討，從而為建構我國民族地區鄉村治理法治化機制加以探索。

習近平總書記在十九大報告中明確提出“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”如何確保民情民意渠道暢通，優化農村基層社會治理績效，推進鄉村治理法治化，成為基層政府在工作實踐中亟待解決的一個現實問題。廣西田林縣順應新形勢下群眾工作的需要，實施的“農情鄉解”工作實踐，探索在民族地區推進農村基層社會治理法治化，是為了應對社會轉型過程和發展中農村基層社會所面臨的維穩新考驗。但在理論界以“農情鄉解”為研究對象的研究不多，多數為一些對該工作機制探索的實時性報道。本文以廣西田林縣在農村基層社會探索實踐的“農情鄉解”為研究對象，探索建立以法治維護基層社會穩定的長效機制。

二、田林縣創新開展“農情鄉解”工作的實踐背景

田林縣建立維護基層社會穩定的“農情鄉解”工作機制，是基于應對復雜的地理居住環境、民族雜居傳統、現實社會關系等問題而進行的農村基層社會治理法治化探索。

（一）地域面積廣闊，群眾辦事不便，信息上傳下達困難

田林是廣西面積最大的縣，地處桂西北高原大石山區，地廣人稀，村屯分散，村與村之間、屯與屯之間有大石山阻隔，交通極為不便。同時，“撤鄉并鎮”的政策也給大石山區的農村帶來新的問題，基層政府的管轄面積擴大，居住在邊遠山區的群眾距離鄉鎮政府更遠，群眾的訴求成本較高。由于多數村屯不通公路，鄉鎮干部下村進戶與村民面對面交流的機會減少，許多社情民意也無法及時反映上來，群眾之間的矛盾、糾紛得不到及時協調、解決，增加了社會不和諧因素。

（二）地理位置復雜，民族交錯雜居，社會矛盾敏感易發

田林縣地處三省交界處，與云南、貴州接壤，同時還與百色市右江區、凌云縣、樂業縣、西林縣和隆林縣毗鄰，社會矛盾引發的糾紛事件較多。由于特殊的地理位置，許多基礎設施建設均經過該地，征地補償問題由此產生。同時，地廣人稀、四通八達的地理環境也讓田林縣成為主要移民地，人口結構復雜，容易引發社會矛盾。如田林縣的六隆鎮就是一個異地移民安置點，有田東、田陽、隆林、德保等縣份的移民被安置到這個移民點。此外，田林縣域內居住著壯、漢、瑤、苗、彝等11個民族，民族交錯雜居也是社會問題產生的一大根源。為了應對錯綜復雜的各類社會問題，更好地解決各種糾紛，維護多民族聚居地的社會穩定，田林開創性地構建了“農情鄉解”制度，2008年11月率先在弄瓦村設立“農情鄉解”服務站。[1]

（三）農村基層社會關系復雜，矛盾糾紛加劇，信訪問題日益突出

田林縣長期以來一直是信訪大縣，信訪問題多為歷史遺留問題，時間跨度大，協調難度大，解決成本高。近年來，隨著社會經濟改革的不斷推進，田林縣因移民搬遷安置、基礎設施建設征地補償、“三大糾紛”、企業改制、行政體制改革等引發的矛盾糾紛和不穩定因素日益凸顯，群眾信訪更是日益劇增。“不斷膨脹的農民上訪與不斷緊繃的信訪壓力，不僅是農村基層政權無法進行正常的鄉村治理，而且使信訪治理本身陷入惡性循環的困局之中。”[2]日積月累的信訪問題成為田林縣維護社會和諧穩定亟需解決的重大課題。

（四）基層組織薄弱，鄉鎮職能轉變成為基層政府面臨的新課題

對于群眾信訪問題，以前基層政府重視不夠，管理職責不明，互相推諉，導致群眾有事難辦，有苦難訴，求告無門，引起群眾強烈不滿。導致這些問題發生的根本原因在于基層組織體系不健全，制度不完善，職能部門間管轄范圍不明確，還有一些辦事人員化解矛盾和處理問題的水平不高、能力不強。“制度和組織的缺陷使鄉村沖突頻繁發生，而且總是擴展到更高的行政機構”[3]。在田林縣，群眾問題訴求無法得到解決，社會矛盾越發尖銳，當地政府公信力下降，導致大量群眾越級上訪。

三、田林縣“農情鄉解”工作的實踐探索

“在農民與基層政府的沖突中，不管誰對誰錯，首要問題是，應該有一條表達利益要求的制度渠道，或者說應該有一套程序來保證訴求表達和糾紛解決。”[4]2008年以來，田林縣立足縣情，為確保民情民意渠道暢通、群眾關心和反映的問題能及時得到解決以及中央和地方各項政策部署得以順利實施，積極探索服務群眾和社會治理法治化新途徑，嘗試開創“農情鄉解”工作模式。

（一）以鄉村為基礎，構建五級服務平臺

在全縣范圍內，構建五級信訪聯動服務網絡體系（見表1）；同時配備縣、鄉專職接訪工作人員53 名，村信訪信息調解員165名；利用現代化辦公設施，依托互聯網絡技術，在縣、鄉服務中心設立“網絡視頻接訪調解”系統，實現遠程互動接訪調解，減少了信訪調解案件的流轉環節，使信訪和調解工作更簡便、快速，提高了工作效率。[5]

表1：田林縣“農情鄉解”五級服務網絡體系

（二）以鄉村兩級為重點，建立四張工作網絡

以鄉村兩級為重點，建立治安防控網、信訪信息網、糾紛調解網、為民服務網等四張工作網絡，在屯、村、鄉、縣四級分別落實人員負責治安防控、維穩信訪信息上報、矛盾排查、聯解調處糾紛、提供法律和維權幫助等工作。[5]

表2：田林縣“農情鄉解”四張工作網絡體系

（三）以實際需求為依據，建立多元化工作運行機制

一是靈活接訪方式。根據實際情況采取縣黨政主要領導定期接訪、班子成員輪流現場接訪、鄉鎮領導隨時接訪、干部下訪、跟蹤回訪五種靈活的接訪方式，及時發現、解決信訪問題。

二是實行案件領導分包責任制。以“一個問題、一名領導、一套班子、一個方案、一抓到底”的工作方法，逐件落實包案領導、包案責任人，全程參與案件的調查、協調和處理。

三是建立民意暢通渠道。在縣、鄉（鎮）、村三級服務點同時分別開通信訪電話，在鄉（鎮）和有條件的村設立微信公眾號和電子信箱，在各村、屯設立傳統信箱，引導村民群眾自愿以電話、微信、書信等多種形式表達訴求。將印有信訪電話、電子郵箱、微信二維碼等信息的“民情聯系卡”送達到戶，讓群眾知曉快速表達訴求的渠道。

四是完善調解機制。建立由綜治部門統一協調，各職能部門各負其責，以人民調解為基礎，形成人民調解、行政調解、司法調解緊密結合的“三位一體”的社會矛盾糾紛調解體系。

五是建立工作問責制。建立群眾滿意度測評機制，定期組織群眾對“農情鄉解”工作情況進行測評。對接訪不及時、態度冷漠、能夠解決而不解決以及不上報、瞞報等主觀因素導致矛盾激化，予以相關信息員、工作人員以及相關領導“問責”。[7]

“農情鄉解”制度建立層級式的五級服務平臺，按照“屬地管理、分級負責”的原則，將群眾“上訪”轉為干部“下訪”“被動受理”變為“主動服務”，政府調解糾紛的責任下移，盡量將信訪問題解決在鄉、村一級。同時，五級信訪維穩服務網絡，一級聯一級，一級扣一級，形成了點、線、面相結合的防范聯解機制，實現了黨的十九大關于“推動社會治理重心向基層下移”的要求。“農情鄉解”工作機制轉變基層政府職能，把信訪納入法治化軌道，讓社會矛盾糾紛得以及時解決、老百姓的信任度得到提高，實現了黨的十八屆四中全會提出的“信訪工作法治化”這一法治社會建設目標。因此，田林縣“農情鄉解”工作機制“得到了中央和自治區黨委領導的肯定批示，并在全區推廣”[6]。

四、民族地區農村基層社會治理法治化體系構建

在民族地區鄉村推進法治社會建設，化解鄉村錯綜復雜的矛盾糾紛是構建農村基層規范治理秩序和穩定治理格局的首要任務。“加強基層多元利益矛盾化解，重在全方位構建矛盾的預防、排查與防控機制，矛盾糾紛化解的層級管理與聯動機制，社情民意溝通表達的協商民主機制，以及處置多元矛盾的利益協調機制。”[7]田林縣從當地農民信訪工作實際出發構建的“農情鄉解”工作機制，是民族地區進行農村基層社會治理法治化探索的制度建設成果，新的工作機制構建的四張工作網絡、五級服務平臺是“村民用來維護自身的合法權益、表達自身利益訴求、反映村情民意的重要載體和渠道”[8]。

（一）以民族地區現實的人文地理環境為基礎，構建適宜農村社會治理的法治化場域

孟德斯鳩認為：“法律應該和國家的自然狀態相聯系；和寒、熱、溫的氣候相聯系；和土地的質量、形勢與面積相聯系；和農、獵、牧各種人民的生活方式相關聯。”[9]田林縣面積廣闊、地廣人稀、村屯分散、交通不便、信息閉塞，上傳下達因地理的天然屏障被阻隔，制度下鄉和法律下鄉遭遇自然地理環境的限制，鄉村治理面臨如何克服自然地理束縛實現有序化、法治化的問題。就田林縣“農情鄉解”制度的實施背景而言，自然地理環境的特殊性成為制度產生的首要因素。“農情鄉解”建立五級服務平臺，上下聯動，以制度化的結構設計打破自然的地理屏障阻隔，通過干部活動層層下移、現代信息技術的應用等方式，將全縣的信訪工作納入法治化軌道。

地理環境是影響鄉村治理制度選擇的外在要素，而民族文化則是內在要素。要實現民族地區鄉村社會治理的法治化目標，當地群眾法治意識的確立具有決定性作用。少數民族地區素有封閉式自給自足發展的傳統，文化內涵和群體性格帶有強烈的血緣族群認同性，族群具有很高的地位，老百姓遇到任何問題都優先考慮求助族群權威解決，法治意識缺失。如何讓“法治化”理念正確引導“民俗化”習慣，培育農民權利保障法治意識，建構以法治為指導的村莊人文環境，成為農村現代化進程中基層治理變革的主要方向。

田林縣通過實施“農情鄉解”工作實踐，由政府主導推進，同時采取文藝匯演、網絡宣傳與傳統平面媒體相結合等方式擴大宣傳，大力培養鄉村農民權利保障法律意識，正確引導“民俗化”習慣在法治的語境中合理存在，建構法治與民俗適應共存的民族地區農村社會治理法治化場域。

（二）以法治引導民族地區基層政府組織發展，實現鄉鎮政府“法治型”職權的轉型

“法治化改變的是傳統的基層治理理念，創造的是全新的基層治理思維，關注的是構建農村基層規范的治理秩序和穩定的治理格局。”[10]隨著我國經濟的快速發展，鄉村社會也日趨活躍，人口頻繁的流動性和信息傳播技術對農村社會生活產生深刻的影響，社會矛盾日益復雜化，民眾對回應型政府的需求日益強烈。為了解決鄉村社會日益復雜的矛盾，鄉鎮基層政府不得不考慮農村社會公共服務的需求，以本地農村社會實際為依據，主動轉變自己的工作職能。就本地民族地區鄉村社會現實而言，田林縣面對“撤鄉并鎮”和農業稅費改革后政府與農民關系日益疏遠、社會不穩定因素日益增加的困境，通過開展“農情鄉解”工作，深入推進本縣鄉鎮政府依法行政，實現了鄉鎮政府的“法治化”轉型，提高政府辦事效率和公信力，實現了“在高漲的信訪潮面前，信訪制度日趨法制化，更加強化上訪人的權利和接訪人的職責。”[11]

（三）以民族地區鄉村社會矛盾解決的現實需求為基礎，建設完備的農村法律服務和糾紛化解機制

中國城鄉二元發展結構，讓法律服務也呈現城鄉不均衡發展態勢。律師、公證等法律業務主要在城市開展，農村社會法律服務欠缺，老百姓遇到法律問題無處求助，只能通過信訪等直接的方式來維護自己的權益。筆者在田林縣“農情鄉解”服務中心調研時，有關工作人員認為老百姓上訪的主要原因是自己不懂法，也不知道怎么去打官司、怎么提供證據等法律問題，為了維護自己的權益，只能到政府部門求助，試圖通過政府的行政力量解決問題。這種樸素的行為動機，除了體現中國傳統“官本位”思想的影響外，也是因為農村社會法律服務薄弱導致的訴求方式選擇。

農村法律服務的缺失，導致了農村矛盾糾紛化解方式異化，民族地區傳統的民間權威因民族認同情感而成為了糾紛化解的裁判主體。同時，隨著“鄉政村治”在農村社會的實施，民間權威的影響力逐漸式微，卻依然在傳統事務和糾紛矛盾中具有不可替代的操作和權衡作用。以下這則由田林縣舊州鎮“農情鄉解”服務中心調解的案例，體現了民間權威和國家權威在糾紛調解過程中，共謀合作地成功化解矛盾。

2008年11月28日，田林縣舊州鎮舊州村弄江屯農某與本屯村民農某某因百隆高速公路征地補償糾紛一事，到舊州鎮“農情鄉解”服務中心要求調解。工作人員在調解過程中了解到，雙方曾為此事大動干戈，發動各自的家族勢力對抗，械斗事件隨時可能發生。在查明相關事實后，舊州鎮黨委決定由分管領導牽頭，鎮“農情鄉解”服務中心組成調解小組進行現場調解。但雙方態度強硬都不愿接受調解方案，通過三次調解都無法達成和解協議，調解一時陷入僵局。調解人員并未就此放棄，以走親戚的方式走訪雙方家族中有威望的長者，了解到雙方各自對調解的底數。在得知當事雙方的訴求底數后，調解人員決定先以背對背式的方法找雙方分別談心，從法律上、道德上、親情上以及家庭和社會等方面來疏導雙方，同時讓家族中長者從旁協助說服雙方。在調解人員的努力下，雙方當事人互諒互讓，共同達成了和解協議[5]。

實現“法治”與“民俗”情感相結合的糾紛解決機制，能促進法治精神與本土資源的融合。打破法律服務和救助機制現狀的城鄉二元結構，建立完善基層法律服務制度，是突破農村基層社會糾紛“行政化解”傾向的重要對策。因此，田林縣“農情鄉解”構建因地制宜、多元合力、為民解憂的民族地區農村基層社會治理法治化體系，推進覆蓋農村的公共法律服務體系建設，引導農村利益沖突多元解決機制走向法治化，為我國在民族地區推進“法治中國”建設提供了可借鑒的農村基層社會治理法治化的基本思路。