農產品質量安全政府監管問題研究

肖湘雄 王希

摘要：農產品質量安全是食品安全的基礎，加強對農產品質量安全的政府監管至關重要。文章通過對山東濰坊“劇毒生姜”事件的分析，發現農產品質量安全政府監管存在監管方式不當、監管手段落后、監管動力不足、監管責任不明、監管人員尋租等突出問題，從農產品質量安全政府監管理念、監管手段、監管體制、監管法律法規、監管人員倫理等方面對問題產生的原因進行了深刻剖析，提出了轉變農產品質量安全監管理念;加大對農產品質量安全檢測部門的支持力度;提升農產品質量安全地方政府監管能力;建立覆蓋全國的農產品質量安全立體監管網絡;實行科學問責、依法問責以及獎懲分明的制度等對策。

關鍵詞：農產品質量安全;政府監管;山東濰坊“劇毒生姜”事件

中圖分類號：F322 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2019）02-0103-05

農產品是食品的主要原材料，農產品質量安全是食品安全的重要防線。習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“實施食品安全戰略，讓人民吃得放心。”要確保食品安全就必須對農產品質量安全進行源頭上的嚴格把關。2018年中央一號文件提出制定和實施國家質量興農戰略規劃，堅持質量興農、綠色興農、品牌強農，不斷提高農產品質量安全水平。農業部將2018年確定為“農業質量年”，在全國推進質量興農綠色興農品牌強農工作會議上，農業部部長韓長賦宣布“農業質量年”行動正式啟動。這些都說明了農產品質量安全工作邁入了新階段。新時代要實現質量興農，必須以守住安全底線為前提，以質量引領為核心，以政府監管為保障。

一、山東濰坊“劇毒生姜”事件回顧

2013年5月4日，央視《焦點訪談》曝光山東省濰坊市峽山區多個山莊使用劇毒農藥“神農丹”種植生姜，全國觀眾為之嘩然。“神農丹”不能直接用于蔬菜瓜果種植，50毫克“神農丹”就可以導致一個50公斤重的人死亡。當地姜農對“神農丹”的毒性非常清楚，自己從不食用用“神農丹”種出的生姜。當地種植生姜分出口姜和內銷姜，外商對農藥殘留檢測非常嚴格，因此，農戶種植出口姜不使用劇毒農藥，而內銷姜的種植因當地檢測不嚴格農戶常常濫施劇毒農藥。

事件一經曝光，就引起了濰坊市政府的高度重視。濰坊市政府在第一時間進行了周密的部署，當晚，公安部門抓捕了違法售賣“神農丹”的主要負責人，檢測部門對峽山區的生姜進行了抽樣檢測并銷毀了查出來的有毒生姜，排查隊伍對農藥經營商和生姜種植地進行了拉網式的嚴密排查，其他有關部門開展了對土壤的降解排毒工作。

事件發生之后，公眾的消費信心全面瓦解，紛紛指責政府監管的失職。毒生姜經媒體曝光之后，農產品質量安全問題引起了有關部門的重視，當地政府采取了一系列的措施力挽狂瀾，試圖降低危害，減輕影響。然而，這種事后補救的做法無異于頭痛醫頭腳痛醫腳，治標不治本。山東濰坊“劇毒生姜”事件，揭露了政府在農產品質量安全監管上的失職，反應了政府監管機制存在漏洞，同時，也警示我國政府在農產品質量安全的監管上要“未雨綢繆”，要加強事前的監管防范，從監管“被動”走向監管“主動”。

二、山東濰坊“劇毒生姜”事件中政府監管存在的突出問題

農產品質量安全事關國計民生，事關人民群眾的身體健康和生命安全，事關農民增收和農業發展，因此，做好農產品質量安全監管工作，責任重大，意義深遠。政府在農產品質量安全的監管中居于核心地位。近些年來，農產品質量安全事件層出不窮。例如，湖南“鎘大米”事件、南昌“毒皮蛋”事件、黃浦江死豬事件、山東濰坊“劇毒生姜”事件等等。頻發的農產品質量安全事故加深了公眾的恐慌，極大地削弱了公眾的消費信心，同時，也損害了政府權威與政府公信力。山東濰坊“劇毒生姜”事件反映了政府在農產品質量安全監管上存在著監管模式不當、監管手段落后、監管動力不足、監管責任不明、監管人員尋租等諸多問題。

（一）監管方式：“亡羊補牢”式

所有農產品質量安全事件都有一個共同點，那就是在事件發生且給社會帶來了嚴重的影響后，政府才介入管理。“劇毒生姜”事件曝光后，當地政府才組織排查隊伍對農藥經營商和生姜種植地進行排查，對檢測出的毒生姜進行銷毀。這種突擊檢查的監管模式并不適合政府對姜農的長期監管，突擊式檢查監管模式的不足在于其后續監管效果不強，問題極易卷土重來，死灰復燃。這是一種治標不治本的“亡羊補牢”式管理模式，不能從根本上解決農產品質量安全問題。政府對農產品質量安全的監管不能僅僅是在單一事件發生后的“力挽狂瀾”“亡羊補牢”。

（二）監管手段：檢測方式不合理

目前我國存在的食品安全問題主要表現為微生物病原體、人畜共生疾病、寄生組織、天然毒素及過敏原、農藥和獸藥殘留、由動物到人的病變與傳染、持續性組織污染、重金屬超標、物理污染與摻雜使假等“潛在危害”。農產品作為食品的原材料，質量安全至關重要。如果在農作物的種植過程中施加過量的農藥、激素、抗生素或非法添加一些有毒有害的物質，導致農藥殘留超標，會嚴重危害人體健康。人體攝入這些有毒有害物質后，有可能迅速出現中毒現象，嚴重者甚至可能致命;也有可能當下無不適癥狀，但攝入的毒素長期在體內慢慢累積，最后形成致癌因子。農產品質量安全檢測的目的是為了保證消費者食用的都是合格的、無害的產品，只有通過檢測的合格產品才能向消費者出售。在“劇毒生姜”事件中，劇毒生姜屬于不合格的有害產品，這批不合格的生姜逃過了農產品質量安全檢測，最終向消費者出售，說明了農產品質量安全檢測部門的“缺位”以及工作人員的失責。當地姜農往往把沒有施加劇毒農藥的生姜送到檢測部門檢測，獲得農藥殘留合格的檢測報告，有毒生姜則有意不送檢。事件曝光后，政府對生姜采取抽樣檢查的方式，部分沒有被取樣的劇毒生姜再次逃過檢測。檢測方式不合理使得檢測結果不夠真實準確，沒能將劇毒生姜全面銷毀。那些僥幸逃過抽查的不法農戶沒有受到懲治，非法種植活動沒有受到嚴厲打擊，那么，在利益的驅使下，他們可能還會繼續違法進行劇毒生姜種植。

（三）監管力度：地方政府監管能力不足

農產品質量安全是食品安全的基礎，目前，中國的食品安全監管工作由國家和地方政府的管理機構共同負責，地方的食品安全監管機構直接對本級政府負責，并接受中央監管機構的管理和指導。在此監管模式下，地方監管碎片化和威懾力不足的問題進一步凸顯。地方政府缺乏執法積極性，普遍存在地方保護、“監管俘獲”的問題，甚至出現監管者與被監管者合謀規避執法的情況。在縱向的監管上，從上級到下級層層指揮，多頭管理，容易導致地方政府監管碎片化和威懾力不足，形成“上面多頭指揮，下面疲于應付”的局面。此外，農村始終是農產品質量安全監管的薄弱之地。在農村地區，國家的政策往往難以全面貫徹落實，中央制定的監管政策到了地方，其落實力度已經大打折扣。盡管地方政府設置了綜合監管機構，但由于監管力量和能力不足，使得農產品質量安全監管工作一直未得到完善。

（四）監管責任：執法人員的違法與失責

我國的農產品質量安全監管工作實行以農業監管部門為主，工商、衛生等部門為輔的多部門監管體制，這一監管體制雖然能夠調動各部門的監管力量，但是也由于各部門職能交叉、責任不明確而導致資源浪費、效率低下，出現監管職責不清、重復監管和監管盲區。在“劇毒生姜”事件中，當地姜農可以隨意購入高毒性的農藥，說明峽山區政府的監管部門不僅對農產品生產監管不到位，而且對農藥銷售也存在著監管缺位。監管部門執法存在著“一頭熱、一頭涼，一頭弱、一頭強”的狀況，即高層熱、基層涼，農業保護弱、地方保護強。農業部對農產品質量安全檢測作出了硬性規定，而一些地方工作人員嘴皮子一動、手一揮就放行了，使劇毒生姜流入了消費市場，讓消費者的生命健康受到了嚴重的威脅。

（五）尋租行為：工作人員的利益訴求

根據經濟學的“理性經濟人”假設，社會中的每一個群體或者個人都是追求自身利益最大化的。政府在農產品質量安全監管上追求的是社會福利的最大化，而農產品質量安全檢測由具體工作人員執行，部分工作人員為了追求自身利益的最大化，做出了利己的尋租行為。在現代尋租理論中，一切利用行政權力謀取自身利益的行為都稱為尋租行為。檢測部門工作人員因監管工作而獲得尋租機會，一些商戶通過賄賂送禮等方式，使不合格產品輕輕松松通過農產品質量安全檢測。在“劇毒生姜”事件中，劇毒生姜流入市場，不僅是因為政府監管機制存在漏洞，更是由于檢測部門的工作人員在利益的驅使下，為不法商戶大開“方便之門”，使劇毒生姜逃過檢測變成“合格生姜”。政府工作人員這種追求一己私利、罔顧職業道德的尋租行為，讓農產品通過質量安全檢測才能進入消費市場的規定形同虛設，使得農產品質量安全檢測失去了意義，同時，也損害了政府的形象。

三、農產品質量安全問題產生的原因分析

關于農產品質量安全問題產生的原因，我國多數學者認為片面追求經濟利益是導致農產品質量安全問題的根本原因。由于經濟利益的驅動，在農產品的生產階段，種植戶追求高產，濫用化肥和農藥;養殖戶為縮短牲畜的自然生長時間，濫用生長激素和獸藥。在農產品的流通和銷售階段，銷售商為了延長產品的保質期、美化產品賣相，濫用化學藥物。此外，政府監管也是影響農產品質量安全的重要因素。本文主要從政府監管的角度對農產品質量安全問題產生的原因進行深入分析。

（一）監管理念尚未與時俱進

思想是行動的先導，思想的超前性決定著行動的迅速有力，西方發達國家秉承著“預防為主、防控相結合”的監管理念，建立了一套科學、有效的農產品質量安全長效監管機制。我國農產品質量安全監管理念中也有預防的原則，但是預防的占比不大，對預防的重視程度不夠，多數時候采取“運動式監管模式”即開展專項整治活動，尚未建立起農產品質量安全監管的長效機制。在農產品質量安全事件中，政府部門往往習慣性地采用“運動式監管模式”，對于事件大多都是事后處理，不能真正地、有效地解決問題。這種“亡羊補牢”的監管模式正是因為我國農產品質量安全監管理念尚未與時俱進。

（二）農產品及其投入品的監管手段落后

農產品及其投入品的監管手段落后主要是指政府部門由于檢測手段的落后、檢測費用的不足、檢測設備的落后、檢測人員的短缺，而對農產品及其投入品（主要是農藥）的監管存在著疏漏。對農產品質量安全的檢測不到位，是因為農產品及其投入品的監管手段落后。一方面，政府對農產品的檢測主要采用抽檢的方式，抽檢結果受抽檢次數與樣品數量影響，由于缺乏先進、成熟的檢測手段，使得農產品質量安全檢測流于形式;另一方面，在樣本采集的過程中出現的疏漏，同樣也會使得檢測結果不夠真實、準確。

（三）監管體制不夠科學

地方政府對農產品質量安全的監管之所以存在著動力不足、能力不夠等問題，是因為我國的監管體制不夠科學。我國實行以農業行政部門為主，工商、衛生等部門為輔的多元監管體制，在此體制下，能夠實行專業化監管，但是也存在著缺位、越位與推責的問題。從地域來看，農村一直是我國農產品質量安全監管的重點，同時，也是農產品質量安全監管的難點，因此，縣、鄉等基層政府監管部門是我國農產品質量安全監管的主力軍。然而，基層政府監管部門存在著編制少、經費少、設備少等問題，作為農產品質量安全監管的主力軍，在挑起保障地方農產品質量安全這一重任上顯得力量不足。

（四）農產品質量安全監管法律責任不夠明確

我國農產品質量安全監管的法律亟待完善。政府監管部門的工作人員在農產品質量安全監管工作上有很大的責任。監管人員出現失職瀆職行為的一個重要原因是我國農產品質量安全監管法律責任不夠明確。一方面，由于執法主體的不明確，例如，提出機關不明確、批準機關不明確、執行機關不明確、監督機關不明確等等，造成了部門之間的缺位、越位和推責等問題。另一方面，由于法律條款沒有對直接責任人員的法律責任進行明確規定，也沒有對相關個人的法律責任進行具體規定，導致對監管人員的失職瀆職行為難以追責。在對農產品質量安全進行監管的過程中，監管人員失職瀆職、徇私枉法的行為，導致不合格的農產品流入消費市場，對消費者的健康造成了威脅。

（五）農產品質量安全監管人員倫理的失范

農產品質量安全監管人員的“尋租行為”，即通過向生產商索要賄賂或者接受賄賂來獲得額外收入，這是工作人員倫理失范的一種現象。農產品質量安全監管人員憑借著手中的權力，以權謀私，權錢交易，對那些前來送禮的商戶大開“方便之門”，在農產品質量安全檢測上僅僅是走形式、走過場而已。監管人員倫理失范，沒有依法履行監管職責，給農產品質量安全帶來了隱患。

四、加強農產品質量安全政府監管的對策

（一）監管理念的轉變：預防為主，防控結合

農產品質量安全事件事中的管控和事后的危機處理尤為重要，但事前預防也同樣重要。“未雨綢繆”能夠一定程度上減輕事件帶來的影響，并能減少人力物力財力的支出，有時甚至能避免事件的發生。長期以來，農產品質量安全監管主要針對不合格食品，日常監管以查處市場上的不合格食品為主。導致了監管的被動性、盲目性、滯后性，缺乏對問題發生的預見性、預防性，不能及時預見農產品質量安全存在的隱患，往往造成亡羊補牢的局面。在“劇毒生姜”事件中，經媒體曝光后，政府采取了一系列危機處理措施，集中大量的人力物力財力進行短期突擊式的檢查和大力度的處理。這種“亡羊補牢”式的監管模式不適合對農產品質量安全的長期監管，也在一定程度上損害了政府的形象，降低了政府的公信力。在農產品質量安全監管上，要樹立“預防為主、防控結合”的監管理念，將這一監管理念貫穿于農產品產前、產中和產后的全過程，建立長效的、科學的農產品質量安全監管機制。

（二）加大對檢測部門的支持

隨著科學技術的不斷進步，我國農產品質量安全檢測技術也越來越先進、成熟。為了更好地保障農產品質量安全，政府應逐步建立并完善檢測體系，強化農業檢測機構管理。首先，設備是基石。加大檢測設備的更新頻率，緊跟國際先進技術，確保設備和技術的先進性和科學性。其次，專業技術人員是重點。不僅要對檢測人員的錄用嚴格把關，還要不定期進行技術培訓，促使檢測人員及時更新專業知識，保持檢測技術的先進性和成熟性。再次，資金是保障。加大資金投入，確保檢測經費充足。在人、物、財三個方面保證農產品質量安全檢測的正常進行，強化檢測力度，使得檢測更加科學、更加合理，能夠真正地保證農產品的質量安全，使老百姓吃得放心、吃得安全、吃得健康。

（三）提升地方政府的監管能力

地方政府的監管能力對保障農產品質量安全十分重要。現階段我國農村以及偏遠地區的農產品質量安全仍存在著很大的監管漏洞，加強地方政府的監管能力對地方農產品質量安全問題的解決至關重要。我國農產品質量安全監管體制的完善要重視提升地方政府的監管能力，要根據《中華人民共和國農產品質量安全法》中的相關要求，不定期地對基層農產品質量安全監管機構進行監督和抽查，及時發現監管中存在的問題，確保每個地方政府監管機構有人員、有制度、有技術。建立專業化、職業化的基層檢測隊伍，進行定期的培訓與考試，實行嚴厲的獎懲制度，不斷地提高工作人員農產品質量安全檢測水平;嚴格落實監管職責，實現監管資源的科學配置和有效利用，實現各環節監管的相互銜接與工作協同。目前，農村市場監管真空存在重大隱患。地方政府要不斷地提升監管能力，在農產品質量安全監管上取得實質性的進步，努力做好農村市場監管工作。

（四）立法與監管齊下，構建覆蓋全國的立體監管網絡

我國農產品質量安全事件頻頻發生，屢禁不止，在一定程度上說明我國農產品質量安全法律體系還有待完善。我國應該立法與監管齊下，完善農產品質量安全法律體系，嚴格規定每一位相關人員的法律責任;填補法律責任條款的空白和漏洞，明確規定直接責任人員的法律責任;以立法的方式明確監管職責，把責任落實到具體的執法人員身上，出現問題要逐級追查，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，真正加大執法力度。同時也要通過一系列的執法培訓，有效增強執法人員的執法能力和執法素質，切實提升整個農產品質量安全監管領域的綜合執法能力。除了加強立法、嚴格執法，還要加大監督力度，推進農產品質量安全檢測信息的公開透明。

在“劇毒生姜”事件中，山東濰坊市峽山區的政府監管部門不僅對蔬菜行業的生產監管不到位，而且對農藥的銷售監管也存在著很大的漏洞。政府部門在對農產品市場加大監管力度的同時，要重視對整個農產品生產、流通鏈條的監管，要從根源處預防農產品質量安全問題的發生。構建涵蓋農產品產前、產中和產后全過程的質量安全監管網絡。在生產的源頭，政府要對農藥、激素的銷售進行嚴格的監控，保證農作物生產的安全;在流通以及銷售環節，為防止一些不法商販使用不當的藥物，政府的監管也不能松懈。要構建嚴格的、全方位的、立體的農產品質量安全監管網絡，使得“四個最嚴”即最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰和最嚴肅的問責得到真正的落實。

（五）科學問責，依法問責，獎懲分明

我國一些學者認為分段監管體制權責不清，難以進行有效問責，地方政府缺乏積極履行職責的動力，這是食品安全監管困難、重大食品安全事件頻頻發生的主要原因。一方面，現有的農產品質量安全監管體系看似對從生產到銷售各個環節的具體監管職責進行了界定，實際上政府的監管難以涵蓋所有環節，而且運輸、存儲等環節難以細分，對于這些環節的監管很容易被忽視。另一方面，從生產到銷售整個鏈條的監管，涉及到多個政府管理部門，環節化管理容易導致各個部門間職權交叉，造成重復監管和多頭監管等問題。在多個部門的監管下，難以對權責配置進行清晰的界定，造成了農產品質量安全監管中的“權威碎片化”，可能導致監管的疏漏以及重大農產品質量安全事件發生后的相互推責。政府應將監管程序透明化，便于公眾監督，使相關部門的工作人員時刻保持警惕，同時，也能夠對瀆職失職的工作人員進行科學問責、依法問責。

政府應適當提高基層監管人員的薪資、獎金以及工作補貼，實行激勵制度，獎懲分明，調動工作人員的積極性，讓他們可以更好地服務于國家，服務于人民。