我國地方財力結構與可持續發展探究

(中國人民銀行秦皇島市中心支行，河北 秦皇島 066000)

1 引 言

分稅制體制改革至今已有二十多年的發展進程，我國經濟經歷了前所未有的高速發展，各項經濟指標持續向好，國民經濟總量持續增加。但隨之而來的區域發展不協調問題也日漸明顯，分稅制體制問題也導致了各區域地方財政收支矛盾問題突出。本文將地方財政結構與可持續發展問題相聯系，通過研究2008—2017年地方財政結構的變化特點，并以此為基礎討論影響地方財政可持續發展的因素，分析目前地方財政運行過程中存在的問題，并提出相關建議。

2 地方財力結構特點

2.1 地方本級財政收入規模持續擴張但增速放緩

地方本級財政收入從2008年的2.86萬億元增長到2017年的9.15萬億元，十年間增長2.2倍，較全國GDP增速高出0.5倍。從2008—2017年地方本級財政收入增速持續放緩，2014年以前一直維持兩位數增長，2010—2011年增速超過20%，2014年以后增速維持在5%左右。2007—2017年地方財政收入增長速度趨勢與GDP增速變化趨勢趨同，全國GDP增速放緩是導致地方本級財政收入增速趨緩的一個重要原因，詳見圖1。

圖1 地方本級財政收入變化

2.2 中央對地方的轉移支付力度持續加大

中央對地方的轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付。其中一般性轉移支付的作用是縮小地區差異，促進地區間公共服務均等化的實現；專項轉移支付主要是用于公共基礎設施建設、補償災害損失等特定項目。2008年至2017年，中央對地方的轉移支付額度逐年提升，從2008年的1.87萬億元到2017年的5.70萬億元，增長2.5倍。其中一般性轉移支付的比例也逐年上升，由不到五成增長至六成以上，體現出中央越來越重視各地區的均衡發展。詳見圖2。

2.3 中央對地方的轉移支付和稅收返還逐年向中西部傾斜

本文按照傳統方法將全國各省市按照地理區位劃分為東、中、西部三個區域。因東、中、西部地區包含的省份數量不一致，為使各地區地方本級財政收入具有可比性，本文將地方本級財政收入按區域人口進行平均，選取了2015—2017年地方本級財政收入及人口數進行分析。

從圖3可以看出東、中、西部各地區2012—2017年人均地方本級財政收入規模均呈遞增趨勢，其中中部地區漲幅最大，年均漲幅10.21%；西部地區漲幅最小，年均漲幅8.22%。2014年以后東部地區財政收入可持續發展能力持續增強，大部分年份增長情況好于全國平均水平；西部地區財政收入自給能力整體偏弱，2014年以后出現斷崖式下降；中部地區近兩年增長勢頭迅猛，特別是2017年已經超越東部地區，高于全國平均水平。

圖2 中央對地方轉移支付變化趨勢

圖3 各地區人均本級財政收入變化趨勢

分地區截取2015—2017年中央對地方財政轉移支付和稅收返還金額及人口數量情況，計算2015—2017年東、中、西部地區人均轉移支付和稅收返還金額。根據分析結果可知，中、西部地區得到的轉移支付及稅收返還金額分別從2015年的4244元/人、6329.38元/人增至2017年4949.20元/人、7335.85元/人。詳見表1。

為了更清晰地表示中央對地方轉移支付和稅收返還金額逐年向中西部傾斜，本文選取了2015—2017年東、中、西部人均轉移支付和稅收返還金額與全國平均數的差值進行分析，并做成圖4。

2.4 土地出讓金逐漸成為地方財政收入的重要來源

2017年，土地出讓金增速明顯，主要是受國家“因城施策、分類調控”的政策指導，部分熱點城市加大了土地供應，帶動全國土地整體供應量逐季攀升，而土地出讓價格仍維持在較高水平，導致土地出讓收入增加較快。土地出讓金從2008年的0.99萬億元增至2017年的4.99萬億，與本地本級財政收入的比從2008年的1∶3增至2017年的1∶2，逐漸成為地方財政收入的重要來來源。詳見圖5。

表1 2015—2017年中央對地方轉移支付和稅收返還情況

圖4 中央對地方轉移支付和稅收返還各地區傾斜情況

圖5 出讓土地面積及土地出讓金變化趨勢

2.5 東部地區地方本級財政收入對地方債覆蓋率明顯高于西部地區

地方政府債務主要包括一般性債務和專項債務。本文選取2014-2017年全國地方政府債務數據進行分析，一般性債務余額規模除2015年緩慢下滑外其他年份均呈增長趨勢，由2014年的9.4萬億增長至2017年的10.36萬億，年均增速2.45%，約占地方政府債務總額的六成左右；專項債務規模約占地方政府債務總額的四成左右，四年來沒有顯著增長。

選取2017年全國31個省市地方政府一般性債務和專項債務截面數據分東、中、西部進行分析，將各省市一般性地方債務余額、專項債務余額分別除以地方本級財政收入，計算每一元地方本級財政收入對一般性債務及專項債務的覆蓋率，制成離散圖圖6(橫坐標表示地方本級財政收入對專項債務的覆蓋率、縱坐標表示地方本級財政收入對一般性債務的覆蓋率)。從圖6中，可以看出東部地區大部分省市地方本級財政收入可以分別覆蓋一般性債務及專項債務；中部地區全部省市地方本級財政收入可以覆蓋一般性債務，但無法覆蓋專項債務；西部地區各省市指標差異性較大，分布較離散，西藏自治區地方政府債務規模最小，覆蓋率最高，貴州省和青海省的地方政府債務總額超過地方本級財政收入的4倍以上，政府債務潛在違約風險較大。

圖6 東中西部各省市財政收入對政府債務覆蓋情況

3 影響地方財政可持續發展的因素分析

3.1 稅收收入是地方本級財政收入增長的主要動力

研究近11年地方本級財政收入中稅收收入和非稅收入占比情況可知，地方本級財政收入中近八成收入來源于稅收收入，非稅收入僅占地方本級財政收入的兩成左右，稅收收入成為促進地方本級財政收入增長的動力，詳見圖7。

本文采用了貢獻率指標研究2009—2017年各稅種對地方本級財政收入增長的貢獻情況。貢獻率指標即地方本級財政收入每增加一元時各稅種增長多少，用該指標研究地方稅收收入增長的主要動力因素。2009—2015年增值稅和營業稅對地方稅收收入的貢獻率合計達到4～5成，成為地方稅收收入的第一大稅種。隨著2016年5月1日后全面推行“營改增”后，營業稅逐漸喪失了主體稅種的地位，甚至貢獻率為負。而企業所得稅對地方稅收收入的貢獻率自2016年后逐漸取代營業稅和增值稅，成為單體貢獻率最大的稅種。值得注意的是個人所得稅的貢獻作用也日益增強。2009—2017年各稅種對地方本級財政收入貢獻率見表2。

圖7 稅收收入和非稅收入占比情況

3.2 第三產業對地方本級財政收入的拉動作用日益增加

利用2008—2016年三大產業對國內生產總值的貢獻率進行分析，第一產業對國內生產總值的貢獻率逐漸減弱，從2008年的5.2降至2016年的4.4，第二產業對國內生產總值的貢獻率由2008年的48.6降至2016年的37.4,第三產業對國內生產總值的貢獻率由2008年的46.2升至2016年的58.2。第一產業對國內生產總值的拉動作用逐漸減弱，第三產業對國內生產總值的拉動作用日益增加。

對2016年全國各省市第一產業、第二產業及第三產業增加值數據進行分析，東部地區第一產業增加值占總增加值的比例最低為4.84%;中部、西部地區第一產業增加值占總增加值的比例分別為12.22%、11.87%。東部地區第二產業、第三產業占總增加值中的比例最高，分別為43.29%、51.87%。東部地區第二產業、西部地區第三產業占增加值的比例最低，分別為39.12%、45.18%。第二、三產業主要涉及制造業和服務業，是增值稅和營業稅的主要稅源，成為拉動地方本級財政收入的主要引擎。

4 地方財力可持續發展建議

其一，合理確定中央和地方的收入劃分比例。作為權力制約，中央應具有地方稅收法律法規和政策的審批權。通過一系列政策化解地方政府稅收占比低，非稅收入波動性大，地方本級財政收入持續增長不穩定的問題。其二，充分發揮轉移支付在平衡地區發展差異中的作用。進一步明確一般性轉移支付和專項轉移支付的界限和使用范圍，避免兩者交叉使用。其三，優化產業結構從而提高財政自給能力。通過前述分析可知，東部地區第二、三產業的比例普遍高于西部地區，成為地方財政收入的主要稅源，因此優化產業結構，提高第二、三產業在總產業結構中的比例，夯實地方稅收基石是增強地方財政收入的主要途徑。第四，多措并舉應對地方債違約風險。加強信息制度，實時公布審計結果，加強地方政府輿論監督。近兩年財政部地方債管理平臺陸續分地區公布了一般性債務余額情況及專項債務余額情況，但公布的數據均為各省市的總體數據，鮮有地方各級政府詳細的債務數據，不便于對債務危機較嚴重的區域形成輿論監督效果。建議進一步公布各地市政府債務的具體數據，將上層壓力向基層傳導，強化公眾和市場對地方政府債務的約束，避免“上熱下冷”現象發生。