煤炭企業產能退出的資產處置存在問題及建議

(中國礦業大學(北京) 管理學院，北京 100083)

1 前 言

在經歷了近3年的集中化解煤炭行業過剩產能后，“十三五”期間壓減煤炭產能5億噸的上限目標有望提前兩年超額完成。在未來兩年，煤炭行業供給側結構改革將重在結構優化。

從目前來看，如各地區按計劃完成今年任務，“十三五”煤炭減產量將提前兩年超額完成。同時除此前針對鋼鐵、煤炭“去產能”外，煤電行業淘汰落后產能目標也將提前收官。

在過去幾年中，煤炭行業一大批低端落后產能和僵尸企業已經退出市場，還剩下一些“硬骨頭”要啃。同時，也面臨著先進產能供給不足的問題。所以，明年去產能總量預計會有所減少，主要是著力結構性優化產能為主，通過先進產能有序增加，實現落后產能盡快退出。而在煤炭企業去產能的過程中，資產處置問題對于企業的存續以及企業財務負擔的減少等問題是最為重要的。

2 資產處置的相關政策

國家層面文件見表1，地方層面文件見表2。

表1 國家層面文件

表2 地方層面文件

3 資產處置過程存在的問題

3.1 相關政策法規不完善

目前，我國尚未出臺去產能背景下關閉礦井資產處置的相關政策法規，相當一部分的政策、法規的確立依據“會議紀要”等內容，沒有提前制定長期的可行性強的規劃，缺乏前瞻性與全面性。去產能涉及面廣、時間安排緊、任務舉措重，從開始實施到煤礦關閉，耗用時間短，政府未成立專門機構制定專項法規、更為有效的政策和措施，以確保煤礦關閉工作順利實施。同時，政府未對關閉煤礦企業給予大力支持，尤其是經濟方面的支持。長期以來，作為我國能源基礎和能源工業主體的煤炭產業，其基礎和主體地位不突出，去產能背景下資產處置缺乏整體考慮與設計，政策持續性不強，部分政策出臺缺乏科學論證，調整頻繁，缺少穩定性和系統性。我國政府對煤炭行業的管理過于繁雜，行政手段過于直接、政府計劃特色過于濃厚，與市場經濟要求相脫節，制約了關閉礦井資產的積極處置。

3.2 企業大部分資產存在無法變現的可能

因為煤礦生產的特殊性，固定資產所占比例之大在生產行業中也是獨樹一幟的，但是與一般的生產型企業不同，煤炭企業因為資源性質，將資產大部分投入到了井下巷道的修建，開采設備的購置搭建，以及相關無形資產的購買。對于井下巷道而言，一旦關閉退出，存在很少數的變現手段，雖然可以開發成旅游景區，但是去產能主體企業具備這種潛力的并不多，所以巷道資產很難通過市場化手段處置。由于去產能礦井大部分是廢舊老礦井，工作環境特殊，開采設備落后，所以除巷道難以變現之外，落后的開采設備也難以計價變現，或者可以變現但是遠不及原值，與之匹配的無形資產減價程度更大，變現可能更存在懷疑，然而不對這些資產進行處置，仍會增加企業財務負擔。

3.3 未明確采礦權返還數額及形式

2016年3月，國土資源部依據國發〔2016〕7號文“在建煤礦項目應按一定比例與淘汰落后產能和化解過剩產能掛鉤”的規定，要求承擔20%的化解過剩產能任務，才能重新提出采礦權登記申請。但在實施過程中，存在著“一刀切”和部分規定不盡合理等問題。礦井關閉后，將造成數字可觀的剩余可采煤炭資源無法回收。但上級部門仍未核定采礦權價款的返還數額及返還形式，造成企業資產損失。此外，對關閉礦井所在產煤地區未制定相應的土地和環境治理措施，導致土地廢棄，對周圍環境造成持續的負面影響。

3.4 股東關系協調難度大

經多次和股東方溝通，除個別公司同意關閉退出外，其他礦井的股東均不同意對礦井進行關閉。關閉礦井通過與其股東溝通，股東方明確表示不同意對礦井進行關閉，有些礦井所屬公司甚至不具備召開股東會的條件。股東方要求保證自身的可持續發展，通過產能置換，保證不降低控股煤礦的總產能。

3.5 對煤炭企業評價流程不健全

國家政策主體以及會議紀要中對于鋼鐵煤炭產業中的“僵尸企業”的評價方式并未具體明確規定，比如在資源以及技術方面煤炭企業下屬煤礦資源枯竭到什么程度的限度、煤炭的開采素質、企業技術水平是否與其所占有的煤礦資源相匹配；在財務方面，虧損程度、連續虧損年數、資產負債比例、現金流情況、是否有銀行或者金融機構與其進行債轉股(額度的多少)、應收賬款應收票據的多少等等；在環境方面，不同資質的企業單位產量排污量得限定、地方政府的環保政策等。對上述指標，國家政策中并沒有量化的標準，所以在審計評價煤炭企業資質的時候可能難度較大。

4 資產處置的建議

4.1 完善相關政策法規

根據我國煤炭企業的實際情況，制定好煤炭關閉退出的相關法律法規，使煤礦退出做到有法可依。根據地區情況不同，制定全國及各地煤礦關閉退出規劃，結合各地區的現狀，制定專項規劃，按照規劃使煤礦有序退出。在規劃中，將企業的技術資質，資源資質，財務資質，環境資質全部進行量化處理，根據不同地區的不同情況可以做出不同調整，在現今政策要求下，國家對環境資質的要求更高，可以通過構建矩陣模型的方式將不同的因素相互組合并賦予相關的權重指數對企業進行評價(由于模型中影響因素較多，并且中國經濟背景情況較為復雜，可能建立起來并不是一件容易的事)，國家層面應該要求各級政府要進一步加大對煤礦關閉退出的扶持力度，應設立專項的財政資金(根據不同地區的GDP進行要求，還可以以一個合適的稅收百分比進行設立)，用于解決煤礦關閉退出的資金缺口，為關閉礦井企業提供資金保障，推進去產能工作順利進行。政府還應做好煤礦退出的善后處理，明確管理部門職責，加強監督管理，建立相應機構負責關閉礦井地區的土地、環境治理和招商引資。

4.2 減少企業資產處置損失

鑒于煤炭企業去產能關閉礦井造成的資產損失巨大，應在研究出臺相關配套政策的基礎上，對去產能背景下關閉礦井的資產處置損失予以核銷，從長期來看，可以設置煤炭企業轉產專項資金。如按照“工業企業結構調整專項資金”的一定比例，由中央和省兩級財政設立專項資金，或者通過政銀企聯合的方式設立專項貸款資金，分年度撥補完成去產能任務的煤炭企業，用于承擔煤炭企業處置資產損失而增加的財務負擔，幫助企業改善財務狀況，提高發展能力。關閉礦井后的土地、建筑及設備設施等大部分固定資產交由所屬企業開發利用并專營企業產業，剩余資產無償劃撥給國家。

4.3 開發利用無形資產

政府有關部門應及時核定采礦權價款的返還數額及返還形式，以現金方式盡快返還到存續企業。關閉礦井有大量的土地資源，對于土壤好、土層厚、適宜農業開發的礦區，可利用其廣闊的土地資源轉型為生態農業觀光園、種植基地等農業生產用地。關閉礦井的井下巷道可結合當地實際情況，充分利用當地資源，用于工業旅游、教育培訓等非生產性活動，鼓勵對外開展生產、技術服務和經營活動，引導煤礦企業探索切合實際、各具特色的井下空間利用和產業發展模式，引入相關產業或技術，實現產業的轉型。

4.4 “資產轉股”

在煤炭企業資產處置過程中，對于部分資產的處置方法，發揮其最大價值的方法煤炭企業自身有時并不能意識到，這種情況下政府及有關部門或者銀行等其他金融機構可以參與其中，積極引導企業找到最合適的處置方法或者就金融機構而言按照合理的程序對于企業處置的各項資產進行股價處置變現之后，將部分資產收歸己用以自己的方法方式發揮這些資產的剩余價值(礦業觀光園的建立等，相關開采設備的無形資產的回收等)或者以這種方式入股煤炭企業等方式，削減企業的財務負擔。