京津冀立法協同的階段性總結與分析

熊菁華

2019年是京津冀協同發展五周年。2019年1月，習近平總書記在城市副中心召開京津冀協同發展座談會并發表重要講話，充分肯定京津冀協同發展戰略實施以來取得的顯著成就。五年來，京津冀三地切實把思想統一到習近平總書記指引的方向上來，按照《京津冀協同發展規劃》要求，在國家京津冀協同發展領導小組領導下，不論是在推進京津冀區域的協同發展，還是在京津冀人大立法協同[1]，都取得了階段性的豐碩成果。

一、京津冀協同發展扎實推進，成效顯著

疏解非首都功能有序推進，探索走上協同發展新路;一核兩翼聯動發展，初步形成協同共進態勢;重點領域率先突破，初步顯現協同共建效果;公共服務均衡發展水平提升，直接惠及百姓民生。五年來京津冀協同發展的這些階段性成就，得到京津冀居民的普遍認可。2018年9月，北京市社情民意調查中心對京津冀居民開展民意調查。結果顯示近八成的三地居民關注協同發展，對協同發展的信心度持續保持高位。居民對環保和交通領域的協同成果，感受最為突出。同時，超九成居民認為協同發展會對自己和家庭帶來積極影響。各種積極影響中，按照排名順序依次包括：交通更加便利、生態環境改善、便民服務更完善、基礎設施更完善、看病就醫更加方便等。民意表明，京津冀居民充分認可協同發展的階段性成果，對協同發展將帶來的民生福祉充滿了信心。

二、京津冀立法協同穩步推進，卓有成效

（一）先后輪流召開五次立法協同座談會，搭建起三地人大溝通平臺

2015年3月，三地人大常委會在天津市召開第一次京津冀立法協同座談會，專題討論《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》。2016年2月，北京市人大主持召開第二次座談會，主題研討關于《推進京津冀協同發展首都城市立法問題研究》課題報告。2017年2月，河北省人大主持召開第三次座談會，專門討論《關于京津冀人大立法項目協同辦法》。2017年9月，天津市人大主持召開第四次座談會，專題討論《京津冀協同發展立法引領與保障研究報告》和《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》。2018年7月，北京市人大再次主持召開第五次座談會，專題討論《京津冀人大立法項目協同實施細則》。五次座談會上，三地都互相通報了各自的五年立法規劃和年度立法計劃，并就立法計劃中哪些項目適合開展協同進行充分討論。典型的如，第五次座談會上，原本只京冀兩地人大就機動車污染防治條例開展立法協同。經過充分討論，三地人大旗幟鮮明地表態要堅決貫徹打贏藍天保衛戰的重大部署，一致認為京津冀必須聯手開展機動車污染防治立法協同（天津市人大當場明確加入立法協同），為區域聯防聯治提供強有力的法治保障。五年來，京津冀立法協同座談會和京津冀法制工作機構聯席會議，成為三地人大主動搭建的重要平臺載體。通過這個平臺載體，京津冀立法協同工作得以正式啟動，并從起步探索步入正軌運行，為貫徹落實京津冀協同發展戰略打通了實踐操作的具體路徑。

（二）協商通過四個立法協同文件，基本達成協同共識

第一是《關于加強京津冀人大協同立法的若干意見》。作為首個三地人大立法協同制度文件，《若干意見》明確了“四個加強”和“兩個機制”，即加強立法信息共享、重大立法項目聯合攻關、理論研究協作、立法成果交流，以及建立健全立法隊伍培訓交流機制和京津冀立法協同保障機制。第二是《關于京津冀人大立法項目協同辦法》，重點從具體的立法協同項目入手，進一步推進立法協同工作，實現了從松散協同到緊密協同、從泛談協同原則到法規項目協同的轉變。第三是《京津冀人大法制工作機構聯系辦法》，專門針對三地人大法制工作機構如何開展具體的立法協同工作做了制度規定，包括召開法制工作機構聯席會議制度、實行立法項目溝通制度等，促進了立法協同機制的具體化、長效化和制度化。第四是《京津冀人大立法項目協同實施細則》，聚焦立法項目的具體協同事宜，如立法項目的協同內容、協同方式、協同程序、組織保障和成果轉化機制等做了細致規定，有效促進了三地立法協同制度的一致性、協同性和融合性。四個立法協同文件是三地人大在立法協同座談會上密切溝通、反復討論后達成的共識成果，標志著區域立法協同取得了重大共識。三地人大都在座談會后提交各自的人大主任會議討論通過了這些文件，將共識制度切實轉化為本地人大的工作制度，為加強三地人大立法協同提供了重要的制度支持。

（三）委托開展三項課題研究，深化立法協同的理論認識

一是2015年北京市人大委托中國城市規劃設計研究院開展《推進京津冀協同發展首都城市立法問題研究》。報告通過對比分析倫敦、巴黎、東京、首爾和華盛頓等首都城市治理模式，提出了由中央直接立法、中央授權立法、京津冀立法協同、北京地方立法四個層次構成的46項立法項目建議，幫助三地人大理清了京津冀立法協同工作的總體思路，為今后開展具體項目協同打下了理論基礎。二是2016年河北省人大委托河北大學開展《京津冀協同立法研究報告》。報告提出協同立法要遵循法制統一原則和平衡協調原則，探索建立中央專門立法、地方協作立法和地方單行立法相結合的三位一體模式，進一步深化了對京津冀立法協同的理論認識。三是2017年天津市人大委托高校科研機構開展《京津冀協同發展立法引領與保障研究報告》。在總結三年來立法協同實踐成果的基礎上，報告提出了引領保障協同發展的34項立法項目建議（其中國家層面立法項目建議13項、三地立法協同項目建議10項、天津市立法項目建議11項）和健全立法協同工作機制的具體建議，為三地人大換屆后繼續開展好立法協同夯實了理論基礎，開拓了研究思路。

（四）開展多個立法項目協同，保障重點領域率先協同發展

首先是生態環保領域的立法項目協同。打好污染防治攻堅戰、打贏藍天保衛戰是京津冀協同發展的重要內容。大氣污染防治條例作為三地首個立法協同項目，旨在為區域協同治理大氣污染提供有力的法治保障。（1）首次實行形式協同。三地人大法制工作機構在立法過程中，互相通報審議程序安排，還專門分赴其他兩地召開座談會征求意見。三地人大還互相借鑒人代會立法形式，北京于2014年、天津于2015年、河北于2016年，均在本省市的人民代表大會會議上審議通過了這項關系民生的重要協同法規，充分體現了三地群眾同呼吸共命運、齊心協力聯防共治的堅定決心。（2）首次探索污染防治制度協同。考慮到大氣污染防治的區域共防共治特點，三地人大都在各自的地方性法規中以專條或者專章形式規定了協同治理大氣污染的制度措施，包括實行大氣污染信息通報制度、實行重大污染監測信息和防治技術共享制度等，為區域大氣污染治理取得階段性成就發揮了重要的法治保障作用。

除了制定大氣污染防治條例外，三地人大還針對機動車尾氣、露天焚燒秸稈、水體污染等開展了立法項目協同。如2018年7月，三地人大在第五次立法協同座談會上，一致同意將機動車污染防治立法作為京津冀三地立法協同項目、將環境保護條例作為津冀兩地立法協同項目，將為堅決打贏藍天保衛戰提供更有力的法治引領和保障。又如2017年天津市制定《關于農作物秸稈綜合利用和露天焚燒的決定》時專門借鑒了《河北省農作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒的決定》，對故意露天焚燒秸稈行為的處罰幅度與河北保持一致，為津冀交界地帶共同治理、保護生態環境提供了法律武器。再如2016年天津市制定《水污染防治條例》，專門設立第八章區域水污染防治協作，規定天津市與北京市、河北省及周邊地區建立水污染防治上下游聯動協作機制和統一協同的流域水環境管理機制，共同做好流域污染治理和水環境保護。

其次是交通領域的立法項目協同。為了推動京津冀區域交通一體化協同發展，2017 年2月，三地商定將《河北省道路運輸條例》《天津市公路管理條例》作為立法協同項目。《河北省道路運輸條例》專設第四章京津冀區域協作，規定建立三地道路運輸協調機制，按照統一規劃、統一標準、統一管理的要求，制定道路運輸政策，并且建立區域聯合執法機制。《天津市公路管理條例》專設第七章區域公路管理協作，規定天津市公路規劃應與區域公路網統籌銜接、同圖規劃，統籌公路建設計劃并協同實施，對突發交通堵塞事件啟動區域協同處理機制，建立公路治理超限聯防聯動機制，組織開展聯合執法、建立數據共享機制等。

再次是產業領域的立法項目協同。為了促進京津冀區域協同創新發展，三地共同關注科技成果的轉化和開放共享。河北省和天津市于2016年、2017年通過了各自的促進科技成果轉化條例。《天津促進科技成果轉化條例》專門規定了促進京津冀協同創新發展的一條內容，明確加強與京冀科技創新資源的開放共享，共建科技成果轉化平臺和產業技術創新聯盟等;鼓勵與京冀聯合建設實驗室聯盟，共同促進科技成果轉化實施。2018年3月，三地人大法制部門共同聽取了北京市制定促進科技成果轉化條例的立法設想，津冀兩地還對北京如何在兩地條例的基礎上進一步落實區域創新發展戰略、實現政策共享互動、促進資源優勢互補，提出了有價值的建議，為北京后續立法提供了有益借鑒。另外，2017年天津市制定《中國（天津）自由貿易試驗區條例》專設第六章服務京津冀協同發展，規定了多項制度，以立法促進自貿試驗區在帶動京津冀以及北方地區科技創新、引領地區產業升級等方面發揮積極作用。

2018年在第二十四次全國地方立法工作座談會上，全國人大常委會法工委沈春耀主任專門提到：“京津冀優先推動交通一體化、生態環保、產業轉移升級三個重點協同領域立法項目……地方立法工作中的好做法好經驗，對我們做好全國人大層面的立法工作具有很好的啟發和借鑒意義。”[2]這是對五年來京津冀人大立法協同階段性成就的充分肯定，同時也是對新時代下繼續做好京津冀人大立法協同的更大期盼。

三、新時代下，京津冀立法協同面臨的挑戰和問題

新時代下，面對著新的協同發展任務和新的改革創新決策，京津冀立法協同還不能完全適應新形勢新要求，還不能完全發揮法治的引領和保障作用。

（一）京津冀立法協同的法律層級和立法效力還顯不足，整體的法治合力有待提升

當前，中國特色社會主義法律體系基本形成。按照《京津冀協同發展規劃綱要》中“要做好立法修法工作，用法治手段保障京津冀協同發展的頂層設計和重大決策的落實”的要求，其中的“立法修法、法治手段”，自然包括法律體系中的全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規以及三地人大及其常委會制定的地方性法規等三個層級。但從目前來看，京津冀立法協同還是以三地人大各自制定的帶有協同性質的地方性法規為主體，國家層面的法律行政法規尚處在立法研究階段，沒有制定出成型的法律文本。在實踐中，大量的京津冀協同發展工作都是以國家部委發布的規范性文件，以及三地政府及部門發布的規范性文件作為依據。這顯示出京津冀協同立法的整體層級和效力還不夠高，法治權威性還不足。而且地方受制于各自的利益模式，一畝三分地的舊思維難以立即消除。中央層面的統一立法和統籌協調的力度不夠，會導致一些重要領域的改革決策難以達成協同共識;或者即便達成短期的工作共識，也會因缺乏統一立法難以形成長期化的協同制度保障。

典型的如生態保護紅線立法。生態保護紅線是貫徹落實習近平生態文明思想，加快生態文明制度建設的重要改革決策。2017年1月中央兩辦發布《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，當年12月京津冀區域、長江經濟帶等地區的生態保護紅線劃定工作基本完成。其中京津冀區域是按整體區域而非三地各自獨立劃定的，這體現出中央對京津冀區域要實行生態保護一體化的重要思路。目前，自然資源部會同生態環境部正在研究制定《生態保護紅線管理辦法》，旨在對生態保護紅線這一全新環保制度作出立法確認，以引領和推動環保改革決策的順利進行。但作為部門規章，相比較法律和行政法規，其立法權限和法律效力是有限的，將面臨制度設計方面的諸多難題。主要是：（1）生態保護紅線作為一項全新的環保制度，需要處理與國家現有的《森林法》《水土保持法》《水污染防治法》《野生動物保護法》《自然保護區條例》《風景名勝區保護條例》等法律行政法規之間存在的范圍覆蓋、管理交叉等問題。而以部門規章的立法形式與高位階的法進行銜接，顯然力不從心。（2）對于三地邊界地帶，如何實行統一的生態保護紅線管理力度、獎補結合的跨地域生態補償制度、跨地域的流域生態修復制度等，都迫切需要中央對區域進行統籌協調。而在部門規章立法中，處理好這些地域交界性問題是有難度的。（3）根據國家《立法法》《行政處罰法》《行政強制法》《行政許可法》，部門規章對于損害生態保護紅線的違法行為，設定法律責任是受限制的，只能規定警告和3萬元限額的行政處罰而不能規定其他的行政處罰種類，也無權設定扣押、查封等行政強制措施以及行政許可。

（二）一些重點交界地域、重要發展領域的京津冀立法協同還處在摸索起步階段，中央立法和地方立法的引領推動作用有限

五年來，三地人大常委會在京津冀協同發展的三個重點領域率先發力，積極推進立法協同，制定一些帶有協同性質的地方性法規，開展了一些立法協同研究工作。但是，一些重點交界地域和重要發展領域，由于處于協同發展的難題和矛盾匯集之地，立法協同工作推進難度大，還處在摸索起步階段。

典型的如北京市通州區和河北省廊坊市北三縣的交界地帶。目前，通州區和北三縣加快推進協同發展，共同研究制定《通州區和廊坊北三縣地區整合規劃》，在區域污染聯防聯控、產業對接協作、公共服務合作等方面取得明顯進展。但是深層次矛盾也日益凸顯：產業方面，北三縣產業培育未形成與通州的合理產業鏈布局和產業梯次;環保方面，生態環境治理不同步，治理標準與執法力度不統一，導致跨行政區域的河流（潮白河、北運河）治污效果受到直接影響;公共服務合作方面，北三縣與通州出現明顯的區域差異，給通州帶來公共服務壓力和城市管理難題。又如北京新機場臨空經濟區。北京新機場是國務院批準、歸國家民航局管轄的國家重點工程，同時又是地跨北京市和河北省兩地的交界項目。既需要處理國家機關和地方政府之間的合作關系，又需要處理兩地之間的合作關系。目前，京冀兩地政府成立了臨空經濟區京冀聯合工作領導小組，正面臨著如何共同制定臨空經濟區總體規劃、產業規劃和綜合保稅區規劃，如何與國家民航局合作、處理新機場的外匯管理和司法管轄等事務、管理跨行政區域的綜合性行政事務、實行兩地稅收利益分配等一系列協同發展中的難題。再如，三個率先突破重點領域中，生態環境保護的立法協同成績突出、交通一體化的立法協同正在抓緊開展，而產業轉移合作作為協同發展的重中之重，立法協同明顯滯后。總的來看，隨著京津冀協同發展的深入開展，一些深層次矛盾和硬骨頭難題在這些重要交界地域和重點發展領域日益凸顯出來。解決這些難題，根本上要靠黨中央國務院的改革創新決策、要靠京津冀立法協同的法治引領和保障。對于中央層面的改革決策、屬于國家立法權限的，迫切需要全國人大常委會和國務院的統一立法予以確認和保障;對于明確由三地開展的地方改革決策、地方可以先行先試立法的，三地人大應主動擔當，抓緊跟進立法協同工作，為這些重要交界地域和重點發展領域的協同發展提供好制度保障。

（三）黨委領導下開展京津冀人大立法協同，人大主導作用和政府基礎作用發揮還不夠，立法工作格局沒有得到充分體現

2009年以來，北京市健全完善了立法工作格局，即堅持市委對立法工作的領導、增強人大的立法主導作用、發揮政府在立法中的基礎性作用，這是做好本市各項立法工作的重要保障。但是，由于京津冀人大立法協同還處在探索階段，人大立法主導作用還有待深入，政府在立法協同中的基礎作用發揮得不夠，立法工作格局的整體效用還不明顯。

比如五年來，京津冀協同發展已經在三地政府及其部門間積極開展起來，生態環境保護、交通一體化、產業升級轉移等領域率先突破，實施了一系列的創新改革舉措;還在科技、人才、規劃、物流、旅游、建筑市場、教育、綠化等領域深化協作，簽署了大量的合作備忘錄和協議。遺憾的是，從法治層面看，這些京津冀協同發展的制度成果主要是以三地政府及部門間簽訂的合作備忘錄和協議為主。引領和保障協同發展的本市政府規章并不多，本市地方性法規也僅限于幾部（即《北京市大氣污染防治條例》，以及正在制定中的《北京市科技成果轉化條例》《北京市機動車和非道路移動機械污染防治條例》）。這導致一些成熟的、可復制推廣的改革經驗做法沒能及時上升為地方性法規或政府規章，重大改革決策和立法決策之間存在較長的空檔期，這不利于依法行政的深入推進，也不利于形成改革于法有據的法治局面。再如自2015年三地開始京津冀人大立法協同以來，參加座談會的主體限于三地人大常委會及其法制工作機構，并不包括三地政府及其部門。這給立法項目的深層次協同，尤其是具體法規草案中的制度協同，帶來了很大掣肘，影響了立法協同效果的實質推進。造成這些情況主要是立法工作格局沒有得到充分運用，人大與政府還沒有形成立法協同合力。一方面是市人大發揮主導作用不充分，對京津冀協同發展中的立法問題調研不夠深入，對需要本市立法和國家立法的實際需求掌握尚不全面;另一方面是政府及其部門的立法基礎作用發揮不明顯，對協同發展中的法治問題考慮不夠周全，主動提出國家立法和地方立法的需求尚不迫切。

四、新時代做好京津冀立法協同的思考和探索

2019年1月習近平總書記指出：“過去的五年，京津冀協同發展總體上處于謀思路、打基礎、尋突破的階段，當前和今后一個時期進入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅克難的關鍵階段，需要下更大力氣推進工作。”[3]我們要深入學習貫徹習近平總書記的重要講話精神，在新時代中國特色社會主義思想的指引下，以勇于擔當的精神狀態、更加扎實的工作作風，繼續推進京津冀立法協同，努力形成具有中國特色的立法引領和推動區域協同發展的良好機制，為京津冀協同發展重大國家戰略提供堅強有力的法治保障。

（一）繼續堅持黨對京津冀立法協同的領導，這是立法協同的重大政治原則，也是做好立法協同的根本保證。京津冀立法協同作為保障京津冀協同發展的重要法治工作，必須在黨中央和中央全面依法治國領導小組以及三地地方黨委的堅強領導下開展。黨主動謀劃和確定京津冀立法協同的總體思路、重點任務，對協同發展中的重大改革創新作出運籌謀劃、科學決策，對京津冀立法協同的總體立法路徑和重點立法項目作出明確指示。只有把黨的領導貫徹落實到京津冀立法協同的全過程和各方面，才能統籌整合中央立法和地方立法、人大法規和政府規章以及政府主導和市場主體等各方面資源，形成強大的法治合力，才能確保京津冀協同發展重大戰略和立法協同取得更豐碩的成果。

（二）積極爭取國家立法支持，努力使京津冀立法協同的法律層級和整體效力得到提升，為重點領域和地域的協同發展提供基礎性、支撐性的法治保障。包括建議沿用邀請全國人大常委會法工委出席三地京津冀人大立法協同座談會的有益做法;借鑒長江經濟帶的區域立法經驗，建議全國人大和國務院考慮京津冀協同發展中的迫切立法需求，將一些重點發展領域和重要交界地域立法項目列入五年立法規劃和年度計劃;借鑒國外首都圈治理的法治經驗，推動國家立法機關重視以首都為核心的京津冀區域立法協同工作;建議三地人大繼續做好地方層面的立法協同，開展先行先試地方立法，探索立法協同新制度，為國家立法做前期鋪墊和積累經驗。