人大工作也要善于抓落實

戴志華

2018年底，筆者參加了國家外專局“立法的理論與實踐——以生態文明立法為例”赴澳大利亞培訓項目。在澳期間，在悉尼大學進行了系統培訓，了解澳大利亞聯邦環保立法情況;拜訪新南威爾士州議會、州自然資源保護委員會，了解該州環保立法和執法情況;拜訪墨爾本瑞納克斯污染治理公司，了解被工業污染破壞的種植耕地的修復措施和相應法律保障;實地考察藍山等國家公園，了解國家公園立法情況和具體運作;實地考察世界著名的重污染廢地成功恢復生態的案例——悉尼奧林匹克濕地公園，了解將悉尼垃圾填埋場改造為生態濕地的過程、經驗和成效。現將澳大利亞環保立法的情況和啟示介紹如下。

一、澳大利亞環保法的基本情況和特點

澳大利亞地理位置特殊、生態系統脆弱，歷來重視環保，注重運用法治手段保護環境，形成了獨具特色、體系完善、務實管用的環保法律制度。大多數環境法為成文法，包括有關環境規劃和污染防治的法律，有關保護自然遺跡和人文遺跡的法律，有關開發、利用和管理自然資源的法律等。此外，在勞動保護、職業安全、消費者權益保護和刑法等相關法律中，也有環保相關規定。按照層級，澳大利亞環境法主要分聯邦和州兩級（市政廳也會出臺生活垃圾分類、收集等細化性質的環保行為規范），聯邦和各州都有各自的環境法。由于澳大利亞憲法明確規定環境保護屬于州的事權，因此聯邦政府只負責有限范圍的環保活動。但近年的發展趨勢是聯邦政府正逐步直接或間接地通過環境立法擴大其管理環境事務的職能和范圍。從近年發展情況看，澳大利亞聯邦和州的環境法有如下幾個特點。

一是積極推進綜合化、體系化的環境立法。從聯邦層面看，體現澳大利亞環境法寬廣的調整范圍和綜合化的一個重要法律，是在布倫特蘭報告《我們共同的未來》（1987年）發表之后不久，于1989年制定的《資源評價委員會法》，是一部調整范圍廣泛、具有綜合性的法律。從州的層面看，環境管理活動主要由地方立法規定，近十幾年來地方立法（主要是州）也出現了綜合化趨勢。例如，從20世紀90年代開始，新南威爾士州環境立法呈現一定程度綜合化、一體化的趨勢。該州政府1991年通過《環境保護法》，設立了統一管理環境事務的環境保護局。1995年通過《廢物最少化和資源管理法》，規定了一系列預防、減少廢物產生的措施和制度。1996年12月公布《環境保護行動計劃法》，規定了一系列體現環境法綜合化的措施，將大量現行環保法規合并，消除法規重復和矛盾的現象，增強環保立法的系統性和針對性。

二是高度重視預防環境污染的發生。澳大利亞環境法注重環境污染的事前控制和預防，有關源頭控制、分類處理、排污許可證、環境影響評價、污染企業監控等預防措施占法律條款的絕大多數。此外，特別重視運用經濟手段，盡可能降低環境污染的風險和損害。比如，新南威爾士州等州，從20世紀90年代就已開始實施最先在美國采用的可交易的排放行動計劃（tradable emission scheme）、排污許可費（load-based licensing fees）、要求許可證持有者提供經濟保證（financial assurances）等經濟措施。近年來，聯邦議會和新南威爾士州議會還多次就環保議題進行辯論，及時調整有關領域環保政策和立法，提前預防環境污染。例如，制定和實施土地利用規劃必須充分考慮環保因素;通過環境影響評價和頒發許可證來控制發展項目;加強對污染防治的監督管理;加強對危險廢物的進出口管理;加強對危險廢物的使用、貯存、轉移和處置的監督管理。

三是不斷增強環境法的可執行性、可操作性。無論是聯邦還是各州的環境法，法律條款都很細致、可操作性也較強，如排污收費法規條款多達百余條，從收費的種類、標準、單位、計算公式到最大排污允許量、交費流程、費用減免等，都規定得十分詳細，既避免了執法的隨意性，減少執法過程中的摩擦，又增強了執法的公正性和權威性。為增強環境法的可操作性，澳大利亞聯邦和各州還立法授予環保部門廣泛的調查權、應急處置權和處罰權;各州還立法在環保部門組建了人數不少的“環保警察”（SEPP）。環保警察身著統一制服，佩帶鮮明臂章，專司環境執法，具有很大權威。

四是多管齊下加大環境法執行力度。近年來，澳大利亞聯邦和各州政府針對日益突出的環保問題，不斷加大環保法執行力度。首先，加強執法力量。健全的環保機構、充足的執法人員和持續的環保資金投入是澳大利亞環保法順利實施的重要保證。澳大利亞在聯邦政府、州政府和市政府三個層次都設有專門環保機構。聯邦環境與遺產部有近500名工作人員，新南威爾士州和維多利亞州環境部門的工作人員都在1000人以上。近幾年，澳大利亞每年的環保投入都超過85億美元，約占GDP的1.6%。新南威爾士州和維多利亞州環保局每年的財政預算分別超過4000萬美元、3200萬美元，其中大部分來源于州政府撥款，少部分來源于排污收費。其次，改革司法體制。為了及時處理日益增多的環境糾紛、提高處理效率，一些州還立法成立專門的環境法院。如新南威爾州的土地和環境法庭，處理、審理不少環境資源糾紛。一些州還從環境立法和司法訴訟兩方面放寬公民提起環境訴訟的資格限制。例如，根據新南威爾士州《環境規劃與評價法》，對于違反本法的，“任何人可以向法院提起訴訟，請求法院頒布救濟令或制止違法令，不管該人的權利是否已經受到或可能受到該違法行為或該違法行為的后果的侵害”;《環境保護行動計劃法》規定，第三者（third parties）有權對違反環境保護法的行為向法院提起訴訟，以制止違法行為。

五是重視綜合運用多種環境治理手段。環保領域違法行為種類多、查處難，既要靠法律手段，也要有經濟措施。澳大利亞聯邦和各州的環保法，針對環保違法行為多管齊下，重罰與引導并重，努力做到疏堵結合。首先，環保領域的處罰面廣且十分嚴格。在澳大利亞，不論是個人、企業，還是政府機構，只要違反了聯邦或者州的環保法，都要受到嚴厲懲罰。比如，從處罰幅度看，對法人最高可以判處100萬澳元罰金，對自然人最高可判處25萬澳元罰金，對直接犯罪者可判處高達7年的有期徒刑。在藍山、大堡礁等國家公園，任何采摘植物（或者貝殼）、丟棄垃圾的行為都是違法的，管理人員可以直接給予500澳元罰款。又如，澳大利亞近年屢遭大旱，一些地方終年滴雨未下，一些州立法規定了嚴格節水措施，在時間上嚴格限制洗車、澆草坪等耗水性活動，任何人違反都要繳納罰款。其次，政府在節約資源能源、保護生態環境等方面還出臺了一系列鼓勵措施。比如，為節約能源和減輕機動車造成的大氣污染，澳大利亞政府鼓勵機動車的動力由燃油改造成燃氣，政府給予補助。又如，為抗擊干旱，解決城市缺水這個突出問題，各州鼓勵居民實施家庭節水方案，并在網上公布節水措施，幫助居民購買和安裝水罐、中水系統、節水洗衣機和淋浴頭等，取得明顯成效。

二、體會和啟示

筆者在學習培訓和訪問交流中，有以下幾點體會和啟示。

一是增強學習貫徹落實習近平生態文明思想的政治自覺。此次學習訪問期間，大家最直觀的感受、最深刻的印象就是澳大利亞生態良好、環境優美，空氣清新、綠草遍地，人居幸福指數在全球名列前茅。與澳大利亞等發達國家相比，中國等發展中國家的生態環境還存在諸多短板，部分領域的情況還比較嚴重。如何科學認識和辯證分析這一差別，是學深弄懂做實習近平生態文明思想的前提，也是增強“四個自信”的基礎。我們既要虛心學習借鑒澳大利亞生態環境保護的有益經驗，又要通過比較，深入分析其客觀優勢、歷史教訓、不足之處，做到“知其然知其所以然”。首先，從客觀優勢看，澳大利亞四面環海，是世界上唯一國土覆蓋整個大陸的國家，地理位置和氣候條件得天獨厚;同時，澳大利亞地廣人稀，人口主要分布在東海岸的悉尼和墨爾本等大型城市，國土面積的近三分之二沒有人類活動，環境容量較大。其次，從發展歷程看，澳大利亞對環保問題重要性的認識，同樣經歷了從教訓中吸取經驗的艱難過程。澳大利亞被稱為“騎在羊背上的國家”和“坐在礦山上的國家”，過度放牧和非法采礦，對生態環境的影響最直接、最嚴重。水土流失、草場退化、土壤污染、沙塵暴等生態環境問題，也曾一度困擾澳大利亞。從放任自由到嚴格監管，澳大利亞進行了長達幾十年的政策辯論和利益博弈，直到20世紀70年代經濟轉型升級和產業結構優化，環保政策與立法才逐漸定型并不斷加強。再次，從實際做法看，澳大利亞是全球第二大垃圾出口國，其產生的廢塑料、廢舊電子產品等固體廢物絕大多數都出口到中國等發展中國家，不僅賺取了出口利潤，而且轉移了環境污染，轉嫁了治理固體廢物污染的環境成本。

由此可見，生態環境保護不可能一蹴而就，更不可能畢其功于一役，始終與一個國家的地理環境、人口分布、發展水平、環保理念密切相關。我們既不能為了發展而忽視環境，同樣也不可能為了保護環境而停滯發展。沒有發展，環護就沒有堅實的支撐;沒有環保，發展也將不可持續。只有在生態環境保護與經濟社會發展之間找到一個平衡點和契合點，才能確保可持續發展。通過對比，我們深刻感到，習近平總書記在中國經濟社會轉型發展的重要歷史關頭，明確提出建設美麗中國，強調“綠水青山就是金山銀山”，形成了習近平生態文明思想，符合實際、正當其時。習近平生態文明思想聚焦人民群眾感受最深刻、要求最迫切的突出環境問題，從根本上扭轉了多年存在的一些不正確的發展理念，對生態文明建設進行了頂層設計和全面部署，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。我們要增強“四個自信”，深刻認識到“藍天白云，青山綠水”不僅僅是大自然的恩賜，也是黨領導人民群眾通過努力奮斗可以實現的目標。作為立法工作者，我們要以習近平生態文明思想為指引和遵循，深刻把握生態文明建設的戰略定位和政治定位，努力做好生態文明領域立法工作，自覺把經濟社會發展同生態文明建設統籌起來，將綠色發展理念貫徹到立法工作中，依法保護環境，促進生態文明，為滿足人民日益增長的優美生態環境需要提供制度供給和法治保障。

二是積極在環保議題上發出中國聲音，提出中國方案。西方發達國家在環境法規日益嚴格，公民環境意識日益高漲，廢物處置場所難以滿足的情況下，開始向發展中國家越境轉移廢物，包括危險廢物。危險廢物越境轉移數量的迅速增加，對人類的生存發展以及整個人類社會的進步繁榮構成威脅。1990年3月22日，我國政府簽署了《聯合國控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》。我國作為最早批準巴塞爾公約的締約國，歷來主張睦鄰友好、守望相助，堅持互惠互利，反對以鄰為壑。我們始終認為，任何一個國家，都不能為了保護自身的生態環境而把危險廢物和生活垃圾“出口”或“轉移”到其他國家。特別是發達國家，不能把自身的幸福建立在他人的痛苦之上，更不能把本國的“藍天白云、綠水青山”建立在他國生態危機、環境惡化的基礎之上。2018年初，我國正式宣布禁止洋垃圾進口，雖然受到部分西方國家的無理指責和非難，但完全站在道德和法律的制高點上。我們要按照習近平總書記提出的“人類命運共同體”的重要理念，進一步加強對外宣傳，把垃圾進口造成的生態環境污染惡果特別是對人民身體健康的傷害講清楚、說明白，堅決回擊西方發達國家的無理指責。同時，要積極參與巴塞爾公約等國際規則的發展完善，推動將習近平總書記提出的“人類命運共同體”等重要理念融入國際法，倒逼垃圾出口國提升自身的垃圾處理能力、加快資源再生技術的研發和利用;推動發達國家承擔起相應的國際義務，減少垃圾出口，幫助發展中國家改進垃圾處理設施和技術，保護好地球這個共同的家園。

三是充分發揮國家和地方立法在環保領域的各自優勢和獨特作用。根據澳大利亞聯邦憲法，環保事務屬于各州事務，并非聯邦事權，但鑒于環保問題的極端重要性，聯邦政府通過多種方式介入環保事務。第一，有效行使憲法賦予的“外交事務”權限。以立法落實、督促執行聯邦政府簽署的環保領域國際條約的名義，自然而然地“合憲”介入本屬各州事權的環保領域。第二，通過財政資源分配等方式，引導各州政府制定符合聯邦環保政策意圖或傾向的法律。我國是單一制國家，環保事務屬于中央和地方共享事權。要發揮體制優勢，在堅持中央集中統一領導的前提下，充分發揮地方的積極性、主動性。國家層面的環保立法要綜合考慮“全國一盤棋”，確定環保的宏觀政策、重點領域、發展方向、措施手段。地方層面的環保立法要發揮貼近人民群眾、貼近地方實際的優勢，制定更加詳細、更加嚴格、更有特色的實施性細則。特別是在“行政三法”尚未修改之前，要深入總結環境保護法等法律授權省級地方立法可以增加“按日計罰”情形的有益經驗，繼續探索通過單項環保立法授權省級和設區的市人大常委會更多的立法權限和手段，真正讓制度長出“牙齒”。

四是推動各區域、各地方在環保領域的立法協同。澳大利亞作為一個聯邦制國家，各州之間相互獨立，無論是聯邦層面，還是各州層面，長期以來在環保領域缺乏有效的溝通協調機制。這就導致聯邦與各州以及各州之間的環境管理目標不明確、標準不統一、步調不一致，影響環境保護的實效。為此，在澳大利亞聯邦政府推動下，聯邦政府、各州政府以及地方政府協會共同簽署了具有法律效力的《澳大利亞政府間環境協定》（簡稱《協定》），用來協調全國范圍內的環境保護行動。該《協定》建立機制，促進各州對環境保護開展合作，確立有關政府責任，減少聯邦、州、地方政府在環境問題上的爭執，以便于形成保護環境的合力。我國是單一制國家，中央的集中統一領導是最大的體制優勢和制度優勢，有條件也有能力促進各地區、各地方在環保領域加強政策和立法協同。特別是對跨區域、跨流域的環境污染問題，我們要深入總結京津冀地區、長三角地區立法協同的有益經驗，建立協調機制、加強環評會商、推進協同監管、強化聯防聯治，破除行政壁壘和地方保護，形成區域污染防治合力，保證黨中央區域發展戰略和生態環保決策得到貫徹落實。

五是深入推進公民的環境教育和公共參與。澳大利亞優美的環境，得益于政府對環保的重視，更得益于公眾具有強烈而自覺的環保意識。聯邦和各州將環保教育貫穿于學校教育、家庭教育、公民教育的全過程，人們可以從多種渠道、多個層次受到良好的環境教育，因此公眾有很強的環境意識和環保理念，不僅能自覺遵守環保法律法規，而且還積極主動參與環境監督管理。比如，在澳期間，著名的“Clean Up Australia”（清掃澳大利亞）環保運動的創始人不幸去世，澳大利亞社會各界都表達了沉痛哀悼，同時也展示了澳大利亞公民對生態環保的高度重視。又如，維多利亞野生動物保護中心是一家非營利的社會組織，在保護野生動物和生物多樣性方面發揮了重要作用。該組織每年上百萬澳元的運營經費，全部來自于社會各界的捐款;專職工作人員雖然只有十多名，但志愿者多達六百余名，不少志愿者已經有20年以上的服務經驗。建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。我們可以借鑒澳大利亞的經驗，努力構建社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，不斷提高社會公眾節約資源、保護環境的意識，推動形成節約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，讓人民群眾真正成為環境保護的踐行者、推動者。

（作者單位：全國人大常委會法工委）