鄉鎮人大閉會期間代表活動的幾個問題

監督權是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權。依法行使監督權，增強人大監督實效，對于推進社會主義民主法治建設和人民代表大會制度與時俱進具有重要意義。近年來，地方人大積極實踐和探索對“一府兩院”及其工作部門開展工作評議，這不僅拓寬了人大監督渠道，而且推動人大監督剛性深化。實踐證明，開展工作評議有利于增強樹立國家權力機關的形象和權威，也有利于促進“一府兩院”依法行政、公正司法、提高工作效能。然而，囿于現有法律對工作評議未作明確規定，各地對開展工作評議的做法不盡相同，也存在相關問題。因此，如何充分發揮人民代表大會制度優勢，實現工作評議制度化、規范化，使其在人大監督中發揮更大作用，成為地方各級人大亟需研究探討的課題。本文結合廣東省部分地方人大開展工作評議，淺談點滴認識與體會。

一、工作評議概述

人大工作評議是我國民主法治建設發展的產物，是基層人大探索創新的有效監督方式，也是人民代表大會制度與時俱進的具化。

1.工作評議發展概況。人大監督實踐中開展工作評議，始于20世紀80年代初，一些縣級人大常委會、鄉鎮人大結合閉會期間代表活動，組織部分代表評議基層“七所八站”。1982年黑龍江省肇源縣人大常委會首創組織人大代表對“一府兩院”干部進行評議，并在省人大工作經驗交流會上介紹做法，開啟了人大評議的先河[1]。20世紀80年代末至90年代，評議工作由點到面、由下而上次第推開，全國各地人大普遍開展工作評議，并取得顯著成效。到了21世紀初，從鄉鎮人大到省級人大常委會普遍都開展工作評議，且隨著評議制度日趨規范，各地評議實踐形式多樣、內容豐富，人大評議監督引起了強烈反響，全國人民代表大會決議和全國人大常委會工作報告都曾肯定過地方人大工作評議。2007年出臺的監督法，明確了人大依法監督的七種形式，但沒有確定人大工作評議的法律地位。由此，不少地方人大進入了思索之中，對人大工作評議也熱議不斷。為了統一地方人大認識，全國人大也指出人大工作評議是基層人大強化監督職能的有益探索，值得肯定。在此背景下，部分省級人大常委會根據各地實際情況，賦予了工作評議與詢問、質詢同等地位，寫入當地監督法實施辦法，對以工作評議為監督形式進行實踐與探索。

2.工作評議的法理基礎和定義。在我國現行的基本法律中，雖然沒有對人大工作評議作明文規定，但工作評議作為人大及其常委會行使監督權的一種方式，在監督主體、監督對象、監督內容等方面，都沒有違背憲法和法律的基本原則和精神，也符合人大制度的基本原理和本質要求。憲法和地方組織法規定，我國的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是各級人民代表大會及其常務委員會。“一府兩院”由人大產生，向人大報告工作，接受人大監督。各級人大及其常委會可以通過聽取“一府兩院”工作報告，了解“一府兩院”工作，提出建議、批評和意見，并給予適當的評價，于是形成了工作評議。監督法明確聽取和審議“一府兩院”專項工作報告為人大常委會行使監督職權的基本形式之一。人大工作評議多數是在專項工作審議的基礎上，進行綜合評價或者票決定性測評，它是專項工作審議的補充和延伸，是人大依法行使權力，實施法律監督和工作監督的有效形式。另外，從地方性法規看，監督法實施后，部分省級人大常委會在制定監督法配套法規時，進一步明確將工作評議納入地方性法規。從實踐看，地級市、縣（市、區）人大常委會和鄉鎮人大開展工作評議活動較為活躍，各種工作評議機制也在逐步完善，工作評議逐步走上法制化、規范化軌道。所謂工作評議，是指人大及其常委會在調查研究的基礎上，對同級“一府兩院”及其工作部門的工作情況按照一定程序進行審議和評價的監督活動。工作評議作為地方人大開展探索的監督方式，既是人民主權憲法原則的鮮活詮釋，也是監督法基本精神的實踐與體現。

二、地方人大開展工作評議的實踐和特點

隨著我國社會主義民主法治建設的不斷推進和監督法的深入實施，地方各級人大積極推進人民代表大會制度理論和實踐創新，開展工作評議活動也逐漸增多。長期以來，廣東省地方各級人大及其常委會根據憲法和法律規定，對開展工作評議做了相關實踐與探索。

廣東省部分地級以上市人大常委會2017年開展工作評議情況見下表。

從各地實踐情況看，目前開展工作評議的基本做法包括制訂方案、確定對象、上報黨委、安排準備、組織動員、開展調研、征求意見、會議評議、民主測評、反饋意見、督促整改等環節。主要特點一是評議方式多數是結合聽取專項工作報告并開展工作評議，但也有進行全面工作評議的;二是評議對象主要是政府及其工作部門，較少對法院和檢察院開展工作評議;三是工作評議過程中，大多數有進行滿意度測評票決環節;四是評議主體主要是常委會組成人員，但有的也邀請人大代表參與，也有的向社會各界征求意見建議。總體上看，目前地方人大開展工作評議形式多樣、標準不一，但基本能達到開展工作評議的效果。

三、地方人大開展工作評議存在的問題

雖然地方各級人大在履行監督職權中，積極實踐和探索工作評議監督方式，并取得明顯成效，但由于工作評議缺乏應有的法律地位，地方人大的認識和做法又不盡相同，在實踐中也存在一些幾乎是共性的問題

1.評議對象選擇不夠精準。有的地方人大開展工作評議一味考慮總體平衡，貪多求全，一屆之內將“一府兩院”所有部門列為評議對象，一年安排評議多個部門，導致重點不突出，甚至有的評議工作流于形式，達不到人大監督的目的。有的對政府組成部門、辦事機構的工作進行評議較多，而對垂直管理部門、法院檢察院工作評議較少，有的甚至未納入評議范疇，特別是對事關國計民生、社會熱切關注、問題反映集中的部門涉及較少。有的地方又隨意增加評議對象，把一些社會團體、企業事業單位都納入評議范疇[2]。評議對象選擇不精準，針對性不強，在一定程度影響到工作評議的質量和效果。

2.評議程序不夠規范。通常情況下，開展工作評議需要依照相關程序進行，但在實際中這些程序和環節往往被簡化或忽略。如在時間上，有的長達數月之久，有的則一個月左右。其他還有諸如評議對象和主體確定、評議體系設定、評議意見督辦方式等方面標準不一、做法不同，這些都體現了工作評議存在不規范性問題，從而影響工作評議的嚴肅性和權威性。

3.評議準備工作不充分。不少地方人大開展工作評議在時間安排、投入人力等方面不合理、不充分。前期調查研究不深入，對評議的事項未能進行全方面了解，未能深入實際，聽取基層群眾的意見建議，深挖問題根源，故而未能形成有深度和切合實際的調研報告。另外，有時在評議某項工作，可能涉及許多專業性問題，而評議主體人大常委會組成人員和參與的人大代表不一定是所評議工作的專業領域人才，因此，在組織調研、形成報告，進行評議時不一定都能提出真知灼見，達不到預期效果。

4.評議工作問題導向不明晰。開展工作評議，目的是通過加強人大監督，推動“一府兩院”有效解決問題，而有的地方人大開展工作評議程式化色彩較濃，缺少應有的問題導向。進行評議時，肯定成績濃墨重彩、贊歌聲聲，查擺問題避重就輕、隔靴搔癢，對于暴露的嚴重問題不敢動真碰硬，沒有真正彰顯人大監督的“剛性”，達不到督促“一府兩院”改進問題的目的。

5.評議整改落實不到位。開展工作評議最終目的是發現問題和解決問題，通過評議意見的整改落實，推動“一府兩院”及有關部門工作。但有的地方人大由于缺乏跟蹤督查和整改落實評價機制，對評議意見落實整改情況跟蹤監督不力，對未能落實整改的部門缺少懲戒問責措施，而導致評議意見難以落實的局面，使工作評議失去權威性和實效性。

四、改進和完善地方人大工作評議的對策和思考

開展工作評議是履行憲法和法律賦予人大監督職能的有效形式和重要舉措。在新形勢下，地方人大始終要堅持黨的領導，自覺運用法治思維和法治方式，進一步探索和完善工作評議的制度機制，充分發揮人大工作評議的有效監督作用，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。

1.明確法律地位。地方人大要在現行的法律政策框架內，制定或修訂地方性法規，完善開展工作評議的制度和辦法，進一步明確工作評議的主體、對象、原則、內容、程序、步驟和要求等，使工作評議于法有據、有序規范。另外，監督法已出臺十余年，隨著我國民主法治建設的不斷推進，需要從國家法律的頂層設計方面進行探討，及時修訂完善補充，直至制定相應的法律文件具體規定和規范工作評議[3]。

2.科學選定評議對象。在確定評議對象時應把握全局性和針對性，著眼于事關改革發展穩定大局和人民群眾切身利益、社會普遍關注的熱點難點問題，及時發現“一府兩院”部門比較集中的問題。可以通過執法檢查、代表視察、專題調研、人民群眾來信來訪急需解決的焦點問題等多種途徑，或者由常委會組成人員提議需要評議的部門。選定評議對象切忌不分主次和輕重，一般每年安排1至2個部門為宜。評議工作要納入人大常委會工作計劃，與黨委、政府的年度工作要點相銜接，確保與黨委、政府工作同步合拍、協調一致，不斷增強工作評議的針對性和實效性。

3.嚴格規范程序。開展工作評議必須嚴格按照程序進行，這樣才能體現人大工作的嚴肅性和權威性。從各地實踐看，一般是經過制訂方案、確定對象、上報黨委、安排準備、組織動員、開展調研、征求意見、會議評議、民主測評、反饋意見、督促整改等多個步驟和環節，最重要的是堅持依法依規和實事求是的原則。在實際工作開展中，按照工作方案的程序步驟，一環緊扣一環，有序逐步推進，確保工作評議達到效果。

4.廣泛開展調研。廣泛深入開展調研是增強工作評議實效的前提和基礎。在確定評議對象和議題后，要采取深層次、多角度、全方位對評議有關問題進行全面系統調研。要深入基層、深入實際、深入群眾傾聽意見建議，深挖問題根源和癥結。要拓寬調研渠道，在開展實地調查、上門走訪、召開座談會等方式的同時，也可通過報刊電視、網絡平臺、問卷調查等方式征集群眾意見建議。調研結束后，要進行充分交流和深入分析，提出有針對性和建設性解決問題的方法與路徑，形成有價值的調研報告。

5.有效組織評議。現場面對面進行評議是整個評議工作的關鍵環節。一是評議發言時要緊扣主題、言而有實、簡明扼要，直言不諱評價工作中存在的問題;二是適時引入詢問機制，由評議主體根據評議議題中一些人民群眾和社會普遍關注的重點問題現場提問，讓被評議部門一一解答，進一步增強評議監督的剛性;三是做好票決測評，評議主體可對被評議部門的工作，按“滿意、基本滿意、不滿意”三個檔次不記名投票，對于投“不滿意”的可在票上寫出存在問題和解決問題的意見建議，這樣更有利于促進問題整改落實;四是擴大評議參與人員，評議會議除了評議主體和被評議部門負責人參加外，還可以邀請人大代表和人民群眾，以及組織人事、紀檢監察等部門負責人列席會議并發表意見;五是評議過程及結果對外公開，真正實現滿足人民群眾的知情權、參與權和監督權。

6.強化跟蹤督辦。根據評議會上的意見建議進行匯總整理，列出問題清單，以正式文件形式反饋給被評議的部門，同時要求被評議部門制訂整改方案，限期進行整改。評議意見交辦后，人大有關部門應及時跟進，對整改情況進行對口監督、動態監督和全程監督。適時情況下提請有關會議進行專題研究，必要時作出進一步整改的決議，以增強評議監督的效果。對于個別敷衍應付，未能落實整改意見的，依法運用質詢、特定問題調查、撤職、罷免等方式，持續強化剛性監督，確保工作評議取得實效。

注釋：

[1]人民代表大會制度研究所：《地方人大常委會30年——重大事件回放與點評》，人民日報出版社2010年版，第59頁。

[2]周翔、徐文積：《對新形勢下開展工作評議的幾點思考》，江西上饒人大網，網址：http：//www.jxsrrd.gov.cn/2017/0621/2106.shtml，2017年6月21日。

[3]貴州省人大常委會研究室調研處：《地方人大開展工作評議的對策思考》，貴州人大網，網址：http：//www.gzrd.gov.cn/llyt/27623.shtml，2017年3月22日。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳綜合處）