澳大利亞環保立法的情況和啟示

胡健

一、引出問題

1982 年12 月 4 日，五屆全國人大五次會議在表決通過新的《中華人民共和國憲法》時，第一次出現了 3 位代表投棄權票的現象。當時新華社的記者有思想負擔，認為過去黨和國家召開重要會議，通過一些重要決議、決定，都在新聞報道稿中寫為“一致通過”，現在有了棄權票，怕如實刊發影響不太好。當他們向鄧小平、胡耀邦匯報了情況后，得到“稿子原樣發出”的指示，在國內外引起強烈反響，境外媒體把它視為“中國在鄧小平先生領導下，改革、開放、建立民主政治的生動體現”[1]。棄權票、反對票被視為政治開明的信號。

近年來全國人大“高票”通過的事項被媒體大加褒揚。2018年十三屆全國人大一次會議審議并表決通過了政府工作報告，不少媒體以“政府工作報告以前所未有高票通過”為題進行報道。近年來“高票通過”的法律議案有《民法總則》《中華人民共和國中醫藥法》《公共文化服務保障法》等。

按照全國人大的議事規則，通過憲法需要獲得全體代表的三分之二以上的贊成票，其他法律議案獲得全體代表的二分之一以上贊成票即可通過， 多少票數是“高票”？“高票”的法律意義是什么？“反對票”“棄權票”又有什么意義？

二、“高票”的屬性

“高票”是多數決的產物，現代民主的一個重要原則就是多數決原則，指選舉、通過議案或對其他問題進行表決時，根據多數人的意愿作出決定的一項民主原則。“高票”不是法律用語，但有新聞價值。

（一）“高票”不是法律用語

我國法律規定了“少數服從多數”的投票表決規則，但是沒有提到“高票”的概念。根據《全國人大議事規則》《全國人大常委會議事規則》《地方組織法》《選舉法》的規定，全國人大及其常委會對選舉任命、表決議案等事項均要求全體成員過半數，對憲法修改要求全體代表三分之二以上的多數通過。并沒有提出“全票”或“高票”的概念。《地方組織法》規定，地方各級人民代表大會選舉本級國家機關領導人員，當獲得半數選票的人數超過應選名額時，以得票多者當選。因此，按照法律規定，表決議案超過法律規定的得票率就能通過，“高票”沒有意義;選舉任命時如果過半數選票的候選人多于應選人數，此時“高票”才有了法律意義，票數更多的一方當選，不過也只是在有限的幾個候選人之間進行票數比較，沒有強調單個得票的絕對多數。

（二）新聞報道中的“高票”

“高票”雖然沒有法律定義，但是在新聞報道中是一個高頻詞語，高出多少是“高票”呢？我們來看一下高票通過的代表性事項。

法律案“高票”表決的案例有，第十屆全國人民代表大會第三次會議通過《反分裂國家法》，以2896票贊成、0票反對、2票棄權、3人未按表決器，被新華社稱為“高票通過”。

政府工作報告的表決也有高票：2017年的政府工作報告獲得2812票贊成，反對票和棄權票共22張;2018年全國人大表決通過政府工作報告的決議草案，獲贊成2956票，反對3票，棄權3票。連續兩年都被稱為“高票”通過，2018年媒體宣稱“《政府工作報告》以前所未有的高票通過”[2]。

表決最高人民法院工作報告時也有“高票”的表述。2017年3月15日上午閉幕的第十二屆全國人民代表大會第五次會議上，最高人民法院院長周強所作的工作報告以贊成2606票，反對180票，棄權49票通過。通過率91.83%，再創歷史新高[3]。2018年3月20日，最高人民法院工作報告在十三屆全國人大一次會議閉幕會上獲高票通過，贊成率94.77%，再創新高[4]。2019年3月15日，最高人民法院工作報告獲贊成票2725張，反對156票，棄權67票，以贊成率92.4%獲得通過，也被稱為“高票通過”。縱觀以上材料，新聞報道中的“高票”一般要有90%以上的贊成票[5]。

三、正確認識“高票”

在表決中獲得90%以上的贊成票，甚至是全票通過，實屬不易，也一定程度上反映了民意，但并不意味著這一表決方案就是完美無缺的。一味追求“一致通過”的情況，“高票”通過的不一定是真理，追求“一致通過”可能導致忽視少數，追求形式民主，甚至為追求“高票”規避法律規定。

（一）“高票”有政治意義

“多數”代表了民意，超過法定“多數”的表決結果，一定程度上說明了廣泛的民意基礎，也是政治合法性的來源。有些議案雖然通過了，但如果贊成票較少，會有不良的政治影響，影響其合法性、正當性的程度，這時候高票就有了政治意義。

負責三峽工程論證的錢正英曾提到，1986年春，國務院領導曾組織有關地方、部門的領導和有關從事三峽工程研究的專家，經過現場考察并討論后，回到北京向鄧小平同志作了匯報。據傳達，國務院領導說：“三峽工程技術上雖還有一些問題，但看來他們是能夠解決的;在經濟上雖然投資較大，但看來以我們目前的國力也還可以承受;所擔心的是政治，如果將來提到人大表決時，有三分之一的反對票，那就是政治問題了。”小平同志說：“如果技術經濟上都可行，那么‘上有政治問題，‘不上也有政治問題;‘不上的政治問題更大。”[6]小平同志是贊成建設三峽工程的，但同時也認為三峽工程經濟上和技術上的問題都能解決，但是如果在全國人民代表大會上表決時反對票較多，也是一個政治問題，有一定的政治影響。為了解決這個政治問題，獲得更多人大代表的支持，有關部門做了很多工作。當時的參與者提到，“在七屆全國人大五次會議召開前，由于各方工作到位。許多過去對三峽工程有意見的同志大都轉變了看法。”[7]盡管如此，三峽工程上全國人大表決時，仍以比較低的贊成率獲得通過。

（二）“高票”不等于正確

“高票”是多數決的結果，多數決只是一種折中的抉擇辦法，只體現了數量上的優勢，并不意味著經過多數決的結果都是正確的。早在1801年，杰斐遜在第一次就職演說中說：“雖然在任何情況下多數人的意見會被采納，但是那些意見，必須合理而正當。”[8]多數只是意味著“量”的優勢，不一定是“質”的體現。多數并不一定正確，“票高”也不一定等于合法性、合理性也高，有時候“真理往往掌握在少數人手中”。

我國建國后的很長一段時間里適用舉手、鼓掌等公開的表決方式，表決的結果都是一致通過。1968年10月13日召開的中國共產黨八屆十二中全會，會上批準了《關于叛徒、內奸、工賊劉少奇罪行的審查報告》，并作出把劉少奇“永遠開除黨籍，撤銷其黨內外一切職務”的決議，舉手表決時雖然很多人內心并不同意，但只有一個人沒有舉手。后來曾擔任黨的總書記的胡耀邦披露了這段往事，高度評價了當時堅持原則的陳少敏，并坦誠地對自己違心地同意表示自責[9]。在那個時期，“高票”通過但事后證明是錯誤的決定不在少數。

（三）一味追求“高票”容易忽視少數

愛迪生當年發明了電動投票記錄裝置，以加快議會的投票效率，并動員馬薩諸塞州議會采用，州議會卻認為“慢慢投票”是議員的權利，這種裝置侵犯了力圖阻止法案通過的少數派的神圣權利，因而否定了這一裝置[10]。為了提高效率，如今電子投票裝置已經被各國廣泛采用，但對少數意見的重視和保護卻不容忽視。

重視少數人的意見是現代民主發展的趨勢。蔡定劍認為，新近幾十年來，民主理論呈現多元化趨勢。民主理論的演變有以下趨勢：首先，民主概念多元化，從以形式上的“多數”為核心到實質上的以“自由”為目標，包含的內容不斷擴展，不能再把“多數”“選舉”等同于民主。其次，越來越注意對“少數”進行保護，對“多數”進行限制[11]。

在人大議決過程中，少數的存在本來就是民主發展的動力，少數并不意味著錯誤，正是由于立場的對立，問題得以全面展示，觀點得以充分討論，在一定程度上可以防止多數的任性，才能真正實現民主。即使少數的意見最終未被采納，但經過充分的表達，意見和情緒得以釋放，也會獲得一種平衡。少數反對的意見也會引起關注，有助于把少數所擁有的正確意見也糅合進來，最終形成更為完善的方案。

（四）追求“高票”容易造成形而上的民主

薩托利認為，多數決最初是為了進行“質”的選擇的一種手段，隨著時間的流逝，“擇優”變成了“抓量”，對“量”的強調占據“質”的位置，不擇手段抓選票會產生“量使質貶值”[12]。一味追求“全票當選”“一致通過”，是對實質民主的背離。

2009年7 月22 日，在輿論的影響下，安徽霍邱縣舉行新聞發布會，宣布取消“6 億元巨獎民企”，該決議在縣人大常委會討論中獲得全票通過。而 12 天前，也就是 7 月 10 日，當地的人大常委會也是同樣全票通過該獎勵決議[13]。12天的時間通過兩個前后矛盾的決議，并且都是全票通過，這樣的表決是否受到了干涉，表決結果是否真正代表了民意也值得懷疑。

《全國人民代表大會議事規則》規定，選舉或任命采用無記名投票方式，具體辦法由全體會議通過。這個《具體辦法》當然是無權改變無記名投票的表決方式的，但有的《具體辦法》卻規定了如果贊成不用動筆，反對或者棄權才在選票上涂寫。這樣一來，在遍布攝像頭和工作人員的會場上，動筆就意味著不是贊成票，這就相當于把代表們的選票公告于天下。這樣的具體辦法甚至能在實質上改變法律明確規定的表決方式[14]。這種規避法律規定的做法在地方人大及其常委會也時有發生。如果通過改變投票規則影響表決后果，即使得到“高票”，也是形而上的民主，并不能反映民意。

四、“低票”潛在的積極意義

“高票”對應“低票”。“低票”雖然符合法定的通過條件，但是非常勉強，或者票數不是太高。“低票”和“高票”一樣，法律意義不大，但可能影響“面子”，但是也有其積極意義。

（一）“低票”能引發反思，作為努力工作的動力

最高人民法院的工作報告的贊成票一直低于政府工作報告的贊成票，長期在80%的左右徘徊，不過2015年以后最高人民法院的贊成票一直保持在90%以上。較低的贊成率使最高人民法院認識到人民群眾對司法公正的期待，也揭示了最高人民法院還有很多效率和公正的問題要解決。另外，群眾對地方法院的不滿也體現在了最高人民法院的反對票上了。最高人民法院正視這些問題，并著力改進。特別是近幾年在黨中央的決策和領導下，“兩高”在“打虎拍蠅”中發揮了重要作用，有效地懲治了貪腐，從而贏得了公眾的支持。可以說，曾經的“低票”是最高人民法院改進工作的重要動力。

人民群眾對現狀的不滿也反映在“低票”上。2013年3月16日，第十二屆全國人民代表大會第一次會議表決十二屆全國人大八個專門委員會組成人員名單草案，環資委的贊成率最低，有 850票反對，125票棄權，共占2987名出席大會代表總數的33%。根據法律規定，獲得過半數的贊成票就算表決通過了，并且新一屆環資委的委員還沒有履職，但代表們投出的非贊成票可以說是對環境和資源保護現狀的不滿。這個信號激起了環資委的工作熱情，在大會閉幕的第二天，環資委就先于其他委員會舉行了第一次全體會議。陸浩主任委員在會上說：“相當一部分人大代表投反對票和棄權票，說明大家對當前環境與資源保護工作高度關注、充滿期待，也是對新一屆全國人大環資委做好工作的激勵和鞭策。”[15]“低票”反映了人民的期待，也是相關部門工作的動力。

（二）低票通過的決議要謹慎注意

低票通過的決議，或者有重大影響，或者有較大爭議，要注意法律實施中可能存在的不利后果，要引起特別的關注。對這種議案，應該保持謹慎樂觀，多加關注。

一個低票通過的議案就是三峽工程建設議案。1992年1月17日，國務院常務會議審議通過《關于興建長江三峽水利樞紐工程的報告》，同意興建三峽工程，并決定將此問題提交全國人民代表大會審議。1992年4月3日全國人民代表大會對議案進行表決，當時共有人大代表2940人，有2633名人大代表參與表決，結果是贊成1767票，反對177票，棄權664票，未按表決器的有25人。表決雖然獲得通過，但贊成票只占總票數的三分之二左右（67%），占人大代表總人數的60%，屬于比較低的通過率的議案。把一項工程的開建與否提交全國人大進行表決，一是說明對此項工程的慎重和重視，另外也說明該工程涉及面太廣，分歧太大。這次表決結果不樂觀，一定程度上說明了人們的擔心和疑慮，應該對三峽工程的建設和運行更加關注[16]。當時，由于四川省受工程影響最大，四川代表提了很多意見，根據四川代表的意見，大會在《關于興建長江三峽工程的決議（草案）》最后又加上一句話：“對已發現的問題要繼續研究，妥善解決。”[17]表明了大會對工程的審慎態度。

低票還可能影響決議的執行，低票意味著沒有獲得足夠的支持，雖然通過了決議但執行時可能要打折扣。七屆全國人大五次會議通過的建設三峽的規劃，也是妥協的結果，實際上并沒有完全接受“主上派”的意見，至少是沒有承認“早上比晚上好”這一條。所以三峽的計劃并沒有列入“八五”（1991～1995），而是列入了“十年規劃”（1991～2000），也就是應該在1995年以后[18]。最后三峽工程于1994年12月14日開建。

五、理性對待“高票”，積極進行制度建構

（一）理性對待“高票”，繼續完善表決制度

科恩認為民主制度的形式并不能夠保證這個社會一定享有真正的民主，他說選舉人可能受到脅迫，選舉可能受到控制，法庭可能營私舞弊，憲法的尊嚴與民主可能受到藐視與踐踏[19]。我們要理性對待各項民主制度，不僅關注民主“設施”的建設，更要加強它在實現民主的過程中所起的實質作用。全國人大從1990年七屆人大三次會議開始使用電子表決器表決，全國人大常委會于1986年3月第六屆第十五次會議開始采用電子表決器，這之后棄權票和反對票增多，“有時幾乎每項議案、包括法律案的表決，都出現棄權票和反對票”。這種進步和我國人大議決的表決方式的改變有關。我國人大的表決方式由舉手、鼓掌等公開表決轉變為無記名投票或者無記名電子表決器表決，代表們可以自由表達自己的意愿。

在我國的黨政干部選拔過程中，“不唯票”早已成為組織部門選人用人共識。早在2002年出臺的《黨政領導干部選拔任用工作條例》就已經規定，“確定考察對象時，應當把民主推薦的結果作為重要依據之一，同時防止簡單地以票取人。”十八大以后，組織部門更加強調“不唯票”“看實績”的用人標準。在2013年全國組織工作會議上，習近平提出，要完善工作機制，推進干部工作公開，堅決制止簡單以票取人的做法，確保民主推薦、民主測評風清氣正。中共中央政治局2014年通過了《深化黨的建設制度改革實施方案》，其中重點要解決的一個問題就是深化干部選拔任用和考核評價制度改革，解決“唯票、唯分、唯GDP、唯年齡”取人問題。2014年中共中央修訂《黨政領導干部選拔任用工作條例》，規定改進民主推薦和民主測評，提高干部工作民主質量，防止簡單以票取人、以分取人。近年來組織部門一直著力破解“唯票、唯分、唯GDP、唯年齡”問題。“不唯票”不等于“不要票”，而是既要看票，還要看擔當、看實績，要看群眾口碑。

黨的十九大就新一屆中央領導的產生采取了不同于以往的方式。黨的十七大、十八大探索采取了會議推薦的方式，但由于過度強調票的分量，帶來了一些弊端。會議推薦過程出現隨意“劃票打勾”現象，導致投票隨意、民意失真，還有的投關系票、人情票。黨的十九大經過中央政治局常委的一致同意，決定采取談話調研的方式，就新一屆中央政治局、常委會、書記處組成人選，中央軍委組成人選，以及需要統籌考慮的國務院領導成員人選和全國人大、全國政協黨內新提拔人選等，在一定范圍內面對面聽取推薦意見和建議[20]。不搞“大會海推” “劃票打勾”，不是不要民主，而是要將民主的真實性、有效性充分發揮出來，進一步提升黨內民主的質量和實效。

（二）客觀看待反對票，否決不等于民主

新中國成立后的很長一段時間里適用舉手、鼓掌等公開的表決方式，表決的結果都是一致通過。結合這樣的歷史背景來看文章開頭出現的情況，不難看出，在當時的歷史條件下，政府高層敢于接納“反對票”，確實是一種進步，體現了我們制度的進步和民主環境的改善，切實保障了人大代表的投票自由。這一事件發生在我國改革開放初期，當時人們的思想已經被禁錮了多年，這是一個明顯的政治開明的信號，所以具有彌足珍貴的價值。

但是我國的政治結構不同于西方的“三權分立”，各國家機構是按照“民主集中制”建立起來的。人民代表大會統一行使國家權力，行政機關、司法機關等其他國家機構，分工合作，目標一致，都要服從于“為人民服務”的目標。由于各個國家機構之間、政黨之間不是“分權制衡”的關系，沒必要“為了反對而反對”，否決不是就等于民主。

（三）注重信息公開和協商溝通

多數決通過表決作出抉擇，必須建立在充分了解和表達自由的基礎上，因此，資訊公開和表達自由構成了抉擇之前的基礎條件。任何正確的抉擇都是要綜合考慮各方因素、各種備選方案，權衡利弊之后作出的，沒有足夠信息來源的多數決無異于“盲人摸象”。只有獲得信息的渠道暢通，公民對議決事項充分知情，才能作出正確的抉擇。

另外，也要經過充分協商、思考、參與，才能實現真正的民主。科恩認為，投票只是參與民主的一種容易識別的形式，但充分的參與則包括投票行為以前的許多活動。民主社會中起作用的成員會積極參與社會的思考，投票只不過是思考的最后一步。如果一個社會不僅允許普遍參與而且鼓勵持續、有力、有效并了解情況的參與，而且事實上實現了這種參與并把決定僅留給參與者，這種社會的民主就是既有廣度又有深度的民主[21]。

我國法律規定，全國人大通過法律議案一般都要經過專門委員會審議，再由法律委員會根據專門委員會的審議意見，對法律案進行統一審議，對重要的不同意見要在審議報告中予以說明。全國人大常委會通過法律案經過三次常委會會議審議后再交付表決。這樣的制度設計能使代表們充分發表意見，經過多次討論、修改的法律草案在表決中得到較高的支持率并不意外。所以，結合現階段的情況，“反對票”只是代表個人意見的客觀表達，個人有投票的自由，但否決并不意味著民主。

古人以“不以物喜，不以己悲”來表達處事豁達和寬廣的胸襟，對票決中的反對票我們也要有這份豁達與包容，不以“高票”喜，不以“低票”悲。正確認識“反對票”的積極作用，不必一味追求“高票”的數量優勢，更加注重協商、溝通的過程，更加注重解決問題的實際，這才是民主制度所要達到的目的。

注釋：

[1]參見李壹：《“兩會”表決演變史：投豆豆到電子表決器》，載《協商論壇》2014年第3期。

[2]http：//www.legaldaily.com.cn/index/content/2018-03/20/content_7501423.htm？node=20908，最近瀏覽日期為2019年4月1日。

[3]http：//hunanfy.chinacourt.org/article/detail/2017

/06/id/2891161.shtml，最后瀏覽日期為2019年4月1日。

[4]http：//www.71.cn/2018/0410/995462.shtml，最后瀏覽日期為2019年4月1日。

[5]http：//jszx.court.gov.cn/main/ExecuteNewsletter/195177.jhtml，最后瀏覽日期為2019年4月1日。

[6]參見錢正英：《三峽工程的決策》，載《水利學報》2006年第12期。

[7][17]魏廷琤口述，劉榮剛整理：《長江三峽工程的決策（二）》，載《百年潮》2012年第4期。

[8]斗南主編：《世界上最偉大的演講詞》，中國華僑出版社2015年版，第51頁。

[9]參見耿一民：《錯誤開除劉少奇黨籍時陳少敏唯一反對票的是非毀譽》，載《炎黃春秋》1996年第7期。

[10]參見苗連營：《立法程序論》，中國檢察出版社2001版，第76頁。

[11]參見蔡定劍：《重論民主或為民主辯護 對當前反民主理論的回答》，載《中外法學》2007年第3期。

[12]參見【美】喬萬尼·薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社2009年版，第158頁。

[13]《新京報》2009年7月27日。

[14]參見劉妤：《秘密還是公開——代議機關的表決方式研究》，載《人大研究》2016年第9期。

[15]參見傅瑩：《我的對面是你》，中信出版社2018年版，第29～30頁。

[16]《財經》雜志曾于2009年4月26日做過深度報道，認為三峽工程建成后暴露出很多問題，例如移民數量尚在擴大、庫區生態環境保護面臨重重障礙、庫岸地質災害日漸頻繁等，http：//misc.caijing.com.cn/chargeFullNews.jsp？id=11

0153838&time=2009-04-26&cl=106，最近瀏覽日期為2018年7月22日。

[18]參見凌志軍：《沉浮——中國經濟改革備忘錄（1989-1997）》，湖北人民出版社2008年版，第172頁。

[19][21]參見【美】科恩：《論民主》，聶崇信、朱秀賢譯，商務印書館1988年版，第40頁，第21～22頁。

[20]從2017年4月下旬至6月，習近平總書記專門安排時間，分別與現任黨和國家領導同志、中央軍委委員、黨內老同志談話，充分聽取意見，前后談了57人。中央相關領導同志分別聽取了正省部級、軍隊正戰區職黨員主要負責同志和其他十八屆中央委員共258人的意見。中央軍委負責同志分別聽取了現任正戰區職領導同志和軍委機關戰區級部門主要負責同志共32人的意見。

（作者單位：華東政法大學、上海電機學院）