論“高票通過”的意義

劉妤

習近平總書記在黨的十九報告中指出，“要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。”鄉鎮人大是我國最基層的國家權力機關，是我國根本政治制度的基礎環節。參加鄉鎮人大會議和閉會期間代表活動是人大代表依法履職，實現“人民當家作主”的兩個基本途徑。閉會期間代表活動既是人大會議期間工作的延續，也是人大會議期間工作的重要基礎。有效探索開展鄉鎮人大閉會期間代表活動的路徑，是貫徹新思想、順應新時代，做好當前人大工作的現實需要。

一、正確處理活動開展的六個關系。鄉鎮人大閉會期間代表活動的開展是一項復雜的系統工程，涉及方方面面。從實施層面來講，除了正確處理好與鄉鎮黨委、鄉鎮人民政府的關系外，還要重視并思考如何正確處理好不同層面的活動、不同層級的人大代表，不同類別的活動、不同類型的人大代表之間的關系。首先，正確處理好鄉鎮人大與上級人大閉會期間代表活動之間的關系。“現行法律明確規定，上下級人大之間屬法律監督和工作指導關系，這決定了上下級人大之間應加強縱向聯系和工作聯系。”[1]因此，鄉鎮人大要在上級人大及其常委會的指導下規范、有序開展鄉鎮人大閉會期間代表活動，與上級人大的思路保持一致。同時，還要積極配合上級人大開展的各項活動，為上級人大的工作提供支持。其次，正確處理好鄉鎮人大代表與上級人大代表之間的關系。《代表法》第二十一條規定，“縣級以上的各級人民代表大會代表，可以參加下級人民代表大會代表的代表小組活動。”也就是說，對于上級人大代表是否參加鄉鎮人大閉會期間代表活動沒有硬性規定，但是，可以根據鄉鎮人大主席團的安排或自身履職需要視情況參加。鄉鎮人大閉會期間代表活動的主體是鄉鎮人大代表。第三，正確處理好各類活動之間的關系。鄉鎮人大閉會期間代表活動的類別比較多，看起來大體相似。但仔細研究就會發現，每一類活動都有其特定的目的、規定的對象、設定的程序、預定的結果，是有明顯差別的。要厘清各類活動的重點，有針對性的開展活動。第四，正確處理好活動形式與活動成效之間的關系。鄉鎮人大閉會期間代表活動較為普遍存在的問題是，雖然安排了計劃，選定了議題，組織了活動，但往往是事前迷迷糊糊、事中熱熱鬧鬧、事后冷冷清清，人大代表“走一走、看一看、聽一聽”了事，蜻蜓點水、淺嘗輒止，效果不理想。要避免這種現象的發生，就要做到活動前充分準備、活動中深入探究、活動后跟蹤落實，建立活動形式與成效互補、過程與結果一致的有始有終的活動閉環。第五，正確處理好人大代表的生產和工作與代表職務之間的關系。《代表法》第五條規定：“代表不脫離各自的生產和工作……參加閉會期間統一組織的履職活動，應當安排好本人的生產和工作，優先執行代表職務。”由此可見，每一位人大代表無論擔任什么職務，從事什么工作，在閉會期間都要自覺依法履行職責。當然，也要充分尊重和考慮人大代表的自身情況和實際困難，在規范紀律的同時，不搞強制，不搞一刀切。第六，正確處理好人大代表的履職要求與履職能力之間的關系。人大代表是人大工作的基礎。“代表的素質和能力直接影響著人民代表大會制度政治體制和政治優勢的發揮，直接關系到憲法和法律賦予人民代表大會的權力的實現。”[2]鄉鎮人大代表大部分來自基層，文化程度和專業知識不高，履職能力與履職要求還有一定的差距，并且在短時間內較難得到提升。在開展鄉鎮人大閉會期間代表活動時，要充分考慮人大代表的特點，使人大代表的履職行為更多地依靠自身的職業背景、地域特點、人文環境，最大限度的發揮履職水平。

二、扎實構建活動開展的支撐體系。鄉鎮人大閉會期間代表活動的開展，需要有場地、機構的有力支撐。結合鄉鎮實際，可以從鎮級活動中心、片區工作室、村級聯絡點、人大代表之家四個層次和交互網絡、場所建設、管理機構、信息公示四個方面出發，按照“按需融合、無縫對接”的原則，構建“一級網絡、兩級場所、三級機構、四級公示”的鄉鎮人大閉會期間代表活動支撐體系。其中，片區是介于鄉鎮和村（社區）之間，包含若干個村（社區）的臨時性區域定義。片區工作室、村級聯絡點可以根據鄉鎮人大代表的數量和鄉鎮下轄村（社區）的情況進行分設或整合，本文不再另行說明。“一級網絡”是指在鎮級建立一個統一的網上聯絡平臺，進行實時交互。“兩級場所”是指在鎮級和片區分別建立鎮級活動中心和片區工作室，開展集體活動。鎮級活動中心應具備民情接待、咨詢指導、專題研討、信息服務、日常管理等功能。片區工作室設在片區范圍內地理位置較為中心的村（社區）公共服務中心，利用村（社區）公共服務中心現有的設施設備開展鄉鎮人大閉會期間代表活動。“三級機構”是指除鄉鎮人大主席團外，分別在片區和村級設立片區管委會和村級聯絡人，形成管理合力。片區管委會主任由片區工作室駐地的鄉鎮人大代表中的主要村（社區）干部擔任，副主任由片區相關村（社區）的鄉鎮人大主席團成員或鄉鎮人大代表中的主要村（社區）干部擔任。村級聯絡人由本村（社區）的鄉鎮人大主席團成員或鄉鎮人大代表中的主要村（社區）干部擔任。“四級公示”是指根據鄉鎮、片區、村（社區）不同范圍，分別在鎮級活動中心、片區工作室、村級聯絡點公示本區域范圍直接選舉的縣鄉人大代表，以及市級以上人大代表信息，聯系群眾、接受監督。同時，在每一位人大代表家中懸掛一塊“人大代表之家”的標識牌，亮明身份。

三、科學把握活動開展的方式方法。方式方法是完成活動任務的必要條件，是提高活動質量的重要保證。首先，因地制宜，適度整合。與上級人大開展的閉會期間代表活動相結合，充分融入，借助優勢和力量，上下聯動，高質量完成活動任務。找到共同點、形成大主題，把民政、人社、殘聯等方面的相關工作整合為社會事務類，把林業、畜牧、水利、農業等方面的相關工作整合為農業服務類，把綜治、安監、食藥工質、城管、環保等方面的工作整合為綜合執法類。結合上級人大和鄉鎮黨委、人民政府擬定的工作安排，增加人大代表參與的要素，增設人大代表參與的環節，增強人大代表參與的效果。其次，固定人大代表小組為主，臨時人大代表小組為輔。 “為切實組織開展各級人大代表在閉會期間的代表活動，更好地發揮代表作用和依法履行代表職責，依法合理劃分代表小組顯得尤為重要。”[3]依照普遍的適用情況，一般可以將鄉鎮人大代表劃分為區域小組和專業小組。區域小組是以人大代表的地域屬性為基礎劃分的小組，便于開展區域性較強的活動。專業小組是以人大代表的行業屬性為基礎劃分的小組，便于開展專業性較強的活動。但這種小組劃分不是一成不變的，可以按照便于組織和開展活動的原則，根據實際需要，臨時組織人大代表組成活動小組，進一步調動人大代表的積極性、主動性，提高活動的有效性、目的性。第三，多維度信息報送。做好信息報送是為更好地開展鄉鎮人大閉會期間代表活動服務的。一般而言，每次活動后都要在不違反相關法律法規的前提下，通過相關媒體或平臺向群眾介紹情況，向上級人大、鄉鎮黨委匯報情況，向人大代表通報情況，向相關部門單位反饋情況，進一步擴大活動的知曉面和影響力，讓更多的單位和個人走近、了解、關注、支持鄉鎮人大工作。對于某些特定類型的活動信息，還要根據相關要求在活動前進行預告、公告，在活動中進行公示、公開。第四，分類分批，有序組織各級人大代表全面參與。開展鄉鎮人大閉會期間代表活動，不能偏重選擇上級人大代表或者重復選擇某一部分人大代表參加。要根據活動的主題、特點等，為人大代表量身打造履職平臺。例如，關于某一區域范圍內的，就以該區域的人大代表為主;關于政府工作報告落實情況的，就以非國家公職人員的人大代表為主;關于經濟建設方面的，就以企業的人大代表為主;等等。同時，采用遍歷的方式，做好臺賬，盡量讓所有人大代表都能在每個相對穩定的時間段實現全員參與，最大程度地激發人大代表的履職熱情。第五，簡化鄉鎮人大代表的文字紀實，盡量減輕履職負擔。考慮到鄉鎮人大代表的文化層次、知識水平和工作習慣，可以實行“代表無紙化、人大痕跡化”的人大代表活動存檔模式。盡量不要讓人大代表過多地填寫、撰寫相關材料，而要讓鄉鎮人大的工作人員準確登記、詳細描述、全程記錄、全面匯總。

四、切實強化活動開展的組織保障和主體力量。干事創業，關鍵在人。開展鄉鎮人大閉會期間代表活動工作，必須要有一支優秀的隊伍來組織、參與和支持。首先，要提升鄉鎮人大主席團的職責意識。“法律法規通過賦予閉會期間主席團一些具體職權來確認主席團閉會期間的實際存在和應有的法律職責，這就從實質上實現了主席團在閉會期間的‘準常設。”[4]有計劃地安排鄉鎮人大閉會期間代表活動是鄉鎮人大主席團的法定職責。主席團要圍繞如何開展鄉鎮人大閉會期間代表活動，到村（社區）、重點行業進行集體調研，了解發展現狀、把握發展趨勢。走村入戶，了解社情民意，傾聽群眾呼聲。定期召開會議專門研究和部署閉會期間代表活動。其次，要提高鄉鎮人大主席、副主席的專職程度。根據《地方組織法》的規定，鄉鎮人大主席、副主席承擔著組織開展閉會期間工作的重要職責，是人大代表的聯系人，是代表活動的召集者。鄉鎮人大主席、副主席要專職從事人大工作，專業研究人大工作，專門開展人大工作。即使在參與或協管、分管黨委中心工作時，也要確保其主要精力用于人大工作。再次，要提高人大代表的履職素養。如何發揮好人大代表在鄉鎮人大閉會期間代表活動中的作用，關鍵還是要釋放鄉鎮人大代表的主體力量。要讓人大代表恭恭敬敬、認認真真地對待人大代表的職務;以人民為中心，尊重人民、關注人民、服務人民。要通過學習培訓、實踐歷練等進一步強化“我是人大代表”的自我認知，知曉“我要為人民服務”的履職義務，提高“我能講出子丑寅卯”的執行能力。

參考文獻：

[1]慶玲：《充分發揮鄉鎮人大制度的作用是進一步實現基層民主和法制的基礎》，載《四川行政學院學報》2016年第5期，第52頁。

[2]孫瑞亭、鄭改民：《用新思想定位縣鄉人大代表工作》，載《人大建設》2018年第6期，第45頁。

[3]張能秋：《閉會期間劃分人大代表小組應把握“三個原則”》，載《人大研究》2018年第1期，第47頁。

[4]胡鳳玲：《鄉鎮人大主席團閉會期間的法律定位和職責履行》，載《人大研究》2017年第10期，第39頁。

（作者單位：湖南省寧鄉市灰湯鎮人大）