“河長制”管理制度的評析

李童瑋 王海闊

摘要：分析了中國近幾年河流情況，結(jié)合當(dāng)時國情提出河長制，總結(jié)其他地區(qū)河長制推行情況，從河長制的創(chuàng)新性、多功能性和責(zé)任明確性等方面闡述河長制的優(yōu)點(diǎn)，同時針對河長制面臨的問題提出了相應(yīng)的可行性建議。

關(guān)鍵詞：河長制? ?管理制度? ?評析

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1983年，中國大約還有5萬多條河流。然而，2013年，根據(jù)中國的第一次全國水利普查，其中的2.8萬條河流不見了。這也就意味著，短短三十年的時間里，中國一半以上的河流在中國歷史的長河中消失殆盡。隨著中國人口和經(jīng)濟(jì)的快速增長，中國的水資源嚴(yán)重減少，包括過度使用和污染。一些主要江河的“消失”與工農(nóng)業(yè)毫無控制和不可持續(xù)的水資源攫取直接相關(guān)，而這段時期，中國正處在工業(yè)化和城市化迅猛發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型階段。近年來，社會的高速發(fā)展更是使中國面臨水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水災(zāi)害的四重流域水問題，造成中國當(dāng)前河流污染原因復(fù)雜，治理低效，水治理體系已經(jīng)不再適用，亟需一種制度來拯救河流[1]。

一、河長制誕生背景

2007年5月江蘇省無錫市太湖藍(lán)藻大面積爆發(fā)，致使太湖水污染嚴(yán)重惡化，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)厥忻竦恼Ｓ盟瑸榻鉀Q此類問題，提出了“河長制”。2007年8月，無錫市出臺了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》。自此，無錫市黨政主要負(fù)責(zé)人以及相關(guān)干部分別擔(dān)任了64條河流的“河長”，真正將各項(xiàng)河流治污措施落實(shí)到位[2]。“河長制”作為一項(xiàng)流域、水生態(tài)治理的制度安排，能夠“臨危受命”就表示它在相對較短的時間內(nèi)，經(jīng)過了時間和實(shí)踐的考驗(yàn)，散發(fā)了創(chuàng)新性和獨(dú)特性，在延續(xù)中國政治體系的同時得到升華。然而，“河長制”誕生伊始，學(xué)者們便眾說紛紜，一方面許多學(xué)者認(rèn)為“河長制”的誕生有它的必要性和重要性，在一定程度上可以“減緩”中國河流污染的病情，而且這項(xiàng)政策有其自身的責(zé)任明確性，可以遏制責(zé)任的推脫，讓責(zé)任暴露在陽光下，故它的優(yōu)越性很明顯。另外還有一些學(xué)者認(rèn)為此制度只是一劑“止痛藥”，治標(biāo)不治本，雖可以立竿見影，但不能包治百病。再加上它沒有經(jīng)過理論和實(shí)踐的雙重檢驗(yàn)，貿(mào)然使用恐怕會為后人詬病[3]。

二、河長制實(shí)效

2016年1—9月，在浙江省地表水省控斷面中，77.4%為Ⅲ類以上水質(zhì)斷面，比2010年提升16.3個百分點(diǎn);3.6%為劣Ⅴ類，比2010年減少了13.1個百分點(diǎn)[4]。2017年3月，無錫市提出：將升級河長制制度的管理，為走出一條具有無錫特色的水生態(tài)文明建設(shè)道路而砥礪前行。提出“五聯(lián)治水”策略來構(gòu)成升級內(nèi)核，持續(xù)推動無錫市的“生命工程”。上海全市中小河道基本消除黑臭，水域面積只增不減，水質(zhì)得到有效改善和提升。2017年5月份，上海市推行“八個一”，讓河長制落到實(shí)處，其中包括建立“一河一檔”，落實(shí)“一河一長”等詳細(xì)政策。

三、河長制自身的優(yōu)越性

（一）河長制創(chuàng)新性

河長制作為一項(xiàng)地方創(chuàng)新制度，既有行政部門參與，又有環(huán)保部門支持，不再沿襲傳統(tǒng)落后的治理方式，破解河流治污的困境。古有孔子因材施教，今有河長“一河一策”，由于環(huán)境，地質(zhì)等因素，每一條被污染河流治理方案都不盡相同。

（二）河長制多功能性

河長制的初衷是解決河流污染的問題，然而它目前有很大的推廣空間，“湖長制”“灣長制”應(yīng)運(yùn)而生，這不僅僅解決我國的河流污染問題，還可以解決中國其他類似水資源的問題，在不久的將來，筆者認(rèn)為中國的水資源管理制度將會發(fā)展成巨大的管理體系，有條不紊，運(yùn)轉(zhuǎn)有效，職權(quán)分明，適度統(tǒng)一。

（三）河長制責(zé)任明確性

水具有典型的跨界特征，環(huán)保部門、水資源管理和保護(hù)部門、水行政管理部門等都在相應(yīng)領(lǐng)域承擔(dān)著與水有關(guān)的部門責(zé)任，造成水資源的碎片化管理，而現(xiàn)在將這些碎片化管理均歸于河長，依靠河長來治理，即治理責(zé)任明確。

河長制雖然需要河長“治”，但泱泱大河污染并非一己之力就可以根治，河長也并非治理河道的專業(yè)人士，那么如果還是單單利用頒布法律法規(guī)就想輕而易舉根治河道，未免異想天開。尚虎平等提出在政治性活動之外，更多的政府活動都屬于行政性活動，需要遵循管理科學(xué)的規(guī)律，不能過分依賴政治性工具而應(yīng)當(dāng)以管理科學(xué)的方法來解決問責(zé)問題[5]。河長體系分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級，科學(xué)管理，各級分工明確，責(zé)任到人。河長下設(shè)有關(guān)部門，具有針對性，對所管轄的河流負(fù)責(zé)，形成河流治理和防護(hù)的責(zé)任鏈，工作圈明顯，由虛變實(shí)，相關(guān)部門沒有再推責(zé)的可能性，告別了“九龍治水，各自為政”的頑疾。

四、河長制面臨的問題與對策

河長制工作雖然彰顯了強(qiáng)大的生命力，然而仍然存在許多不足之處，值得一提的是，落實(shí)河長制，依然是一個冗長而復(fù)雜的過程。筆者就三個方面的問題進(jìn)行闡述：

（一）缺乏法制性依據(jù)

河長制的非法制性存在運(yùn)作的困境，依法治國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民治理國家的基本方略。故從法制體系來看，河長制沒有法律依靠，顯得身單力薄;缺乏民意參與，落實(shí)唯政府性。例如，溫州市推行“河長制”來源于省委、省政府《關(guān)于全面實(shí)施“河長制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》和市委、市政府《關(guān)于建設(shè)美麗浙南水鄉(xiāng)的實(shí)施意見》的精神，制定了符合本市實(shí)施方案。該實(shí)施方案完全是政府部門自行制定的紅頭文件，未經(jīng)市人大認(rèn)可，亦無相應(yīng)上一級政府人大的認(rèn)可，流程上合法性不足。過分強(qiáng)調(diào)人治，而人治會出現(xiàn)決策的隨意性和結(jié)果的未知性，大大提高治水效益的不穩(wěn)定性。

然而河長制也是在不斷摸爬滾打之中求發(fā)展的，2017年7月28日，《浙江省河長制規(guī)定》經(jīng)浙江省十二屆人大常委會第四十三次會議審議通過，并將于10月1日起施行。這是國內(nèi)首個專門規(guī)范河長制的地方性法規(guī)，河長制的從此有了法律名分[6]。只有河長制的相關(guān)法制體系不斷完善，才能在我國全面推行河長制，對河流進(jìn)行長期有效的保護(hù)。增加公眾參與，參與的多元化是河長制成熟的關(guān)鍵。尤其是居住在河湖兩岸的公眾，他們能第一時間直觀反映出水質(zhì)的變化，他們是天然的“監(jiān)測器”[7]。公眾參與既可以讓河長制信息公開，又可以及時為河流治理提出有效措施，群策群力往往事半功倍。

（二）河長制應(yīng)急到常態(tài)的轉(zhuǎn)化

河長制自誕生之日起，就被定義為“應(yīng)急之舉”，更有學(xué)者將其定義為“揚(yáng)湯止沸”之策，與許多的緊急項(xiàng)目、應(yīng)急項(xiàng)目、重大工程一樣，設(shè)立繁重冗長的結(jié)構(gòu)體系，難脫“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”運(yùn)動式治理的窠臼。首先要想脫離“被動應(yīng)急機(jī)制”的枷鎖就要建立完善的河長制管理制度和審核程序，多處建立河長制試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，全面推行河長制;其次可以將現(xiàn)行水治理體制與河長制的有機(jī)結(jié)合，這種銜接在實(shí)踐基礎(chǔ)中已得到肯定，可以得到當(dāng)?shù)卣耐菩校易龅劫Y源不重復(fù)但有效利用，盡量降低成本，達(dá)到最高效益。

（三）巨額資金投入

鑒于世界上開發(fā)管理較為完善的流域之一——田納西河流域，其最大的成功之處在于將經(jīng)濟(jì)手段有效運(yùn)用到流域管理中，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營上的良性運(yùn)營[8]。而我國要想治理好河流，資金的投入數(shù)額是龐大的，比如企業(yè)廢水治理達(dá)標(biāo)排放、城鄉(xiāng)污水處理設(shè)施、面源污染防治、生態(tài)修復(fù)等。單一的資金無異于杯水車薪，那么就需要引入多元化的資金投入來解決。不僅國家地方可建立專項(xiàng)基金用來投入，還要秉承“誰污染誰治理”的原則，使排污者將污染治理規(guī)范化。大部分的OECD國家已采取稅收方法保護(hù)水資源，并且取得明顯效果，故建立水資源保護(hù)稅制也是一種可采取的措施。

五、結(jié)語

綠水青山就是金山銀山。我國對“綠水”的向往從未停下腳步，“河長制”作為新生制度雖剛見雛形，但一路取其精華去其糟粕，定能早日實(shí)現(xiàn)山清水秀的大好河山。

參考文獻(xiàn)：

[1]廣東省水利電力勘測設(shè)計(jì)研究院.粵東灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程（安揭總干渠渠首）初步設(shè)計(jì)報告[R].廣州： 廣東省水利電力勘測設(shè)計(jì)研究院，2015.

[2]劉芳雄，何婷英，周玉珠.治理現(xiàn)代化語境下“河長制”法治化問題探析[J].浙江學(xué)刊，2016，（06）：120-123.

[3]王勇.水環(huán)境治理“河長制”的悖論及其化解[J].西部法學(xué)評論，2015，（03）：1-9.

[4]江蘇省太湖辦.浙江省“河長制”工作學(xué)習(xí)考察報告[R].南京，2016.

[5]尚虎平，張怡夢，錢夫中.我國政府績效問責(zé)的成就、不足與改進(jìn)之路—面向20個改革案例的矩陣分析[J].中國行政管理，2016，（02）：33-39.

[6]龔劍澗.河長制有了法律名分[J].浙江人大，2017，（08）：44-45.

[7]李嘉琳.河長制：一種破解中國水治理困局的制度評析[J].廣東水利水電，2017，（02）：11-13+29.

[8]李海棠.完善河長制，深化流域治理[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2017，（15）：42-47.

（作者單位：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)渤海校區(qū)）