重點生態功能區生態補償機制問題與對策分析

張興嘉

摘要：按照生態補償基本原則，基于張掖在祁連山和黑河濕地生態保護與修復過程中為積極構建西部生態安全屏障所做的貢獻，通過分析張掖重點生態功能區構建生態補償機制存在的問題，旨在提出基本建立符合張掖市情的生態保護補償對策與建議，促進形成綠色生產方式和生活方式。

關鍵詞：生態補償? ?體制機制? ?重點生態功能區

張掖作為重點生態功能區，始終堅持“北鎖黃龍、中保綠洲、南擴青龍”的方針，為構建西部生態安全屏障作出了持續不斷的努力其保護歷程可以劃分為三個階段：第一階段，上個世紀80年代至90年代，生態保護開始起步，1988年成立了祁連山國家級自然保護區。主要針對采礦征收生態稅和整治費。第二階段，進入新世紀之后至2015年，生態保護與治理進入全面實踐階段。？2002年，率先在全國開展了第一個農業節水型社會試點市的建設。2008年張掖提出發展生態經濟，建設生態城市，建設生態文明的思路在全國、全省具有一定的前瞻性。2011年成立了國家級濕地自然保護區，制定了祁連山綜合治理和生態環境保護規劃。2013年張掖市被國務院確定為全國23個資源再生型城市之一，生態經濟發展，生態文明建設初見成效。2014年又再次對保護區范圍進行了確定，在中央政府、地方政府的推動以及市場參與下，一大批生態治理項目全面實施。第三階段，2016年至今。國家環保督察組來張掖督查以后，張掖進入了高度重視并開始深入研究生態補償機制時代。全面停止了祁連山各種生產生活活動，通過了《祁連山國家公園體制試點方案》并著力開始解決生態補償機制問題。

一、張掖市生態保護與修復過程中存在的主要問題

（一）相關主體利益受到較大損失

從祁連山保護區來看，大規模開發活動已基本停止，但歷史遺留問題亟待解決。由于保護區規劃屢次調整，致使一些生產、旅游、水電及生活設施進入保護區。去年以來，礦山探采、旅游開發等相關企業全部停止經營活動，其中，礦證到期的40個項目已關閉退出并拆除了所有生活設施，27個礦山完成了環境恢復治理，16項礦證未到期的礦權全部凍結，除丹霞之外的所有旅游企業也全部拆除了輔助設施。這些企業絕大部分屬于在保護區范圍劃定前“入駐”的企業，各種手續齊全，也都經過了環評驗收，這些企業在規劃建設和經營過程中，相繼投入了大量資金和精力，投資建設了相應的生產生活設施，停止或凍結其經營活動，無疑給企業造成了大量損失，也使得企業喪失了許多發展機會[1，2]。

（二）功能區內生態退化仍在持續

祁連山生態破環開始于20世紀60年代末70年代初，初期以森林砍伐、盜伐為主，20世紀80年代以礦山開采為主，90年代以小水電開發為主。這些企業在為經濟發展做出了突出貢獻，但對生態環境在很大程度造成破壞。特別是礦山開采所形成的山體破損、礦石棄渣、尾礦、廢水以及小水電開發對山體、河道生態的破壞，生態保護修復難度較大。

（三）保護能力與手段仍然十分滯后

張掖市在祁連山區設立國有林場、森林公安分局4個，植被保護站12個，林區派出所10個，參與祁連山生態管護的人員達900多人，占祁連山資源管護力量的將近60%以上，市縣財政每年支出5000多萬元用于祁連山生態環境保護，但900多名林業職工和200多名草原管護人員，人均管護面積達到58390畝，遠遠高于國家人均5000-10000畝的管護標準。

（四）生態補償機制缺失致使農牧民脫貧致富壓力加大

祁連山淺山區是貧困人口相對集中區，涉及漢族、裕固族、藏族、土族、回族等多個民族。國家關閉礦山和旅游企業以后，為之服務的餐飲、交通運輸、住宿、農家樂等第三產業也隨之蕭條，農牧民收入也在一定程度上受到了影響。國家實施禁牧政策以后，農牧民從眼前看來享受到了獎補政策，但是祁連山重點生態功能區生活的農牧民文化水平較低，相對缺乏必要的生產技能，受外出務工技能所限，收入水平低，另一方面后續產業發展滯后，農牧民生產生活面臨較大壓力。

二、健全完善張掖市生態補償機制的總體思路與對策建議

（一）以祁連山國家公園體制試點為機遇健全完善生態補償機制

生態保護是社會公益性事業，森林、濕地和荒漠生態資源體現的是生態效益和社會效益。由于生態補償機制缺失，導致祁連山、黑河濕地及綠洲荒漠區保護與發展之間矛盾日益加劇。健全完善張掖市生態補償機制是必然選擇。早在2010年，國務院辦公廳《關于進一步支持甘肅經濟社會發展的若干意見》就提出了“研究建立祁連山生態補償試驗區”的要求，但至今沒有實質性的進展。2016年5月國務院辦公廳《關于健全生態保護補償機制的意見》正式發布實施，《意見》進一步明確了生態保護補償的頂層制度設計，為重點領域補償、重要區域補償和地區間補償提供了指導性文件;2017年6月中央全面深化領導小組會議通過了《祁連山國家公園體制試點方案》，并明確提出“將生態保護補償作為建立國家公園體制試點的重要內容”。所有這些都為我們加快張掖市生態補償建設步伐、建立健全生態補償機制提供了重要機遇。

（二）明確生態補償主體與對象，科學界定各自權利和義務

對于祁連山來說，它是黑河、石羊河、疏勒河等56條內陸河的發源地，是西部乃至全國的生態安全屏障;對于黑河濕地及流域來說，每年向額濟納地區提供必要的生產生活用水，在促進民族團結、保障國防建設等方面都具有非常重要的意義。因此生態建設補償的主體應包括國家、社會和生態區域自身。在生態建設的前期，應當以國家為主體的補償為主，生態區域的自我補償為輔;在區域發展水平達到一定階段后以后，以自我補償為主，國家補償和社會補償為輔[3，4]。

（三）多渠道籌措資金，建立多元化生態保護補償機制

一是積極爭取資金補償。具體包括中央轉移支付、國家直接安排生態保護項目等。積極爭取政策補償。這需要市委市政府及相關縣域從本地實際出發，根據國家生態功能區劃的要求，在環境資源承載能力基礎上，加快轉變傳統經營方式，重新考量和謀劃新的產業[5]。二是積極爭取技術補償。在實際工作中，要將生態補償與精準脫貧相結合。生態補償資金要盡可能按照精準扶貧、精準脫貧的要求向貧困地區、貧困人口傾斜。三是建立市場補償機制。從張掖實際來看，生態公益林區普遍存在保護難的問題，由于當地財力有限，由國家購買生態效益、提供補償資金的方式來進行生態環境的保護[6]。

（四）推進機制創新，積極探索跨區域橫向生態保護補償

張掖每年向黑河中下游額濟納地區分水調水，由于分水調水，張掖勢必要進行農業結構、產業結構的調整，從而導致經濟發展受到影響。從實踐中來看，黑河流域涉及青海、甘肅、內蒙古多個省份，流經地區分別隸屬于不同的財政層級，可由青海、甘肅、內蒙三省政府共同達成協議，通過開展多種方式的合作形式進行聯動發展。

（五）建立健全社會參與的環保機制和政策法規機制

通過立法保障生態補償機制的順利實施，以法律為支撐可以將生態補償提高到一定高度。首先，從國家層面上來說，要加快研究起草生態補償條例，明確生態補償的基本原則、主要領域、資金來源、補償標準、補償范圍、補償對象、相關利益主體的權利與義務、責任追究、考核評估辦法等[7，8]。其次，從張掖市來說，在認真總結近年來實踐經驗和教訓的基礎上，出臺相對規范性文件和地方法規，將國家在宏觀層面制定的生態補償內容、方式等標準化、具體化，同時研究提出推進地方工作的主要措施，形成生態補償的長效機制。

參考文獻：

[1]蘇望月.創新生態補償機制[N].中國財經報，2018-03-09（006）.

[2]汪水芳.完善生態補償機制[N].安徽日報，2018-07-31（007）.

[3]首都經濟貿易大學課題組，章浩，祝爾娟，戚曉旭.發揮生態涵養區功能關鍵要完善生態補償機制[N].經濟日報，2018-07-19（015）.

[4]席鷺軍.生態補償機制要突出市場化特征[N].中國環境報，2018-01-15（003）.

[5]田新程，尚文博，李娜.生態補償，公共財政平衡區域生態貢獻[N].中國綠色時報，2014-03-05（001）.

[6]齊永昌，白雪麗.我市將開展生態補償試點[N].拉薩晚報，2014-04-11（004）.

[7]李劍軍.生態補償，讓綠水青山更有價值[N].湖北日報，2017-12-27（004）.

[8]趙娜.長江經濟帶多元化生態補償怎樣開展？[N].中國環境報，2018-01-15（006）.

（作者單位：中共張掖市委黨校）