政治協商制度的商談立法維度

摘要：我國政治協商制度“參政議政”的本質是在國家意志形成的過程中能夠反映特定社會階層的意志，而“商談”立法理論與之高度契合，或能提升我國立法的效率和價值。但應當區別“政治協商”和西方“協商民主”之間的本質不同，這在初步設計的政協立法提案程序中顯而易見。

關鍵詞：政治協商? ?商談? ?立法

立法是否具有合法性，是否真實反映人民意愿，是否符合當下社會現狀，不僅是重要的法律問題，更是民主政治的核心問題。中國共產黨第十八屆三中全會闡明的“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”指導精神需要通過政治協商制度的運行機制來實現。以“參政議政”為訴求的政治協商制度如何實現這一理念上的升華，商談立法必然成為程序性民主的關鍵。

一、“參政議政”的立法原意

社會主義法治國的本質特征決定了“參政議政”已經不能僅僅滿足作為某一特定社會階層或者群體對于國家法律法規或者政策的“諮商”和“輿情”，應當是在立法的價值取向中表現出其所持有的態度，甚至成為立法動議的重要來源。從“參政”的角度理解“參政議政”是指，“參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協商，參與國家事務的管理，參與國家方針政策、法律法規的制定和執行。”“參加”的是政治組織;“參與”的是政治活動。“其中的“參與國家大政方針和國家領導人選的協商……參與國家方針政策、法律法規的制定”，也是參政黨“議政”的過程。政治協商制度建立的最初目的就是在中國共產黨的領導下，各民主黨派充分發揮主觀能動性，在國家的政治生活中發揮積極的作用，將自己所代表的特定階層意志作為對社會現實情況的反映體現在國家意志之中，平衡各類社會關系，而這些都是國家立法最優化的現實基礎。將“參政議政”狹義地理解為“建議、意見”是人為地曲解了政治協商制度建立的本意，是將“一黨專政”推向“一黨專制”的不可逆方向。各民主黨派的意志只有在國家立法中得到正確、充分、合理的體現，才是這一制度追本溯源的價值追求。從純粹的立法效用性角度分析，立法如果不能真正反映社會關系日趨復雜化的訴求，就不能有效調和社會矛盾、不能正確認知社會發展規律、不能得到被規范對象內心的遵從和偏好，由此必然降低法律規范的價值和效率，無法實現法律規范應有作用和預設目標的最優化結果。

二、商談立法——民主政治的現代發展

哈貝馬斯作為批判學派（法蘭克福學派）的第二代代表性人物，，其主要觀點是，通過商談這種范式解決（法律）事實與（法律）規范如何有效消除矛盾，尋求一個最優的結合點并且在商談立法過程的最終體現在立法規范內容中。民主政治離不開立法過程的合法性，但“合法性沖突”不是現代社會所特有，而是古往今來任何一個統治階級運用法律制度維護階級統治的不同社會類型國家都要應對的重大問題。法治以及民主都要在法學的內部才能找到全面的解決方案，因為現代國家統治的合法性是建立在實證法律基礎上，強調“自合法律性”。考察其立法、司法、執法活動，都會發現無法在事實與規范之間形成完全的“鏡像”式的反映，甚至無法保持某種動態的平衡。傾向于事實維度的，立法規范無法有效并且準確地規范社會行為，傾向于規范維度的，難免陷入純粹理性批判的思維游戲之中。解決在事實與規范之間緊張關系的分析前提就是，不能固守一個學科視角，而要對不同的方法論立場（參與者和觀察者）、不同的理論目標（理論詮釋和經驗描述）、不同的角色視域（法官、當事人、立法者、政治家、公民）以及不同的語用學研究觀（詮釋者、批判者、分析者）等持有一種開放的態度。這種態度的實質就是商談在（法律）事實與（法律）規范之間的張力。民主過程包括事實維度和規范維度，程序性民主的核心是商談程序。商談的過程或者結果應當在立法規范中予以適當形式的記錄，否則這種商談就不是協商民主的實質而是協商民主的形式。從社會學角度，商談性政治所體現的依法治國原則和民主程序建制化，能降低社會復雜化帶來的外部性成本。

三、政治協商制度與商談立法的契合性

哈貝馬斯提出的立法政治中包含實用性商談、倫理——政治商談、道德商談。其將立法的合法性、民主的合法性以“商談”加以高度概括。商談立法就是協商的立法、商談民主就是協商的民主。在法治國框架中，運用商談機制處理國家政治生活中的權力分配問題，不啻是現代西方民主政治發展的又一個新的歷史階段，是在不斷揚棄中的新起點，具有突出的實用性和效率性。但必須注意，中國特色的政治協商和西方特色的“協商民主”存在不同。在“中國人民政治協商會議”的英譯是“The Chinese Peoples Political Consultative Conference”，其中“Consultative”有“協商、咨詢”的意思，它和英文協商民主“deliberative democracy”中的協商“deliberative ”具有很大區別。前者是決策主體向非決策主體征詢意見，而后者則是不同決策主體之間的協商和衡平。雖然兩者之間存在巨大差異，但在將民主政治最直接體現在立法中的這一理念卻是相通的。在具有中國特色社會主義的新市場中，因為主體在社會地位、時間階段、分配機制等方面存在著個體差異所導致的觀察角度各自不同，不同人群針對同一部（調整同一社會關系）法律中條款內容的訴求大相徑庭。政治上的民主不是“大多數人的民主”而應當是某種意義上的平衡，因為社會科學的合理性從來就不是由人數的眾寡來決定的。商談實質上是尋求這種代表不同社會關系的主體之間對于權利平衡的一個自由的、充分的、廣泛的過程。這種過程的最終結果依然可能是大多數人認可并通過了立法規范，但這種結果是在吸納了商談過程中不同主體提出的合理性規范建議之后的一種最優化選擇。在我國政治生活中，雖然不存在不同決策主體共同左右立法意志的情況，但通過商談機制給予各民主黨派以最自由、充分、廣泛的意愿表達，考慮各種錯綜復雜社會關系平衡的過程實際上就是立法規范趨于合理化的過程。從技術層面上講，商談立法是使立法規范更據高效率和指向性的最佳途徑，立法成本和立法收益的相對比例更高。

四、政協提案進入立法進程的規范程序

對于商談立法的運行機制，筆者認為應當包括以下程序：

（一）政治協商會議在廣泛談論的基礎上，由大會選出亟待解決的重大立法動議提交同級人民代表大會常委會審議，按照不同情形做出處理，常務委員會有權利處理的，啟動內部運行機制加以解決，常務委員會無權處理的，按照立法要求準備完善書面資料，等待每年度人民大表大會召開時提出立法議案，常務委員會認為此項立法提案不合理的，應當向提案的政治協商會議做出書面說明。地方政治協商會議認為其立法提案可能涉及全國性的法律制定或者法律修正的，應當逐級向上一級政治協商會議匯報，最終在全國政治協商會議匯總并整理立法提案。

（二）人民代表大會法律工作委員會的立法提案或者臨時提案應當報送同級的政協，尤其是立法草案的討論過程必須邀請同級政協會商，政協應當以書面形式提出意見，并對不同意見進行必要的說明。

（三）在立法草案審議過程中，如果屬于政協的立法提案或者政協對人大的立法提案提出了不同意見、修正意見、補充意見的，應當由政協發言人在人大全體代表面前進行意見說明，其時間設定應當更為寬松，務求爭取到更廣大人民代表的認同。需要明確的是，不同意見是對原則性問題的反對、修正意見并不是立法修正案而僅僅是對原有立法規范的一般性修改或者完善、補充意見是在已有原則框架內的細化和例外。政協并不要求總是要提出上述三種意見，對于沒有任何爭議的規范內容，可以直接提交書面同意。

參考文獻：

[1]（德）哈貝馬斯.在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論[M].童世駿譯，生活讀書新知三聯書店，2011.

[2]白帆，談火生.人民政協參與立法協商：模式、特征和原則[J].當代世界與社會主義，2018，（02）.

（作者簡介：顧堯，哈爾濱廣播電視大學，副教授。）