政府會(huì)計(jì)改革下高校財(cái)務(wù)治理研究

宋蕾

【摘要】? 當(dāng)前，科研經(jīng)費(fèi)問(wèn)題頻發(fā)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加，高校亟待實(shí)現(xiàn)從管理向治理的轉(zhuǎn)型。高校應(yīng)以政府會(huì)計(jì)制度改革實(shí)施為契機(jī)，發(fā)展新理念，提升財(cái)務(wù)治理效能，助力高校的“雙一流”建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】? 政府會(huì)計(jì);財(cái)務(wù)治理

【中圖分類(lèi)號(hào)】? F810? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】? A? 【文章編號(hào)】? 1002-5812（2019）07-0084-03

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020）指出，應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)完善的中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，針對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)做出進(jìn)一步優(yōu)化，加強(qiáng)大學(xué)章程的設(shè)計(jì)與改進(jìn)。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》（國(guó)發(fā)[2015]64號(hào)），指出要推動(dòng)高校綜合改革發(fā)展進(jìn)程，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加快“雙一流”建設(shè)。在我國(guó)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)體系中，大學(xué)治理屬于重要構(gòu)成部分，提升大學(xué)治理能力，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化已成為高校發(fā)展的重大目標(biāo)。

自2019年起，我國(guó)各高校將實(shí)行新的政府會(huì)計(jì)制度。改革后的政府會(huì)計(jì)將建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為核心的財(cái)務(wù)報(bào)告制度。此項(xiàng)改革對(duì)于提高高校會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、準(zhǔn)確完整反映高校資產(chǎn)負(fù)債“家底”、提升高校財(cái)務(wù)和預(yù)算管理水平、全面實(shí)施績(jī)效管理具有重要的政策支撐作用，也將對(duì)高校財(cái)務(wù)治理產(chǎn)生重大影響。政府會(huì)計(jì)改革將如何影響高校財(cái)務(wù)治理能力？高校如何借此東風(fēng)提升財(cái)務(wù)治理能力？這是本文將要研究的問(wèn)題。

一、高校財(cái)務(wù)治理內(nèi)涵

關(guān)于高校財(cái)務(wù)治理的涵義，文獻(xiàn)中有多種界定。方芳（2011）認(rèn)為，大學(xué)治理即大學(xué)內(nèi)外部利益相關(guān)者協(xié)同參與學(xué)校關(guān)鍵事務(wù)決策的形式與過(guò)程，可以借助制度安排以及權(quán)力配置實(shí)現(xiàn)各方利益平衡。張維迎（2004）認(rèn)為，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)就是一整套的制度安排以實(shí)現(xiàn)大學(xué)的目標(biāo)與理念。趙建榮（2008）認(rèn)為，大學(xué)財(cái)務(wù)治理是參與財(cái)務(wù)活動(dòng)的相關(guān)利益主體，對(duì)有關(guān)財(cái)務(wù)活動(dòng)權(quán)、責(zé)、利相互制衡的一種制度。黃菊波（2003）認(rèn)為，財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)是財(cái)務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的配置。

根據(jù)利益相關(guān)者理論，現(xiàn)代大學(xué)治理是外部和內(nèi)部多元主體參與治理的過(guò)程，各利益相關(guān)者分別為政府、債權(quán)人、大學(xué)校長(zhǎng)、教師、學(xué)生以及社會(huì)群體。本文認(rèn)為，高校財(cái)務(wù)治理包括三個(gè)方面：（1）具有財(cái)務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置。（2）建立一整套關(guān)于財(cái)務(wù)激勵(lì)、約束、評(píng)價(jià)等的制度安排。（3）在架構(gòu)和規(guī)則的背后，是一個(gè)潛在的實(shí)質(zhì)規(guī)范，是各個(gè)利益相關(guān)者權(quán)責(zé)利的分配關(guān)系及圍繞權(quán)責(zé)利的行為準(zhǔn)則。

二、政府會(huì)計(jì)影響高校財(cái)務(wù)治理的路徑

根據(jù)新政府會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和基于收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)，通過(guò)雙報(bào)告制度，可以更全面、準(zhǔn)確地反映高校財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和現(xiàn)金流量等信息。政府會(huì)計(jì)可以通過(guò)以下職能影響高校的財(cái)務(wù)治理。

（一）決策支持職能。新政府會(huì)計(jì)制度要求，高校對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)采用權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實(shí)現(xiàn)制的雙分錄核算，可以準(zhǔn)確反映資產(chǎn)負(fù)債和成本費(fèi)用等信息，全面提升政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量水平，奠定良好的財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)，進(jìn)而為高校投融資、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等科學(xué)決策提供有力支持。

（二）信息透明化職能。政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則確立了新的會(huì)計(jì)體系結(jié)構(gòu)，即政府預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)之間既能夠做到適度分離，也能夠彼此銜接，而政府會(huì)計(jì)主體則需要在提供的決算與財(cái)務(wù)報(bào)告當(dāng)中，將預(yù)算執(zhí)行及財(cái)務(wù)運(yùn)行的真實(shí)情況詳細(xì)且全面地體現(xiàn)出來(lái)，以增強(qiáng)財(cái)務(wù)的透明度，切實(shí)滿(mǎn)足各利益主體對(duì)高校財(cái)務(wù)信息全面性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性的需求，有利于提升高校財(cái)務(wù)工作透明度，促進(jìn)高校治理能力的現(xiàn)代化。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)職能。政府會(huì)計(jì)立足于權(quán)責(zé)發(fā)生制原則，對(duì)收入以及費(fèi)用支出的相關(guān)要素予以規(guī)范化，將績(jī)效、成本等現(xiàn)代理念引入到財(cái)務(wù)報(bào)告當(dāng)中，可以客觀、真實(shí)地歸集和體現(xiàn)高校費(fèi)用支出以及履職成本，并針對(duì)高校邊際成本等問(wèn)題作出科學(xué)評(píng)價(jià)，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建并切實(shí)執(zhí)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，從而為績(jī)效評(píng)價(jià)工作奠定良好的財(cái)務(wù)信息基礎(chǔ)。

（四）監(jiān)督控制職能。通過(guò)政府會(huì)計(jì)的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度與內(nèi)控審計(jì)制度，基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和基于收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算會(huì)計(jì)可以起到防火墻的作用，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效管控，避免出現(xiàn)財(cái)務(wù)舞弊行為，切實(shí)增強(qiáng)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，并確保資產(chǎn)的安全性與完整性。

三、政府會(huì)計(jì)改革下高校財(cái)務(wù)治理創(chuàng)新

當(dāng)前，我國(guó)高校財(cái)務(wù)治理能力缺失，主體地位未能充分發(fā)揮，經(jīng)濟(jì)決策過(guò)度依賴(lài)政府，缺乏獨(dú)立性。高校內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置有交叉又有缺失，校內(nèi)行政權(quán)力相較學(xué)術(shù)權(quán)力過(guò)大，權(quán)利關(guān)系難以平衡。高校的信息披露不夠公開(kāi)、透明，各利益相關(guān)者參與民主監(jiān)督的力度不夠。高校財(cái)務(wù)制度、內(nèi)控審計(jì)制度建設(shè)有所缺失，執(zhí)行落實(shí)不到位。以政府會(huì)計(jì)制度改革為契機(jī)，高校應(yīng)重視和加強(qiáng)財(cái)務(wù)治理，從治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制三方面著手，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)行為，切實(shí)提升財(cái)務(wù)決策水平，有效規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，推動(dòng)高校現(xiàn)代化治理發(fā)展進(jìn)程。

（一）治理理念革新。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，治理效能的提升應(yīng)先發(fā)展先進(jìn)的治理理念。大學(xué)與企業(yè)一樣需要治理，大學(xué)應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒已經(jīng)發(fā)展成熟的公司治理相關(guān)理論與觀念。首先，從大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)層深化創(chuàng)新治理觀念，通過(guò)科學(xué)理念實(shí)現(xiàn)組織與制度的創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)不適當(dāng)?shù)慕M織和制度進(jìn)行調(diào)整改革，重構(gòu)適應(yīng)“雙一流”大學(xué)建設(shè)的治理體系。其次，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以解決實(shí)際問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)。構(gòu)建適應(yīng)“雙一流”大學(xué)建設(shè)的治理體系必須從實(shí)際需求出發(fā)，分析問(wèn)題本質(zhì)，應(yīng)用創(chuàng)新的理念和方法，給出解決高校財(cái)務(wù)治理問(wèn)題的有效方案，實(shí)現(xiàn)高校財(cái)務(wù)從管理向治理的轉(zhuǎn)型。再次，大學(xué)必須從上到下高度統(tǒng)一思想，增強(qiáng)全員意識(shí)，開(kāi)拓創(chuàng)新，明確治理目標(biāo)，有充足的治理動(dòng)力，形成良好的治理氛圍，依靠創(chuàng)新機(jī)制引領(lǐng)高校治理與可持續(xù)發(fā)展。

（二）治理結(jié)構(gòu)革新。用科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)搭建高校治理框架，是實(shí)施財(cái)務(wù)治理的組織基礎(chǔ)。為此，高校應(yīng)創(chuàng)新治理結(jié)構(gòu)，從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整改革，明確財(cái)權(quán)配置——財(cái)務(wù)決策權(quán)、財(cái)務(wù)執(zhí)行權(quán)、財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)，厘清相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的權(quán)責(zé)利。

1.圍繞董事會(huì)組建決策機(jī)構(gòu)。高校在組建董事會(huì)過(guò)程中，應(yīng)吸納各個(gè)利益相關(guān)方參與其中。在實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，可建立黨委書(shū)記兼任董事會(huì)主席，董事會(huì)成員包括校長(zhǎng)、教職工代表、學(xué)生代表、政府部門(mén)代表、校友代表、社會(huì)公眾等的治理決策機(jī)構(gòu)。這樣不僅可以避免內(nèi)部人控制及內(nèi)部人思維局限性問(wèn)題，還能兼顧各利益相關(guān)者的權(quán)益。董事會(huì)職能具體涉及到確立宏觀戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)、制定統(tǒng)一的財(cái)務(wù)政策規(guī)范、針對(duì)全局性的投融資以及項(xiàng)目支出等開(kāi)展管理工作，開(kāi)展績(jī)效業(yè)績(jī)考評(píng)監(jiān)督活動(dòng)，負(fù)責(zé)審議預(yù)決算報(bào)告。同時(shí)，為體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性，董事會(huì)還可下設(shè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，針對(duì)重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)決策進(jìn)行全面論證，并提出可靠建議，確保財(cái)務(wù)決策權(quán)被科學(xué)使用，為財(cái)務(wù)活動(dòng)的合理決策提供支持。董事會(huì)可設(shè)立財(cái)經(jīng)委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)分配學(xué)校資源，針對(duì)重大事項(xiàng)做出調(diào)查研究;設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)控制與審計(jì)委員會(huì)，統(tǒng)一開(kāi)展內(nèi)外部審計(jì)活動(dòng)，針對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出準(zhǔn)確識(shí)別與管理;設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，負(fù)責(zé)編訂學(xué)校預(yù)算，并規(guī)劃戰(zhàn)略發(fā)展方向;設(shè)立資產(chǎn)管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)開(kāi)展學(xué)校資產(chǎn)監(jiān)督與管理工作。設(shè)立學(xué)院的黨政聯(lián)席會(huì)，主要是針對(duì)學(xué)院范圍內(nèi)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行決策，負(fù)責(zé)事項(xiàng)包括教學(xué)、人事、科研以及財(cái)務(wù)等。上述委員會(huì)具備鮮明的組織與運(yùn)行特色，能夠?qū)?zhuān)家人員的群體智慧充分發(fā)揮出來(lái)，形成完善的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，并且可以獨(dú)立行使相應(yīng)的職權(quán)，針對(duì)重大決策問(wèn)題提供咨詢(xún)支持與具體建議。基于該模式所設(shè)計(jì)的高校治理結(jié)構(gòu)，能夠營(yíng)造出風(fēng)險(xiǎn)可控、穩(wěn)定性好的發(fā)展環(huán)境，為學(xué)校各項(xiàng)治理工作提供支持。

2.完善財(cái)務(wù)治理執(zhí)行機(jī)構(gòu)。高校建立的財(cái)務(wù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)人是校長(zhǎng)。在實(shí)踐中，校長(zhǎng)擔(dān)任的是高校首席執(zhí)行官的角色，全面負(fù)責(zé)日常管理與運(yùn)行，其權(quán)力由董事會(huì)賦予，并對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。而被授權(quán)分管財(cái)務(wù)工作的副校長(zhǎng)則具體開(kāi)展日常財(cái)務(wù)工作，需要對(duì)校長(zhǎng)負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)制定年度預(yù)決算報(bào)告，在預(yù)算內(nèi)針對(duì)重要的資金調(diào)度做出審議安排，統(tǒng)籌實(shí)施籌資以及投資等相關(guān)財(cái)務(wù)活動(dòng)。在確保高校財(cái)務(wù)管理工作的效率性與專(zhuān)業(yè)性方面，離不開(kāi)專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)團(tuán)隊(duì)的支持，所以高校要重視開(kāi)展具備良好財(cái)務(wù)管理素養(yǎng)的職業(yè)經(jīng)理人培養(yǎng)工作，既可通過(guò)職業(yè)規(guī)劃培訓(xùn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可直接從外部引入。

3.組建全面治理監(jiān)督機(jī)構(gòu)。以教職工代表大會(huì)為核心，整合審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)力量，共同組建監(jiān)事會(huì)，行使高校財(cái)務(wù)治理監(jiān)督權(quán)，確保監(jiān)事會(huì)監(jiān)督工作的獨(dú)立、有效。監(jiān)事會(huì)應(yīng)定期舉行會(huì)議，不僅要對(duì)董事會(huì)的重要決議事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，還要監(jiān)督高校財(cái)務(wù)事務(wù)的執(zhí)行過(guò)程，保證其公正、有效地運(yùn)行。在監(jiān)事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，可將外部評(píng)價(jià)機(jī)制引入其中，聘請(qǐng)具備高校財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)并且深諳教育管理工作的會(huì)計(jì)專(zhuān)家針對(duì)財(cái)務(wù)決策與執(zhí)行等作出審計(jì)評(píng)價(jià)，形成客觀公正的審計(jì)報(bào)告。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)構(gòu)建透明化與公開(kāi)化的財(cái)務(wù)信息披露制度，及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地對(duì)外披露高校的各項(xiàng)財(cái)務(wù)信息。

（三）治理機(jī)制支撐。規(guī)范完善的制度體系是高校財(cái)務(wù)治理有效的保障。完善高校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)體系，需要完善財(cái)務(wù)章程和制度。在高校財(cái)務(wù)章程制定過(guò)程中，需要以上級(jí)主管部門(mén)以及相關(guān)法律法規(guī)作為指導(dǎo)，在校董事會(huì)廣泛吸納各方意見(jiàn)之后，通過(guò)民主協(xié)商的方式合理制定財(cái)務(wù)規(guī)則，從而為財(cái)務(wù)治理工作提供支持。財(cái)務(wù)制度應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究成本效益機(jī)制、內(nèi)控制度、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、信息披露制度及財(cái)務(wù)激勵(lì)約束機(jī)制等。

1.成本效益機(jī)制。若要利用有限資源獲取最大化的資源效益，則應(yīng)開(kāi)展行之有效的財(cái)務(wù)成本管理工作。對(duì)高校而言，其資金主要是通過(guò)財(cái)政預(yù)算撥款獲得，在較長(zhǎng)時(shí)間里尚未實(shí)施成本考核及核算。在實(shí)踐當(dāng)中，高校需要參考借鑒企業(yè)成本觀念，針對(duì)學(xué)校既定時(shí)間段內(nèi)的經(jīng)費(fèi)支出和實(shí)際成績(jī)做出全面的考核評(píng)價(jià)，借助成本對(duì)比促使管理人員形成正確的績(jī)效觀以及成本效益觀。在新政府會(huì)計(jì)制度體系當(dāng)中積極引入相應(yīng)的成本概念，包括累計(jì)攤銷(xiāo)、累計(jì)折舊、權(quán)責(zé)發(fā)生制以及職工薪酬等，從而為高校實(shí)施成本核算奠定基礎(chǔ)。在完全成本核算過(guò)程中，需要針對(duì)學(xué)生數(shù)量與成本支出之間的依存關(guān)系分析生均成本，并與一流高校成本管理進(jìn)行對(duì)比，總結(jié)其中存在的差距，確立改善方向，為構(gòu)建辦學(xué)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)機(jī)制以及提升生均定額標(biāo)準(zhǔn)等提供支持，通過(guò)成本核算以及成本管理來(lái)實(shí)現(xiàn)高校資源的優(yōu)化配置。

2.內(nèi)控機(jī)制。在高校日常管理以及制度建設(shè)過(guò)程中，內(nèi)部控制至關(guān)重要，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)高校治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的前提要件。完善的內(nèi)部控制能夠提升高校財(cái)務(wù)治理水平，確保高校資產(chǎn)能夠穩(wěn)定增長(zhǎng)。高校開(kāi)展的內(nèi)部控制應(yīng)基于內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督等五個(gè)基礎(chǔ)要素來(lái)進(jìn)行，構(gòu)建完善的財(cái)務(wù)內(nèi)控體系，在高校文化建設(shè)中有機(jī)融入內(nèi)部控制思想，正確識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出全面監(jiān)控，有效提升控制活動(dòng)能力，對(duì)信息系統(tǒng)進(jìn)行建設(shè)與完善，貫徹執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督工作，避免流于形式。在高校日常管理中，財(cái)務(wù)內(nèi)部控制是一項(xiàng)關(guān)鍵要素，對(duì)高校未來(lái)的發(fā)展具有重要影響。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。在全面推動(dòng)高校治理體系優(yōu)化以及增強(qiáng)財(cái)務(wù)治理能力方面，預(yù)算績(jī)效管理是關(guān)鍵性措施。若缺乏配套的激勵(lì)與約束機(jī)制，則預(yù)算執(zhí)行分析及實(shí)時(shí)跟蹤將會(huì)流于形式，而且還可能出現(xiàn)因信息不對(duì)稱(chēng)，進(jìn)而導(dǎo)致內(nèi)部人控制的現(xiàn)象。財(cái)務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)是連接日常工作、管理目標(biāo)以及教研任務(wù)的紐帶，同時(shí)也是達(dá)成財(cái)務(wù)戰(zhàn)略的關(guān)鍵手段。為此，高校應(yīng)該構(gòu)建完善的財(cái)務(wù)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，對(duì)高校管理人員的具體行為進(jìn)行引導(dǎo)，對(duì)財(cái)務(wù)績(jī)效管理效果做出客觀評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)的內(nèi)容包括目標(biāo)任務(wù)、服務(wù)質(zhì)量以及績(jī)效水平等，可以把評(píng)價(jià)結(jié)果與崗位職責(zé)、薪酬待遇相關(guān)聯(lián)，貫徹落實(shí)目標(biāo)責(zé)任與任務(wù)，從而提高財(cái)務(wù)工作運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息的透明化，避免盲目投入，嚴(yán)格預(yù)算開(kāi)支行為，針對(duì)資金使用行為做出全面控制，規(guī)范預(yù)算外收入的使用，防止科研經(jīng)費(fèi)被濫用或挪用，提高資金的使用水平。

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