充分發揮人民調解制度的作用筑牢維穩“第一道防線”

郭伶俐

[摘 要]人民調解制度是一項獨具中國特色的法律制度，是社會主義中國司法實踐的結晶，是訴訟程序之外化解矛盾、消除紛爭的重要手段，同時也是社會治安綜合治理的重要內容和維護社會穩定的一項基礎性工作，在構建和諧社會中發揮了重要作用。當前，湖南省郴州市桂東縣正處于經濟建設、黃金發展期和社會矛盾凸顯期，切實加強人民調解工作，對于正確處理新形勢下的人民內部矛盾、加強社會主義法制建設、維護社會穩定、促進五大文明協調發展具有重要意義。同時，人民調解具有貼近基層、便民、利民、免費等特點，起著化解各種民間糾紛、最大限度把矛盾解決在基層、維護社會穩定的“第一道防線”的作用。據不完全統計，截至2018年，全縣人民調解組織共受理矛盾糾紛1 545起，成功調處1 511起，調解成功率98%，真正實現了“小事不出村，大事不出鄉，難事不出縣”。

[關鍵詞]人民調解制 第一道防線 調解組織

中圖分類號：D926 文獻標志碼：A

一、人民調解制度的發展與定位

（一）人民調解制度發展“一波三折”

人民調解工作具有深入群眾、成本低、效率高、易為人民群眾所接受等特點，在國際上享有“東方一枝花”“東方經驗”的美譽。目前，該制度已為西方諸多國家借鑒和利用，并有了新的發展。但在我國從20世紀90年代開始曾一度陷入了停滯不前甚至后退的境地。一方面，由于國家治理方式轉變，人民調解的組織形式、工作方式沒有進行相應的調整；另一方面，“法治等于訴訟”的認識誤區，導致公眾對訴訟的過高期待。而隨著改革的深入，各種社會矛盾急劇遞增，法院出現立案難、訴訟爆炸等現象。面對日益嚴重的上訪問題、執行難問題、糾紛多元化問題，人們開始反思，并重新探索與創新“東方經驗”，建立一條能有效化解矛盾糾紛的快速通道。

（二）人民調解制度的歷史定位

1.人民調解“第一道防線”的作用決定了其全新的歷史價值

人民調解組織處在矛盾糾紛的最前線、面對的糾紛最多、工作量最大的一個位置。人民調解員植根基層，最接近民眾，最熟悉原始情況，最了解民眾，能在最佳時機迅速開展調解，效果直接，反應靈敏，是糾紛調解的主力軍，同時，還能為司法、行政調解提供服務與幫助。所以，在新的歷史條件下，充分發揮人民調解工作優勢，對維護社會穩定、構建社會主義和諧社會具有重要意義。

2.人民調解應新時代要求再注活力

當前我國的各項改革已進入深水期，利益格局深刻調整，各類社會矛盾多發，群體性與個體性矛盾互相交織、合理性與合政策性相互矛盾同時出現。如果僅憑司法途徑或行政途徑解決，需要占用大量的行政和司法資源，而且社會效果不盡如人意。大量的“案結事末結”“執行難”等問題，如處理不及時，將直接影響社會的和諧穩定。而人民調解依法、自愿、無償、高效的原則特點，能夠以最小的社會成本投入，換來最大的社會和諧效益，在合情合理與合法間建立對話通道，最大限度地實現“息事寧人”，增進社會和諧，在多元化的矛盾糾紛解決機制中發揮更加重要的作用。

二、桂東縣充分發揮幫助人民調解、維護社會穩定的“第一道防線”的作用

（一）把握人民調解工作的正確方向

人民調解制度是我國社會主義法律制度和民主政治制度的重要組成部分。各級行政區域的人民調解工作都必須始終堅持黨的絕對領導?；鶎尤嗣裾{解工作因處在調解第一線的位置，堅持黨的領導具有更為重要的意義，有助于鞏固黨執政之基。司法行政機關、調委會、調解員都要堅持依法調解。充分尊重人民調解群眾性、自治性、靈活性、實用性的本質特征，充分發揮人民調解特色優勢，不斷煥發出蓬勃生機。

1.人民調解具有做好群眾工作、加強社會管理的法制基礎

人民調解是我國憲法規定的基層民主自治的重要內容。2010年頒布實施的《人民調解法》，以憲法為依據，全面地確立了我國的人民調解制度，明確了人民調解的法律地位，為發揮人民調解優勢、加強社會管理提供有力的法制保障。

2.人民調解具有做好群眾工作、加強社會管理的傳統基礎

人民調解具有深厚的中華民族傳統文化內涵。中國歷史上有“和為貴”“無訟”的法律文化傳統，出現過衙門調解、宗族調解、民間調解等多種形式的調解。人民調解的優勢顯而易見，諸如，有利于維系當事人之間的和諧關系，起到了矛盾抓源頭、糾紛找根源、“潤物細無聲”的特效，體現了“以人為本”的糾紛解決理念，有助于發揮傳統優勢，保障社會和諧穩定。

3.人民調解具有加強社會管理的群眾基礎

人民調解植根群眾、面向群眾、服務群眾，具備調動群眾力量做好社會管理的工作基礎。目前，桂東縣形成了覆蓋城鄉的人民調解工作網絡。全縣共設有鄉（鎮）人民調解委員會12個，村（社區）人民調解委員會113個，專業性、行業性人民調解委員會10個，實現基層人民調解組織全覆蓋，基礎扎實。

（二）化解矛盾糾紛、筑牢維穩“第一防線”

化解矛盾糾紛是人民調解的主要任務，也是人民調解的價值所在。縣人民調解工作按照中央政法工作會議提出的“以防為主、調防結合、多種手段、協同作戰”的總體要求，始終堅持“黨委政府統一領導，政法綜治牽頭協調，司法行政指導管理，各級調解（指導）委員會具體運作”的主線，積極探索建立與多元化解矛盾糾紛相適應的縣、鄉（鎮）各部門、行業的人民調解工作新機制。

一是加強基層人民調解組織建設，進一步深化大調解格局，完善調解網絡體系。縣司法局要加強和規范各級人民調解組織隊伍建設，對全縣各調解組織建設情況進行全面摸排，查漏補缺，要按照“八有”（有領導、有機構、有人員、有場地、有經費、有制度、有考核、有獎懲）和“六統一”[統一人民調解委員會標牌、統一印章、統一人民調解標識（徽章）、統一工作程序、統一工作制度、統一文書格式]的要求，全面加強人民調解工作規范化建設；著力解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題；及時開展多層面、多渠道的矛盾糾紛調處化解工作，真正把人民調解做到縱向到底、橫向到邊，將矛盾糾紛解決在基層、解決在萌芽狀態。

二是強化基層人民調解隊伍建設，進一步提升調解軟實力，提升專業化水平。積極動員人民調解組織在“掃黑除惡”等重大工作活動中充分發揮“楓橋經驗”的“發動群眾依靠群眾”作用，深度挖掘涉及重點領域糾紛、涉黑涉惡線索。從政治理論、業務知識、崗位技能等方面切實加強人民調解組織隊伍建設，不斷提升全縣基層人民調解組織現場調解實戰能力。據統計，2018年涌現出一批優秀人民調解先進集體和個人，1人被司法部評選為全國人民調解工作先進個人，2人被省司法廳評為全省優秀人民調解員，1人被評為全省“三調聯動解糾紛、防控風險促發展”專項調解活動先進個人，漚江鎮人民調解委員會被評為全省優秀人民調解委員會。

三是加大基層人民調解經費保障力度。2018年縣司法局對全縣鄉鎮、村兩級調委會2017年度調處的糾紛案件進行審核，嚴把人民調解案件審核關、案件標準關、責任落實關、補貼發放關；確保每個參加案件調解的調解員的案件補貼發放到位，避免發生截留、挪用現象；不斷增強基層調解工作支持力度，2018年共發放2017年度人民調解“以案定補”工作補貼120 800元、發放人民調解生活補助168 000元，有效促進了全縣村級一線人民調解員的工作活力。

四是進一步探索和建立人民調解與行政調解、訴訟調解互相銜接的機制。在堅持人民調解工作原有屬性的前提下，堅持依法調解，依法創新，倡導和支持民間糾紛向非訴解決渠道分流，將人民調解作為化解矛盾糾紛的首選途徑和主要途經。各類調解組織應建立完善的矛盾糾紛預量分流調處、聯動聯調咨詢協作聯席會議、考核、責任追究等工作制度，建立和完善與法院檢察院、公安、信訪、工會、安監、仲裁、保險等部門的矛盾糾紛調處銜接機制。通過建立聯系指導委托調解、情況通報邀請協助和效力銜接等制度，按照“誰主管誰負責”的原則，共同做好群體性事件的防范預警、涉眾糾紛及群體性事件的處置聯調等工作。與各部門、各單位之間加強協調配合，適度運用行政權力化解社會矛盾糾紛，處理好信訪督辦與依法化解矛盾糾紛之間的關系，防止部分群眾通過鬧事、纏訪、群訪、越級上訪和非法上訪等途徑牟取個人利益。縣人民法院對涉及人民調解協議的民事案件，及時依法確認人民調解協議的法律效力，支持人民調解工作進一步發展。