城市貧困流動人口基層扶助的政策啟示

王承藝 黃綺彤 陶玲 鄒輝

[摘 要] 自20世紀90年代開始，加速推進的城市化、工業化進程促使了農村地區的勞動力大規模向城市流動，這些青壯年逐步成為城市建設中不可或缺的中堅力量，為城市的經濟發展增添了強大的驅動力。但農村流動人口與城市中的社會融入情況存在著嚴重脫節問題，他們的社會權利無法得到有效保障。因此，解決好流動人口的貧困問題迫在眉睫。

[關鍵詞] 流動人口 基層扶助 社會保障 公共政策

中圖分類號：R197.322 文獻標志碼：A

2018年的《中國流動人口發展報告》顯示，我國流動人口已經高達2.44億人，占總人口數的17.49%。我國城市化進程不斷加速，大部分農村青壯年為了家庭，愿意脫離原居住地的生活，選擇來到城市打拼，成為流動人口。與城市居民相比，城市流動人口生活在城市中，在經濟實力、社會保障及文化精神追求等方面容易產生無力感，陷入貧困狀態，具體原因主要有：（1）非城市身份；（2）不穩定的職業；（3）薄弱的社會關系；（4）受限制的戶籍制度；（5）缺失的社會保障制度等[1]。

目前，雖然政府部門已經開始制定了一些管理政策，但并沒有取得顯著效果。本文以湖南省長沙市的流動人口貧困問題為研究對象，分析現狀，梳理政策的發展，并得到相應的政策啟示。

一、長沙市流動人口貧困現狀

本項目將在長沙市居住六個月及以上的，在18～60周歲年齡范圍的流動人口選取為研究樣本對象。在湖南省長沙市內，通過線上線下相結合的方式發放問卷，調查問卷總計302份，由于部分人不配合隨意填寫，通過認真篩選后回收有效問卷共296份，無效問卷6份。通過統計得出如下結果：其中，男性174人，占總數的58.78%，女性122人，占總數的41.22%；已婚人士有215人，占72.64%，未婚（單身、離異或者喪偶）81人，占27.36%；18～25周歲的有79人，占26.69%，26～35周歲的97人，占32.77%，36～45周歲的有69人，占23.31%，46周歲以上的有51人，占17.23%。

本文基于上述調查問卷的結果及國家統計局發布的數據為研究基礎，通過走訪歸納總結出長沙市流動人口貧困現狀產生的原因，主要體現在以下四方面。

第一，嚴重低下的生活質量。與流入地居民相比較，通常情況下，流動人口會考慮自己的收入水平，這一要素成為他們在跨越城市化障礙以及在城市中生活中克服種種困難的重要方面。根據2018年國家統計局及湖南省地方統計年報數據顯示：湖南省長沙市至株洲湘潭地區居民人均可支配收入39 274元，全省城鎮居民人均可支配收入36 698元。基于調查結果可得，僅有10.81%的長沙流動人口的可支配收入達到3 500元/月，而其中存在著2.36%的流動人口月可支配收入不足1 500元。

第二，就業面窄，不樂觀。根據調查結果得出，整體上流動人口受教育程度普遍偏低，初高中文化水平占比較大，為74.66%，說明整體文化素養不高，小學及小學以下水平比例也很大，有18.92%，而大專及大專以上學歷僅6.42%。流動人口的文化素質和非農產業勞動技能較低，面對競爭激烈的就業崗位，流動人口想要在城市中找到一份工作相當困難。相比之下，城市的無業人員可申請城鎮居民最低生活保障（低保戶）和就業優惠，而流動人口則一無所有。

第三，居住條件較差，以租住房屋為主，具體情況如表1所示。對于流動人口而言，在城市中，絕大多數沒有自己的住房，他們往往通過租房的方式來解決住房問題，當然，還有一小部分人群使用廢舊材料，變廢為寶，搭建簡易住所。值得一提的是，本次調查并未遇到有政府廉租房的租住者，據了解，申請廉租房需要本地戶籍等多項要求，對于貧困流動人口來說較為困難。

第四，流動人口心理難關，社會融入感不強。對于流動人口來說，他們長期生活在長沙這座城市中，時常會受到本地人的歧視，這種現象的發生對他們造成了一定的心理傷害，不僅直接阻礙了城市精神文明建設的進程，也破壞了城市社會的和諧發展。流動人口由于生活水平低下，社會地位不高，與城市本地人的溝通交往往往較少，并很少參加當地社區組織的活動。經調查得出，88.51%的流動人口認為自己的社會融入感一般或較弱。

二、長沙市關于流動人口的政策發展

20世紀80年代中期以來，我國政府為了加快推進城市化進程，逐步放開了對農村勞動力流動的管控限制，從此發生了迄今為止長達三十年的大規模人口流動現象。期間，我國在流動人口方面的相關政策，基本上可以說是從“管控模式”到“服務模式”進行了轉變[2]。

（一）管控模式

1992年，長沙市人民政府頒布了《長沙市流動人口計劃生育管理實施辦法》。之前，長沙市市政府對于以農民工為主的流動人口主要是采取強制性管理模式進行管理，該強制性管理政策主要體現在以下兩方面。第一，采用限制非本地戶籍的手段來實現對勞動力市場的控制。第二，宣傳“有序流動”口號，采用居住管理、收容遣送等措施來限制外來流動人口在城市中就業與居住的自由。對于流動人口來說，這項政策是嚴重不公平和不人道的。

（二）服務模式

2003年，由于“孫志剛事件”的發生，政府取消了收容遣送制度，這從本質上標志著對流動人口管理由強制性管理到服務性管理的轉變。2006年，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》提出，要堅持以保障權利為中心構建農民工社會服務政策體系的總體方向。長沙市市政府以總體方向為指導，為流動人口的權利保護及社會服務方面提出了許多行之有效的政策：（1）在就業上，積極提倡構建和諧平等的勞動關系體系，尊重流動人口勞動，保障其基本權益；（2）在醫療衛生方面，社區衛生服務體系對流動人口進行開放，確保其享有基本的醫療健康服務；（3）在住房政策方面，逐步放開流動人口公租房的保障范圍；（4）在城市基層社區層面，重點關注流動人口的社會融入感，組織其納入社區服務體系，融入社會組織[3]。2011年，頒布了《長沙市流動人口居住登記管理辦法（試行）》；近年來，長沙市逐步深化了戶籍制度改革，放開戶籍準入，同時也建立了新的居住證制度。

三、解決長沙市貧困流動人口基層扶助的政策啟示

（一）改革創新制度，提升貧困流動家庭的結構位置

中國城市流動人口是一個高度分化的社會群體，不同流動家庭在發展水平、資源稟賦、行動能力等方面存在較大差異，城市貧困流動家庭處于實踐過程的邊緣化位置?；诖?，需要轉變貧困流動家庭在扶貧實踐中的結構性位置，對于社會體制中現行的戶籍制度等進行改革，進一步推動流動人口在流入地的社會參與和融入。具體來說，應以家庭和戶為單位，樹立公共財政的理念，整合區域教育資源，開展職業技能培訓；逐步建立健全的、平等的社會保障體制，進一步開放公租房、廉租房的保障范圍，讓貧困流動家庭在扶貧資源分配中處于優先位置。

（二）建立互助組織，發揮流動人口組織的作用功能

目前，城市流動人口在扶貧實踐中處于被動狀態，人員分散，意見繁雜，難以正確參與其中并掌握該有的話語權等。而通過成立城市流動人口互助組織，可以提升城市流動人口的自我組織、自我發展能力建設，培育城市流動人口內部扶貧資源的承載主體。充分鼓勵和扶持流動人口互助組織的建立，并給予正確引導，這樣可有效減少扶貧資源傳遞過程中的損耗和偏離，提升流動人口在扶貧實踐中的參與程度和參與能力。

（三）規范管理和服務，轉變城市基層政府角色身份

城市貧困流動人口應該是扶貧實踐的主要決策者、執行者和最終受益者?；鶎诱浞职l揮自身在資源整合和動員等方面的權力和能力，協助城市貧困流動人口開展扶貧實踐，對流動人口實行科學有效管理，完善制度，從“管控者”向“服務者”進行身份轉變。

我國城市的街道辦事處及市區周邊鄉鎮政府作為最基層、最核心的社會管理組織，他們應當為本區域內的流動人口提供一定的保護和資源配給?？傊?，城市基層政府應該真正由扶貧實踐的主導者、扶貧資源的主要分配者變為扶貧實踐中城市貧困流動人口的協助者、合作者。

（四）完善公益體系，鼓勵社會公益組織的廣泛參與

當前中國社會公益組織發展迅速，應充分利用社會公益組織作為城市流動人口基層扶貧治理的第三方監督與執行機構，發揮社會公益組織的專業作用，同時發揮它接近民情的優勢，并在國家政策的引導下開展專業化、有針對性的幫扶工作，針對每一家、每一戶的不同特點提供不同的幫助。還可以通過政府購買服務的方式鼓勵社會公益組織參與扶貧工作，既能夠培養城市流動人口扶貧工作精英人才，同時能夠確保扶貧資源有效傳遞到貧困者手中。

參考文獻：

[1]尹世洪.當前中國城市貧困問題[M].南昌：江西人民出版社，1998.

[2]尹海潔，黃文巖.城市流動人口的生存狀況及貧困特征[J].哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2010（1）：51- 64.

[3]關信平.中國流動人口問題的實質及相關政策分析[J].國家行政學院學報，2014（5）：70- 76.