改革開放以來我國干部制度建設的成就與經驗淺析

任婷

摘 ? 要：改革開放以來，我國干部制度建設先后經歷了局部改革、深入探索、整體推進和全面深化四個階段。干部制度從之前的“大一統”管理到分級分類管理，從重選拔到與管理監督、考核評價激勵保障并重，從“單一委任”制到按制度程序選拔轉變，從職務終身制到干部能上能下機制轉變，這些轉變為新時代加強干部制度建設積累了經驗。

關鍵詞：改革開放;干部制度建設;成就;經驗

中圖分類號：D26 ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.02.011

文章編號：1009-6922（2019）02-60-07

中國的事情能不能辦好，關鍵在黨，關鍵在人，關鍵在干部。改革開放以來，我們黨尤為重視干部隊伍建設，干部制度改革取得了明顯成效，一大批有文化、有事業心、有進取心和行動力強的干部成為了中國改革發展的中流砥柱?；仡?978年以來我們國家干部制度建設的歷程，有利于總結經驗，不斷深入推進干部制度建設，為奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利提供堅強有力的組織保證和人才支持。

一、改革開放以來我國干部人事制度建設的進程

改革開放以來，我國干部制度建設歷經了局部改革、深入探索、整體推進與全面深化四個階段，凝聚了一代又一代領導集體的智慧，干部制度建設取得了歷史性突破。

（一）干部制度建設局部改革階段（1978年—1987年）

這一階段，我們黨撥亂反正，全面貫徹干部隊伍“四化”方針，干部隊伍實現整體性新老合作與交替。下放干部管理權限，初步探索人事分類管理原則，為黨和國家各項事業盡快轉入正軌，迅速形成安定團結的政治局面提供了組織保證。

1.逐步實現新老干部交替。一是采取了一系列積極穩妥的過渡性措施，為廢除領導干部終身制奠定基礎。黨的十一屆五中全會提出廢除領導干部終身制后，中央政治局隨即作出《關于喪失工作能力的老同志不當十二大代表和中央委員候選人的決定》。二是積極探索并建立領導干部退休制度。1980年2月，中共中央作出了《關于建立老干部退休制度的決定》，標志著正式廢除實際存在著的領導干部職務終身制。為了進一步完善干部退休制度，1982年4月國務院又作出了《關于老干部離職休養制度的幾項規定》。領導干部終身制的廢除以及干部退休制度的建立，實現了黨政干部的新陳代謝，促進了黨政干部的良性循環，并對以后深化干部制度改革奠定了基礎。三是確定了干部“四化”方針。1979年12月，鄧小平同志指出：“現在我們面臨的問題，是缺少一批年富力強的、有專業知識的干部。沒有這樣一批干部，四個現代化就搞不起來?！?981年6月黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：“黨決定廢除干部領導職務實際上存在的終身制，改變權力過分集中的狀況，要求在堅持革命化的前提下逐步實現各級領導人員的年輕化、知識化和專業化……”黨的十二大，“四化”方針被寫入了黨章。這一系列措施為迅速形成安定團結的政治局面提供了組織保證，也使一大批年輕干部走上了領導崗位。

2.構建科學的干部管理制度。1983年10月，中央組織部作出了《關于改革干部管理體制若干問題的規定》，提出“管少、管活、管好”和分級分類管理的原則，改變之前集中統一管理干部的模式，調整干部管理范圍，下放干部管理權限。1987年10月黨的十三大召開，確立了我國干部人事分類管理的原則，對“國家干部”進行科學分類，實行國家公務員制度，建立機關、企業、事業單位各具特色的管理制度，改變以往用管理黨政干部的單一模式管理所有人員的狀況。此后，還逐漸建立干部培訓、考核、交流等制度，由中央黨校及地方各級黨校承擔起對干部進行正規化培訓的任務。為解決領導干部長期在一個地方工作容易帶來的弊端，中央還倡導各地結合實際對領導干部進行異地交流。

3.初步探索干部選拔方式。改革開放以前，各級領導干部都是通過黨組織選拔。黨的十一屆三中全會以后，干部選拔方式除了選舉制和委任制，還展開了新的探索。1980年10月，重慶市公用事業局首先推出了公開選拔領導干部的方式。1982年2月，中央組織部出臺《關于中央管理的干部任免工作若干規定的修改和補充通知》，指出干部選拔要深入群眾，走群眾路線。隨后，一些地方也開始采取群眾推薦、民意測驗、民主評議、差額選舉等選拔方式。1986年1月28日，中共中央發出《關于嚴格按照黨的原則選拔任用干部的通知》，規定了選拔黨政機關領導干部時要廣泛聽取群眾意見，遵循民主推薦;要經過黨委集體討論、組織人事部門考察等程序。

（二）干部制度深入探索階段（1987年—2000年5月）

這一時期干部制度建設以國家公務員制度改革為突破口，進一步明確規定黨政領導干部選拔的原則與程序，在保證干部選拔任用規范化、制度化的基礎上，建立了適合我國國情的黨政人才隊伍建設的相關法規。

1.以國家公務員制度改革為重點。黨的十三大報告指出：“當前干部人事制度改革的重點，是建立國家公務員制度?！标P于建立公務員制度的主要內容包括：一是“制定法律與規章，依法對行使國家行政權力、執行國家公務的人員進行科學管理”。二是將國家公務員進行分類。對業務類的公務員實行常任制，由國家公務員法來管理;政務類公務員實行任期制，接受憲法和組織法的管理。國家公務員制度的實行，“有利于加強和改善黨對人事工作的領導，有利于造就德才兼備的政務活動家和行政管理家，有利于提高政府的工作效率和國家行政管理的穩定性”。

2.明確規定選拔的原則與程序。1995年，黨中央頒布了我黨歷史上第一部黨政領導干部選拔任用的法規《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》，首次對我國黨政領導干部選拔任用工作的步驟和程序進行了嚴格規范，有力地推進了新時期各級領導班子和干部隊伍建設。之后，中央為了保障《暫行條例》得到正確的貫徹實施，又下發了《關于對違反〈黨政領導干部選拔任用工作暫行條例〉行為的處理規定》，這兩個緊密關聯文件的下發和執行，保證了干部選拔任用工作走上規范化、制度化的軌道。據統計，1993年至1997年6月，全國有29個省區市開展公開選拔領導干部工作，公開選拔縣處級及以上領導干部達4774名。

3.積極建立黨政人才法規。1995年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國法官法》和《中華人民共和國檢察官法》，標志著我國開始建立適合中國國情的黨政人才隊伍建設法規。2005年，《中華人民共和國公務員法》頒布，成為我國第一部干部人事管理的法律。

（三）干部制度改革整體推進階段（2000年6月—2012年）

2000年6月，黨中央在總結十三大以來干部人事制度改革成就與經驗的基礎之上，制定了《2001—2010年深化干部人事制度改革綱要》， 標志著我國的干部人事制度改革進入了整體推進階段。

1.選拔任用制度改革不斷深化。2002年11月，中國共產黨第十六次全國代表大會召開，提出在干部人事制度改革方面要以完善干部選拔和監督機制為重點，以科學化、民主化、制度化為目標。黨的十七大提出干部選拔機制改革要以“民主、公開、競爭、擇優”為目標，推進干部選拔機制科學化。另外，從2000年到2012年，中央組織部相繼頒發了《黨政領導干部任職試用期暫行規定》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政領導干部公開選拔和競爭上崗考試大綱》《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》《黨政領導干部辭職暫行規定》《黨政領導干部任職回避暫行規定》等一系列制度，初步形成比較完整的干部選拔任用制度的法規制度體系。選拔任用制度改革在整體推進中不斷深化，公開選拔形成制度。

2.進一步健全和完善國家公務員制度。2006年1月1日，《中華人民共和國公務員法》頒布實施，標志著我國完整的國家公務員法規體系初步形成，公務員管理步入法治化、科學化軌道。2009年12月，國家公務員局批復同意《深圳市行政機關公務員分類管理改革方案》，在深圳市采取“制度先行、逐步推進”的辦法，經過3年時間逐步進行國家公務員分類管理改革。這是我國公務員管理制度的又一次積極探索。

3.干部問責制度規范化、制度化、法制化。2005年4月通過的《中華人民共和國公務員法》，將“引咎辭職”寫入國家法律，有利于進一步規范國家工作人員依法行政。為進一步推動干部問責制度規范化、制度化、法制化，2006年中央組織部制定了《黨政領導干部辭職暫行規定》，對“引咎辭職”和“責令辭職”的九種情形和具體程序做了詳細的規定。2008年5月，為完善市縣政府決策機制，國務院制定了《關于加強市縣政府依法執政的決定》，將行政決策責任追究制度納入到完善市縣政府決策機制之中。2009年中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，對干部問責的對象、程序、方式等都做出了明確規定，是改革開放以來我國第一部專門關于干部問責的法規制度。

（四）干部制度全面深化改革階段（2012年至今）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央著眼于“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢，堅持在“全面從嚴治黨”主題背景下，解放思想、堅持創新、狠抓落實、突出重點，不斷深化干部制度改革，使干部隊伍建設取得了重大進展。

1.以黨政干部制度關鍵環節改革為重點。黨的十八大以來，黨中央不斷健全選人用人機制，一些干部工作中存在的“老大難”問題取得了突破性進展。2014年1月14日，中共中央印發修訂后的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，2015年7月中央辦公廳印發《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》，2016年8月中央辦公廳印發《關于防止干部“帶病提拔”、“帶病上崗”的意見》。據調查，在黨的十九大前，各地在市、縣、鄉領導班子換屆中，就有9300余名干部因審核不過關被攔了下來，有效把住了選人關。同時，破除一些地方和部門在選拔任用干部方面不同程度存在的“唯票”“唯分”“唯GDP”“唯年齡取人”問題，提出了一系列改革措施，大量高素質的優秀干部走上領導崗位。大力加強對關鍵環節的監督約束，從嚴治吏，管理監督的“緊箍咒”越念越緊。2014年初， 中組部印發了《關于加強干部選拔任用工作監督的意見》，嚴格選人用人程序。2015年2月27日，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，加強對領導干部的監督。除此之外，為加強領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業的監督管理，《關于進一步規范領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業行為的規定 （試行） 》也相繼在多個省份出臺。

2.進一步推進公務員分類管理改革。黨的十八大以來，黨中央出臺了多項措施來推進公務員分類管理改革。一是推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度。2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，此《意見》的頒布為下層公務員晉升提供了渠道，提高了廣大基層公務員的工作積極性。二是建立專業技術類、行政執法類公務員管理制度。之前頒布的《公務員法》只對各個職位進行了劃分，卻沒有對各個職位的范圍進行明確規定，成為阻礙干部人事制度改革的重要因素。2016年4月18日， 中央全面深化改革領導小組審議通過了《專業技術類公務員管理規定（試行）》《行政執法類公務員管理規定 （試行） 》兩個文件，進一步完善了公務員職位分類體系，加快了建設高素質、專業化公務員隊伍的進程。

3.干部考核制度進一步完善。黨的十八大報告明確提出“完善干部考核評價機制，促進領導干部樹立正確政績觀”。黨的十八屆三中全會進一步提出，要完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，防止出現“干部出數字、數字出干部”的現象。針對以往干部考核中存在的問題，2013年12月中組部印發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，進一步明確“好干部”的標準，指出要“根據干部的德才素質、工作需要、群眾公認等情況綜合評價干部，注重選拔自覺堅持和領導科學發展、成績突出、群眾公認的干部。不能簡單地把經濟增長速度與干部的德能勤績廉劃等號，將其作為干部提拔任用的依據，作為高配干部或者提高干部職級待遇的依據，作為末位淘汰的依據”。2014年7月，隨著干部工作形勢任務和干部隊伍狀況的變化，2002年頒布的《黨政領導選拔任用工作條例》已經不能完全適應新的要求，中央決定予以修訂。修訂后的《條例》明確將“可持續發展”理念貫穿到干部考核之中，不再單純以經濟增長定政績，開始重視長期績效。

總之，黨的十八大以來，干部考核機制由之前“發展是硬道理”的理念轉變為新時代“可持續發展”理念。

二、改革開放以來我國加強干部人事制度建設的成就

改革開放以來，干部人事制度由之前的“大一統”管理模式到現在的分級管理;從重選拔到與管理監督、考核評價激勵保障并重;從“單一委任”制到按制度、程序選拔轉變;從職務終身制到干部能上能下機制轉變，這些轉變體現了我國干部人事制度逐漸規范化、制度化、科學化。

（一）從“大一統”管理到分級分類管理，干部管理模式進一步科學化

建國初期，為適應計劃經濟，我國干部管理實行的是集中統一管理模式。但是隨著改革開放的推進，黨政不分、黨包攬一切等問題導致黨政干部隊伍龐雜，嚴重制約我國干部人事制度的改革。對此，1983年10月，中央組織部下發了《關于改革干部管理體制若干問題的規定》，提出了分級分類管理下的“三管”原則，即“管少、管好、管活”。1987年10月，黨的十三大確立了干部人事分類管理原則，對“國家干部”進行了合理地分解，充分使各類黨員干部人盡其才、各展所長。1993年，《國家公務員暫行條例 》頒布實施，指出“國家行政機關實行職位分類制度”。2000年，《深化干部人事制度改革綱要》中又從整體上將干部分為黨政干部、國有企業干部以及事業干部，并根據不同類型的干部，提出要建立各具特色的管理制度。2005年頒布的《公務員法》，將公務員按照職位分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類，標志著我國干部分級分類管理格局初步形成。2016年4月18日，中央全面深化改革領導小組審議通過了《專業技術類公務員管理規定（試行）》《行政執法類公務員管理規定（試行）》，這兩個文件的通過，標志著我國干部分級分類管理的格局基本形成，并向深入發展?？傊?，改革開放以來，隨著我國干部人事制度的改革，我國干部管理模式也進一步科學化。

（二）從重選拔到與管理監督、考核評價激勵保障并重，改革內容全面深化

改革開放初期，黨中央對于干部人事制度改革更多的是重視選拔環節，因此在改革之初就頒布了一系列選拔條例，來規范選拔程序，但對于干部的監督、考核評價出臺文件很少。直到1995年8月， 中組部才下發《關于加強和完善縣（市）黨委、政府領導班子工作實績考核的通知》，對干部的考核工作進行了探索。1998年5月，中組部印發《黨政領導干部考核工作暫行規定》，干部考核工作逐步規范化。2013年，中組部頒布了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，重新樹立了“好干部”的標準，使干部考核制度更加完善。同時，積極完善黨員領導干部個人事項報告制度，加強行政監察和審計監督，加強對干部選拔工作的監督;積極探索推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤等相關制度?？傊?，改革開放以來，干部人事制度的改革從之前的重選拔再到后來的堅持選拔、管理監督、考核評價、激勵保障并重，使干部人事制度改革的內容不斷全面深化。

（三）從“單一委任”制到按制度、程序選拔，選人用人機制不斷健全

建國后，我國干部選拔主要采取委任制，即對既定的候選人采取提名以及委任，但是委任制往往會夾雜委任者的主觀意識。因此，隨著改革開放的推進，黨中央對干部人事選拔進行了探索，建立了黨政領導干部、國有企業干部以及事業干部分類選拔機制，并采用多種選拔任用模式。2002年11月，黨的十六大明確提出以完善干部選拔和監督機制為重點，推動干部人事制度科學化、民主化、制度化。在此期間，《黨政領導干部選拔任用工作條例》《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》等一系列干部選拔法規、文件先后出臺。黨的十八大以來，黨中央把民主推薦結果作為選舉的重要參考。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“改進競爭性選拔干部辦法”;2014年1月14日，中共中央印發修訂后的《黨政領導干部選拔任用工作條例》;2015年7月中共中央辦公廳印發《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》;2016年8月中共中央辦公廳印發《關于防止干部“帶病提拔”、“帶病上崗”的意見》。由此，建立起一套系統完備、科學規范、有效管用、簡便易行的選人用人機制，從根本上改革了建國初期“單一委任”制的選人模式。

（四）從職務終身制到干部能上能下機制轉變，疏通進出渠道

改革開放之初，廢除領導終身制、實現新老干部交替是干部人事制度改革的重點。以鄧小平同志為核心的黨中央以廢除領導干部終身制為突破口，建立顧問委員會制度，以此來逐步實現新老干部交替。與此同時，1982年2月中共中央作出了《關于建立老干部退休制度的決定》，同年4月國務院作出《關于老干部離職休養制度的幾項規定》，至此，建國以來存在33年的領導干部終身制被廢除。但是，干部能上不能下的問題仍然存在，對此，黨中央積極探索了任期制、競爭上崗等多種形式。黨的十八屆三中全會以來，中央明確提出把推進干部能上能下、能進能出作為一項重要的改革任務。2015年7月，中共中央辦公廳印發《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》，進一步明確“下”的標準、規范“下”的方式、疏通“下”的渠道?？偟貋砜?，改革開放40年以來，我們初步構建了優者上、庸者下、劣者汰的選人用人機制。

三、改革開放以來加強干部人事制度建設的經驗

改革開放以來，我國干部制度建設的基本經驗，可以概括為以下四個方面。

（一）必須堅持黨管干部的原則

黨管干部原則是中國共產黨在深刻總結干部人事制度改革的經驗中獲得的，它是實現黨的領導的組織保證，更是鞏固黨的執政地位的必然要求。堅持黨管干部原則，首先最根本的就是干部工作的指導方針、干部標準以及干部管理工作必須始終與黨中央保持高度一致，堅決按照黨的干部路線、方針政策辦事。其次，黨的干部工作必須在黨紀國法框架內運行，保證其規范性、強制性、穩定性。最后，堅持黨管干部原則要處理好集中統一與分級管理的關系。集中統一指的是黨中央對干部工作的重大方針政策進行統一決策;同時，中央下放干部管理權限，通過各級黨組織對干部進行分級管理，使干部管理逐漸科學化。

（二）必須突出問題導向

改革開放初期，我國干部人事制度主要面臨的是干部老齡化、領導干部終身制等問題。因此，改革之初主要以廢除領導干部終身制為突破口，建立退休制度，確立干部“四化”方針。黨的十三大以后，又以建立公務員制度為干部人事制度改革的重點。黨的十八大以來，以黨政干部制度關鍵環節為重點，全面深化干部人事制度改革。通過創新教育培養、考察推薦、管理監督、激勵保障等方式方法，使選人用人機制更加健全完善。同時，中央出臺了《關于防止干部“帶病提拔”的意見》《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》等，抓住關鍵環節，集中解決了一些長期不能解決的“老大難”問題。黨的十八大以來，黨提出了全面從嚴治黨、關鍵從嚴治吏。從嚴治吏必須抓住關鍵環節、關鍵崗位。鑒于此，中央出臺了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》《關于加強干部選拔任用工作監督的意見》《關于進一步規范領導干部配偶、子女及其配偶經商辦企業行為的規定（試行）》等一系列規定、意見，加強對領導干部的管理，強化對重要環節及關鍵崗位的改革與監督。

（三）必須堅持改革創新

古人云：“不謀萬世者，不足謀一時;不謀全局者，不足謀一域?！绷暯娇倳浿赋觯骸巴七M局部的階段性改革開放要在加強頂層設計的前提下進行?！备刹咳耸轮贫雀母锉仨毤訌婞h中央的頂層設計，要結合已有的實踐經驗，制定出可行的、全局的政策與規劃，要在一定的理論指導下進行局部性的改革。改革的過程中要將頂層設計與實踐探索相結合，頂層設計自上而下，實踐探索由試點再推廣到全國各地。改革開放以來，我國干部人事制度正是在加強頂層設計與實踐探索相結合的前提下，不斷進行改革創新。例如黨的十三大后我國公務員制度的建立與改革，正是在黨中央的頂層設計下，從局部進行實踐探索再擴展到全國的。1988年10月，人事部提出了《國家公務員暫行條例》草案;1989年以后從理論探討、法規擬定開始進入試點，并取得了初步的經驗;1991年，國務院選擇了哈爾濱、深圳兩市進行公務員制度的試點，初步探索了地方推行公務員制度的經驗，效果明顯;1993年8月，國務院頒布了《國家公務員暫行條例》，并從10月1日開始正式實施。

（四）必須加強對干部制度建設的理論指導

干部制度是黨的各級組織和黨員在干部人事管理中必須共同遵守的辦事規則和行為準則，起著規范干部行為的作用，具有扶正與糾偏、保護與懲戒、協調與制約的功能。改革開放四十年以來，黨始終堅持馬克思主義建黨原則和立場，用中國化的馬克思主義理論成果作為指導，確保制度建設服務于全面深化改革大局。也正因為黨始終在理論上的正確認識，干部人事制度建設的方向才沒有偏離。在干部人事選拔制度建設方面，我們堅持群眾路線，建立民主推薦、民主測驗等;在干部政績考核方面，我們以群眾的滿意度為考核標準，不斷推進干部工作更加規范化、制度化。實踐證明，只有注重深化對干部制度建設的理論認識，用最新的科學理論作為指導，用制度管權、治吏，才能為黨和人民選好人、用好人，確保黨的事業興旺發達，黨和國家長治久安。

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