行政審批集成式改革中政府權力的定位與重塑

鐘堅龍　施關根

摘 ? 要：如何在改革中定位和重塑政府權力是21世紀國家構建和國家治理的重點議題。浙江K區企業投資項目行政審批集成式改革省級試點，通過重塑政府的審批權力，在提升國家實力和制度能力方面做了創新性探索。通過依托相對集中行政許可權改革對政府審批權力重新定位、政府職能定位從“管理者”轉向“服務者”、創建涉審中介功能的“四聯”機制、創新行政審批集成式改革審批流程四項創新舉措，實現企業投資項目竣工驗收前“最多跑一次”的目標。

關鍵詞：行政審批;集成服務;政府權力

中圖分類號：C916 ? ? ? ? 文獻標識碼：B ? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.02.018

文章編號：1009-6922（2019）02-94-07

一、行政審批制度改革的理論取向

對政府職能和權力的定位的討論，主要是分析政府在經濟社會發展中的角色扮演問題，也就是政府和市場的關系問題，主要有政府規制論與政府放權論兩種思想。

（一）以集權思想為導向的政府規制論

所謂規制，是政府對公共事務進行治理的一種工具，特指公共權力機構對社會共同體的活動依法施加持續的管理與控制活動，主要包括經濟性規制和社會性規制。規制論認為權力規制的邏輯原點在于政府部門厘清和確立權力邊界，要實現“對規制者的規制”，首先需要明確政府規制權力的內容及其相應的責任部門。薩拉蒙認為規制是現代新治理環境中公共行動工具的重要組成部分，經濟規制和社會規制都具有中等的高效性，雖然前者的公平性比后者更低一點，但經濟規制可管理性程度更高。

規制論從本質上來說是政府集權的思想，認為政府對經濟發展和社會發展應該進行管理或者治理，行政國家、計劃經濟都是規制論的重要體現。但隨著政府職能的外包，中介服務機構、PPP等新事物的出現，一些政府職能開始脫離政府，這三者的邊界開始變得模糊，以至于一種批評意見認為政府出現了權力“空心化”的現象。因而規制論開始遭到質疑，被認為規制失靈，即政府在推行公共規制政策時，經濟效率完全不能改善，規制成本超出了規制的收益。范圍和程度越大的政府規制其腐敗風險越大，權力尋租行為、政府腐敗行為、績效低下情況越容易發生。

（二）以分權思想為導向的政府放權論

政府放權論認為，政府應該把一些權力歸還給社會，給自己松綁。以分權思想為導向，在經濟體制改革的博弈過程中，削弱政府權力、歸還市場權利成為改革的一條主線，政府權力總體上被規范和削弱，市場權利得到確認、恢復和加強。政府放權論主張行政權力的微觀弱化，在政府職能轉變的基礎上，弱化或取消政府部分微觀經濟管理權力以重構行政權力與社會、市場之間的合理界限。

將部分行政權力交由中介機構、社會組織等第三方，壓縮政府權力范圍，實質上是一個重塑政府權力與社會、市場權利關系的模式問題。政府放權論倡導構建有限政府、服務型政府，明確政府的職能與權力定位，政府的角色和身份從管理者轉變成服務者、治理者。從政府辦事效率角度來說，集權傾向的政府辦事多但效率低，且無法保證公平，分權傾向的政府辦事少但效率高，且更加公正公開。

二、浙江省K區行政審批集成式改革的實踐探索

（一）企業投資項目行政審批集成式改革的基礎

浙江省K區自2000年以來相繼實施了多輪審批制度改革，從模擬審批開始，先后開展了相對集中行政許可權，涉審中介機構集中管理，審批事項“一門通辦”及“一條龍服務”，四級便民服務體系建設，政務服務網鎮村延伸全覆蓋等各項改革試點。其中的企業投資項目100天及50天全流程高效審批、核準目錄外不再審批是省級試點，改革獲得一定成效。K區在行政審批制度改革上創造了許多創新經驗，在前期改革基礎上于2017年10月獲得以“最多跑一次”為目標的企業投資項目行政審批集成式改革省級試點，探索審批方式和前置條件精簡、數據信息共享和相對集中行政許可權改革事權重組等方面的突破路徑。

企業投資項目行政審批“集成”的實質，是審批權力的集中，把各部門分、散、亂的審批權集中在一個窗口辦理完成，變跑多個部門、多個辦公地點、多個窗口為跑一個窗口辦理。從內容上看，“集成”的內涵就是審批職能集成、創新方式集成、配套要素集成、實現途徑集成，本質上是行政審批集成式服務體系。就過程而言，集成式審批能夠實現前置評估“一站服務”、在線推送“一網速辦”、項目全程“一章審批”、竣工驗收“一門辦理”，最終實現企業投資項目開工前“最多跑一次”、竣工驗收前“最多跑一次”。

浙江省K區敢于在企業投資項目上率先試點集成審批，關鍵在多年行政審批改革中形成的制度基礎、技術基礎、信息基礎、人力基礎。K區在相對集中行政許可權改革中成立了行政審批局，將與企業投資項目相關的部門權力和人事劃轉至行政審批局，變“多部門審批”為“一部門審批”“一章審批”。在大數據背景下，浙江省創建了全省一體化投資項目在線審批監管平臺（2.0版），K區行政審批局將投資審批科、綜合評估科等科室的審批業務的自建系統對接到投資項目在線審批監管平臺，將企業投資項目從立項、報建、到竣工驗收階段全流程、各部門、多層級審批事項信息錄入到監管平臺，實現集成共享、信息共享、一網速辦。同時K區行政審批局下設項目代辦科成立代辦隊伍，培養了35名代辦人員兼職為企業項目行政審批提供跟蹤服務，代辦隊伍均選自長期與企業投資項目打交道的一線工作人員。

（二）企業投資項目竣工驗收前“最多跑一次”的實現路徑

1.依托相對集中行政許可權的改革對政府審批權力重新定位。K區相對集中行政許可權改革的舉措，即成立行政審批局，依法履行劃轉的政府部門所承擔的相關行政許可權及其他相關權力的行政審批職責，把多部門的審批權限和編制資源統一劃給行政審批局。由多部門審批變成一部門審批，由多章審批變成一章審批，是行政審批集成式改革的主引擎，本質上是對政府審批權力的調整與重新定位。一是在組織架構上重新定位。明確行政審批局、行政服務中心、中介機構管理服務中心三者的職能和關系，以投資項目代辦服務機制為紐帶，按照高效運轉審批的要求理順各自關系。同時將商事登記和社會事業管理類的審批事項、職能、人員、編制全面劃轉給行政審批局，進一步明確審批局的審批職能，確保真正實現“一章審批”。二是在審批、監管和執法上重新定位。傳統企業投資項目審批中審批、監管和執法三條線各施其政，缺乏有效溝通和聯合運作。行政審批集成式改革中，探索建立了協調聯動機制，修訂和編制審批服務事項權力清單和監管清單，重新定位審批部門、監管部門和執法部門的權力事項，統一審批部門和監管執法部門對項目投資的管理運行機制。同時依托投資項目綜合辦理平臺的高效運行，實行并聯審批、數據推送、資料共享一體化，既明確了三方的權力職責，又實現三方的數據共享。三是在協同監管和綜合執法上重新定位。傳統審批思路是以審批代替監管，嚴事前審批寬事后監督，導致審批沒問題施工有問題等事件的發生。行政審批集成式改革對原審批部門監管職責進行重新調整，促使相關部門由“以批代管”轉變成“強化監管”，明確行政審批事中事后的監管責任，建立“雙隨機、一公開”監管制度，隨機確定抽檢對象、隨機確定檢查人員并公開驗收結果。同時建立行政審批重大項目聯合會審制度和“一處失信、處處受限”的信用監管體系，實現審批許可和監管執法的協調統一。四是推出“無差別”受理窗口，重塑窗口工作人員的權力和職責。傳統審批中不同的事項要到不同窗口辦理，辦理一個證件需要樓上樓下跑。K區投資項目“無差別”受理改革后，投資項目受理窗口由原先的21個整合縮減至9個綜合受理窗口，2個綜合出件、收費窗口，縮減率為52.38%，綜合窗口人員融合線上線下工作，變“專科醫生”為“全科醫生”。綜合窗口增強代辦功能，項目代辦員崗位前移至受理窗口，開展全程免費代辦服務，跑多個窗口變成跑一個窗口。

2.政府職能定位從“管理者”轉向“服務者”。傳統行政審批中政府作為管理者、治理者，企業和群眾需要向政府提出請求才能辦事，從而出現“臉難看”“門難進”“辦事效率低”的現象。K區行政審批集成式改革中更加突出服務職能，追求提供集成服務，以審批為線索，推進行政審批服務標準版建設。一是全面應用一體化投資項目在線審批監管平臺，實現“一網受理”，變企業跑路為“數據跑路”。將浙江省企業投資項目備案系統、浙江省工業投資（技術改造）管理系統、建設項目環保審批系統、浙江省建筑市場監管與誠信信息平臺、浙江省施工圖審查信息系統、消防辦事大廳、消防監督管理系統與全省一體化投資項目在線審批監管平臺、政務服務網對接聯通，使項目信息、申報材料、審批情況、審批結果在各部門實時共享，政府不再是作為管理者向企業索要資料，企業不再向多個部門提供多份資料，只要將資料傳上審批平臺，相關部門都能共享使用，實現投資項目全程“一口受理、一網申報、一站監管”。二是推動審批事項標準化。取消傳統辦事職能中模糊的條款、兜底的條款，確保“最多跑一次”事項的受理材料規范精準，編制行政審批事項、流程圖、服務管理規范等，修訂統一的格式、內容完整的辦事指南和業務指導手冊，明確政府權力事項的受理條件、審查標準和辦理時限。三是讓企業辦事便捷化。項目業主在網上提交辦理申請，工作人員開展即時即審，取消部分窗口辦理，讓業主少跑路。建立多事項一表式申辦受理機制和容缺受理機制，對部分涉及多部門辦理的事項，整合優化申請材料和表單，對主件齊全但次件暫缺的企業放寬受理，并將審批結果免費寄送，真正把審批的性質從權力變成服務。四是審批行為規范化。規范窗口單位和中介機構工作人員的服務行為，健全首問負責、服務承諾、一次性告知、限時辦結、責任追究等制度，約束窗口工作人員的自由裁量權，確保行政審批服務事項規范化操作，提高審批服務的透明度和工作效率。

3.創建涉審中介功能的“四聯”機制。對涉及審批的中介機構服務，K區行政審批局建立“四聯”機制，前置服務事項，有效提高了審批效能。一是“聯評”。傳統審批中，投資項目對土地招牌掛后，再請中介服務機構對該片土地進行區域評價，政府再對評價結果進行審批。K區行政審批集成式改革后，對項目審批涉及的節能評估、環境影響評價和水土保持方案評估開展聯合評價，由工業區（園區）集中委托評價。政府主動作為，提前承擔評估費用，評估主體由企業聘請中介機構變為政府聘請中介機構，政府實現從管理者到服務者的轉變。同時，培育多種資質的中介機構，條件具備的，將相關評價文件合并成一個綜合性評估，實行多評合一。二是“聯審”。組建綜合性審圖機構，把建筑施工圖審查、防雷裝置設計技術評價、人防工程施工圖審查、消防設計審查等統一納入，原來的各部門輪流審核變聯合審核，最后由綜合性審圖機構一并出具審查意見，審查結果由相關行業主管部門共享共認，聯審時間控制在5天內。三是“聯測”。即通過增加中介機構的測繪資質，使一個機構同時具備土地面積和界址測繪、規劃竣工地形測繪、房屋面積測繪等三項測繪能力，打破測繪壟斷，抵制惡性競爭，激活市場競爭，提高測繪效率。四是“聯驗”。由K區行政審批局聯合竣工驗收受理窗口牽頭，開展對企業投資項目用地面積復核、規劃審核、工程技術資料歸檔、消防設施審核、防雷裝置安裝等內容的聯合竣工驗收，驗收限時一周內完成。投資項目施工后再通過“測驗合一”系統申請聯合驗收，在網上出具驗收結果。在“四聯”的基礎上，K區還開展“竣工測驗合一”改革，一方面合并驗收事項，將18個驗收事項整合成1個綜合驗收事項進行處理;一方面壓減驗收材料，將原本需要的118項驗收材料縮減到36項，驗收時間從2—3個月壓縮到10—15天，驗收材料精簡82項，驗收時間縮短80%;同時創新驗收方式，以測代驗，由聯測聯核、專業評估等中介機構出具專業性報告，主管部門以專業性報告為依據，核發用地復核意見書、消防驗收意見書等竣工核實認可文件，一般情況下不再進行實體工程現場核實驗收。

4.創新行政審批集成式改革審批流程。行政審批集成式改革對傳統審批流程進行了創新，圖1中實線框內的審批流程為創新舉措，虛線框內的審批流程為傳統舉措。行政審批集成式改革審批流程分為四個階段，分別是項目備案階段、規劃設計審查階段、工程建設許可階段和施工生產階段。

項目備案階段中，開發區統一委托中介機構開展區域評價工作，包括水保、環評、能評等事項實行區域評價，這是企業投資項目進入審批流程前的行政審批集成式改革舉措，傳統審批流程中這一流程需要企業委托中介機構完成，實質上是政府替企業承辦了正式審批前的評價工作。符合區域評價的企業獲得立項后，企業（項目代理員）申報項目信息，行政審批局賦碼并出具備案書，這一程序在投資項目在線審批監督平臺2.0版上運行，無需企業到窗口上交材料。項目備案后，中介評估聯合服務系統為企業實行聯合評價，編制項目水保、環境影響和節能評估文件，行政審批局3天后再通過快遞把水保、環評、能評審批文件寄給企業，整個項目備案流程中企業無需到窗口辦理。

規劃設計審查階段中，政府首先完成土地征轉用審批和土地招拍掛，規劃部門出具規劃條件后，相關部門在10個自然日內編制規劃方案。方案確定后，中介機構在45個自然日內完成地質勘察和施工圖設計。最后進入聯合圖審流程，5天內綜合性圖審機構通過施工圖聯合審查系統開展施工圖、防雷、人防、消防設計審查工作。規劃設計審查階段中只有聯合圖審是集成式改革中的創新舉措，整個審查階段控制在50天內，確保企業投資項目從立項到項目施工在50天內完成高效審批。

工程建設許可階段，投資企業3天內可辦理完建設用地許可證，1天可辦理完建設項目用地審批手續，5天內可辦理完不動產權證，5天內可辦理完規劃工程許可證，1天內可辦理完安質監登記、施工許可，消防設計備案可以實現即辦。整個工程建設許可共涉及6個流程，限定時間16天，所有審批結果均可通過快遞送給企業。

施工生產階段，投資企業在獲得施工許可證后即可開始施工建設。施工完成后，由建設單位、施工總承包單位、勘察單位、設計單位、監理單位五方主體進行聯合驗收，由企業或項目代理員通過“測驗合一”系統一次性申請，12個部門18個驗收事項一攬子開展網上驗收核實并出具驗收意見，驗收時間限定在一周內，驗收完成后該項目即可試生產。

從行政審批集成式改革審批流程圖可以看出，項目備案階段的三個審批事項的審批結果均可通過快遞送給企業，行政審批集成服務真正實現企業投資項目立項前“最多跑一次”。規劃設計階段審批時間控制在50天，確保企業投資項目高效審批50天內完成所有審批流程。工程建設許可階段審批時間控制在16天，且許可證均通過快遞送達，確保實現項目施工前“最多跑一次”。同時，項目備案時間控制在5天內，串聯驗收變聯合驗收，避免驗收工作重復開展，確保實現竣工前“最多跑一次”和一般企業投資項目開工前審批“最多100天”。

三、政府權力的定位與重塑：國家效率與功能的博弈探討

（一）國家效率與功能博弈下的行政審批集成式改革

本文探討的浙江省K區開展的行政審批集成式改革，屬于國家功能和國家實力改革路徑IV，在國家功能范圍不變的情況下，借助互聯網和機構改革的力量，提高政府辦事效率，不斷提升制度能力。K區開展的企業投資項目行政審批集成式改革，在前期模擬審批、高效審批、承諾制改革的基礎上，通過再造審批流程，實現企業投資項目竣工驗收前“最多跑一次”。在組織架構、審批、監管和執法上重新定位，推出“無差別”受理窗口，重塑窗口工作人員的權力和職責，重塑相關審批部門的審批權力。借助浙江省一體化投資項目在線審批監管平臺，實現“一網受理”，變企業跑路為“數據跑路”，推動審批事項標準化、企業辦事便捷化、審批行為規范化，使政府角色從“管理者”轉變成“服務者”。通過再造審批流程，創建涉審中介功能的聯評、聯審、聯測、聯驗機制，開發建筑工程“竣工測驗合一”系統，提升中介服務效率。將行政審批集成式改革審批流程分為項目備案階段、規劃設計審查階段、工程建設許可階段和施工生產階段，每個階段嚴格控制審批時間，最終實現企業投資項目竣工前“最多跑一次”和一般企業投資項目開工前審批“最多100天”。K區行政審批集成式改革，主要借助互聯網和大數據創新審批方式，重塑審批權力再造審批流程，再用快遞送達審批結果讓企業少跑腿，最終實現企業少跑腿的同時提升審批效率。行政審批集成式改革試點并未縮減國家功能范圍，審批事項并沒有大幅度減少，但制度能力和政府辦事效率得到大幅度提升，也提高了企業和群眾的辦事滿意度。

（二）國家效率與功能框架下的政府改革路徑

簡政放權、機構改革、行政審批制度改革，本質都是對政府的權力和職責進行重塑和重新定位，也是對國家功能大小和國家效率高低的探索。政府規制論認為國家和政府應該擴大行政功能，構建大政府，政府分權論則認為國家和政府應該縮小行政功能，構建小政府。但政府功能大小的邊界尚沒有定論，當壟斷現象過于嚴重，公共物品供給不足和市場信息不暢通時，容易造成市場失靈，社會市場配置資源不能實現資源的最優配置。為了應對市場失靈，國家的最小功能是提供純粹的公共產品，包括宏觀調控和公共衛生;中等功能包括應對外部性（教育和環保）和反壟斷（公共設施管理和反托拉斯），積極功能是協調私人活動，包括培育市場和集體激勵。因此，國家應該擴寬還是縮小國家功能的范圍，是歷屆政府考慮的改革方向，新一屆政府一般會以縮小國家功能，提升國家實力，提高制度能力以保證執政的延續性，但隨著行政能力的提升，政府臃腫問題會再次出現。如何界定國家功能和制度能力的邊界，既能控制國家功能范圍又能發揮政府的制度能力，浙江K區構建了國家功能范圍與國家實力的結構圖（如圖2所示），為政府效率的改革路徑提供方向支持。

圖2中每一象限代表著對經濟增長極為不同的影響，浙江K區認為最佳區域是象限I，雖然國家功能有限但具有強大的制度效度和國家實力，即小政府高效率。經濟上的成功不是偏好某一范圍的國家功能的唯一原因，美國式的效率為了效率寧愿犧牲社會公正，所以美國寧可待在象限II而非象限I，即國家功能范圍廣，國家實力和制度能力也強。象限III的國家功能有限且國家實力和制度能力低下，當重大社會事件發生時政府往往反應遲緩。這種小政府低效率的模式不利于集中社會資源辦大事，當火災、臺風、地震來臨時，政府無法短時間內啟動緊急預案開展救災，國家制度和國家實力會出現“失靈”，即“無政府主義”所倡導的發展方向。最差的地方是象限IV，無能的國家承擔起一系列雄心勃勃但它其實根本玩不轉的功能。從各國改革路徑來看，日本和蘇聯在1980年到2000年，隨著官僚制度出現滑坡，國家能力和行政能力減弱，走了路徑III的改革路徑，國家實力不變的情況下縮小國家功能范圍。新西蘭從1981年到1995年的自由化改革使國家走上了改革路徑I，削減國家功能范圍的同時不斷增強國家實力和制度能力。這是最佳的改革路徑，既縮小國家功能范圍，又能提高國家制度能力和國家實力，即路徑I。

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