地區行政事業單位內部控制問題及對策探討

黃立暉

摘要：我國從2014年1月1日起施行《行政事業單位內部控制規范（試行）》，為政府內部控制改革開啟了新的篇章。由于缺乏內部控制建設的主觀能動性，行政事業單位內部控制工作研究仍處于探索階段。以基層部門為主的地區行政事業單位內部控制存在明顯的地區特色，珠三角經濟發展迅速的地區防貪防腐工作更是任重而道遠。本文以廣州市番禺區行政事業單位內部控制工作為例進行深入剖析，對存在的問題探討相應的對策，力圖完善地區單位內部管理，強化廉政建設，構建國家治理體系。

關鍵詞：地區行政事業單位;內部控制;對策

一、行政事業單位內部控制相關理論

（1）內部控制相關概念

內部控制是指一個經濟實體的管理當局，為了保證其經營目標的實現，在該實體內部所采用的對生產經營活動和財務會計工作的各種控制手段之總稱。按照與會計數據的關系不同可分為內部會計控制和內部行政控制。按照控制方式不同還可以分為預防性內部控制和覺察性內部控制。行政事業單位內部控制（以下簡稱單位內控）是指行政事業單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。

（2）與企業內部控制比較，行政事業單位內部控制的特殊性

1.實施主體不同

企業內控實施的主體是指中華人民共和國境內設立的大中型企業，小企業和其他單位可以參照實施。由董事會負責內部控制的建立健全和有效實施。

單位內控實施的主體是指各級政府部門，包括黨、人大、行政、政協、審判、檢察等政府機關部門和各民主黨派機關、人民團體、事業單位等。單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。

2.實施目標不同

企業實施內控主要是為了保證資產安全和經營規范，最終目標是獲得更多的經濟效益。單位內控實施的主要目標是防范各種貪污腐敗現象，提高公共服務效果和績效。

3.管理要素不同

企業內控注重成本效益原則，包括：內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督等要素。單位內控主要是通過制定制度、實施措施和執行程序等手段實施，包括預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設管理、合同管理及其他要素。

4.控制方法不同

除了采用不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、預算控制、財產保護控制、會計控制等方法之外，企業更多地注重采用了運營分析和績效考評的方法;行政事業單位則注重采用了信息化公開與溝通的手段。

（3）行政事業單位內部控制的重要性

通過積極推進單位內控建設，規范了單位各項經濟活動，建立長期制衡機制，有效進行風險控制和防止內部權力濫用，促進單位廉政建設和提高公共服務效能。

1.全面提升單位管理水平

通過實施內控規范，將制衡機制嵌入單位制度建設中，使各項制度有機銜接起來，形成完整的制度體系，滿足了單位全面管控經濟活動的需要，有助于提升單位管理水平。

2.有效促進廉政建設

通過推進單位內控建設，規范了權力運行，更好地構建“不能腐”體制機制，并且全面分析了單位的風險隱患，完善風險評估機制，制定風險應對策略，更好地促進廉政建設。

3.構建現代化國家治理體系

通過建立單位內部控制制度，完善了單位的各項管理措施，提高政府公共服務效能，樹立政府公共服務形象，為實現國家治理體系現代化建設提供了有力支持。

二、地區行政事業單位內部控制存在的問題

我國行政事業單位內控工作仍處于探索階段，相比于企業內部控制發展而言還存在單位領導意識、人員專業素質、組織架構和建章立制等方面的問題。以2016年度廣州市番禺區行政事業單位內部控制報告情況為例，番禺區共有485個單位完成相關內部控制制度報告，其中：一級預算單位66個，基層單位419個。以基層部門為主的單位內控存在明顯的地區特色。

（1）部分單位未建立內部控制領導機構

根據財政部要求內部控制未建立或內部控制制度不健全的單位必須于2016年底前完成內部控制的建立和實施I二作。番禺區行政事業單位已建立單位內部控制領導機構的單位數占全區94.64%，仍有部分單位領導未能承擔起主要職責。

（2）內部控制政策宣傳和培訓力度不足

番禺區已開展內部控制專題培訓的單位數占全區80.62%;已開展內部控制風險評估的單位數占76.91%。部分單位全年均未開展有關內部控制專題的培訓，使單位從業人員對內部控制制度不夠重視和理論實踐經驗不足。

（3）內部控制制度建立不健全

部分行政事業主管單位及其下屬單位未能及時梳理業務流程，編制相關經濟業務流程圖，完善相關管理制度，尤其是建設項目管理和合同管理制度的建立不健全的問題較普遍存在。

（4）單位內部制衡機制缺失

相當一部分的行政事業單位未能實現崗位轉崗制度，專業審計相對缺失，有部分單位出現不相容崗位或職責由同一人擔任的情況，甚至單位的現狀條件根本不適用于制衡機制的建立。

（5）信息化程度亟待提高

信息化公開與溝通是單位內部控制的重要手段，番禺區行政事業單位已建立信息系統并將內部控制要求嵌入其中的單位數占全區65.36%，單位內控信息化程度有待提高。

（6）對單位內控工作的監管手段不足

對單位內控的監管手段主要是開展內部控制基礎性評價工作，通過"以評促建"查找不足，掌握內部控制的薄弱環節，從而在下一步工作中予以改進，不斷完善內部控制機制。但這種方法通常是事后檢查，沒能更好地將經濟損失和貪腐行為防范于未然。

三、地區行政事業單位內部控制存在問題的原因

（1）內部原因

1.單位領導重視不夠

單位負責人應當對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責?；鶎有姓聵I單位內部控制領導小組負責人構成復雜，包括單位一把手（法人）、分管財務領導和其他分管領導等等，由于部分單位內部控制的負責人對工作責任認識不足，重視度不高，對內控工作只是流于形式的管理，沒有健全內控制度和做到有效實施。

2.單位從業人員意識形態和業務水平不足

基層單位員工對單位內控管理普遍存在錯誤的認識，誤認為行政事業單位有國家作為后盾，不會存在運營風險，往往忽略自身在社會公共服務中面臨的風險和責任。人力資源是推行單位內控的硬實力，現在的內控管理工作更需要現代化、信息化管理的會計人才，基層單位明顯對這些高素質綜合型人力資源缺少吸引力。財務會計人員素質參差不齊，會計專業知識技能和會計職業道德水平亟待規范和提高。

3.單位組織架構不健全，內部控制機制建設出現不適用情況

內部控制機制建設中最主要的匙丸策、執行和監督是否實現有效分離。行政事業單位尤其是基層下屬單位組織架構不健全，人手不足，有的單位在編在職人員只有兩至三名。單位的財務人員除了負責財務工作，還是單位里主要的業務骨干，隨著國家政策不斷圳鄉訂與頒布，財務人員工作量大，對口業務繁瑣，對內控管王旦緯寶項屬于初劍佳行階段、目前指導不清晰的工作只能疲于應付，甚至膚淺了事。有些單位由于人員數量少容易出現權責重復，不相容崗位不能分離，內部權力運行失去基本的制約機制，存在極大的廉政風險和隱患。

（2）外部原因

1.內部控制法律法規不健全

《行政事業單位內部控制規范》從2014年開始試行，但要全面貫徹行政事業單位內部管理不僅僅只有一部規范，更需要一系列完善的法律法規、規章制度、行為指南等剛性規定。內部控制的處置力度相比企業管理應該更嚴厲和堅決。

2.外部監管力度不夠

部分主管部門沒有建立對下屬單位的內部控制工作財務指導和監督檢查機制，沒有定期開展關于財務管理的專項培訓和內部審查，沒有對下屬單位內部控制工作進行事前預算、事中監督、事后評價等全面控制，從而導致基層事業單位內部管理落后和不規范。

四、地區行政事業單位內部控制的改進對策

雖然地區行政事業單位內部控制工作仍存在諸多不足的地方，但我們可以緊抓地方性特點進行剖析，提出有效性的改進建議和對策：

（1）加強地區行政事業單位組織架構建設，實行精兵簡政

加快行政單位機構改革和事業單位分類改革的步伐，進一步精簡政府部門職能，合理分配人員編制，在不增加政府負擔的情況下，充實基層部門人力資源，為基層部門推進內部控制管理工作提供更多適用性條件。

（2）明確分工，加強內部權力運行制約

各級部門要切實組織領導，明確分工，壓實責任，狠抓落實。按照建立內部控制組織管理架構要求，明確單位內控牽頭部門，負責落實單位內控工作;同時設置內控管理崗位，明確內控管理聯絡員，進一步完善單位內控報告工作。明確每個部門的職責，加強責任追究和行政問責。

（3）制定規程，完善建章立制

建立主管部門及其下屬單位內控制度一體化。各單位可由辦公室牽頭，各業務科室積極配合，對涉及監督檢查、行政處罰、審核審批、人事管理、財務管理等工作事項進行風險識別、評估、分級，設計工作流程圖，提出防范風險措施，從而提高單位內控管理水平。為加強防預性內控手段，主管部門要加強對下屬單位會計核算工作的指導和監督，建立對下屬單位的財務監督和檢查制度，每年至少組織一次對下屬單位內部控制管理情況的專項檢查，定期對下屬單位的財務情況進行全面審計，加大對下屬單位負責人經濟責任審計力度。各區要加強對基層單位的監督檢查，完善基層內部控制管理制度建設，要進一步查找、梳理、堵塞目前基層街道（鎮）、村兩級財政、財務管理方面存在的制度漏洞，強化和提高基層財政、財務人員的紀律意識和政策水平，堅決遏制基層“微腐敗”問題。

（4）強化培訓，建立常態化學習制度

內部控制制度建設再怎么完善，都必須要執行人員給予配合，否則形同虛設，所以政府部門需要積極進行宣傳和培訓，使執行人員的意識形態和業務水平得到提高。通過學習樹立法治意識、大局意識和核心意識，運用法治思維辦事。加強全體職工道德修養和內部控制教育，讓每一位職工都知道自己在內部控制中的牽制和約束，建立良好的內部環境，推動內部控制的有效實施。建立新時代新型會計人才隊伍，在面對新挑戰新改革能夠不斷轉型、創新、更新、變革，培養成為有擔當有自信的會計人才。

（5）加強內部控制信息化和智能化

隨著經濟全球化及信息技術的高速發展，內部控制需要在建立信息化公開與溝通、保障信息數據安全、促進資源配置、提高管理效率和經濟效益等方面更進一步提高要求。通過搭建互聯網+平臺，全面實現從外部原始信息獲取、交易合法性驗證、會計憑證制作、記賬到會計報表的生成等會計循環的自動化，建立集中而高效的財務智能化管理體系。

過去的內部控制職能主要體現在制衡與監督，現在的內部控制管理工作要從“靜態管理”發展到強調“動態管理”方式，從單純的制度管理深入到人文理念并重。實踐證明：番禺區單位內控工作經過實施一系列政策措施后已取得了顯著成果。今年我們對2017年度番禺區行政事業單位內部控制報告進行了統計，番禺區行政事業單位已建立內控領導機構的達99.33%，番禺區單位內控工作基本實現全覆蓋，進一步推動單位內控管理工作的有效實施。

參考文獻

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