地方政府債務風險管理探討

趙謙 衣亞男

摘 要：本文先從地方政府債務風險管理的現狀入手，結合地方政府債務加速擴張所帶來的風險對地方政府債務風險管理存在的問題進行剖析。最后，結合地方政府以及整個社會經濟的現狀，對地方政府債務風險的科學治理提出了可行的建議。

關鍵詞：地方政府;債務風險;對策

一、地方政府債務風險管理現狀

2019年1月23日財政部發布數據顯示，截至2018年末，全國地方政府債務余額183862億元，控制在全國人大批準的限額之內，風險整體可控。2019年政府工作報告明確指出要“穩妥處置金融領域風險，防控地方政府債務風險”。《政府工作報告》起草組負責人在國新辦發布會上表示要“規范地方政府舉債融資機制，堅決把隱性債務風險控制住”。顯然，盡管現在地方政府債務風險整體可控，但解決地方政府債務風險問題仍然是我國目前甚至將來一段時間財政工作的重點。

地方政府債務形式多樣，債務規模逐漸增大，造成政府債務風險的擴張。并且由于地方政府的財力不足以支撐規模龐大的資金流動，只能通過融資的渠道解決大額籌資等問題。在此情況下，缺少合理高效的債務風險管理方法，不合理地增加融資規模，引發政府不能承受還本付息的現象，將引起政府財政風險，阻礙財政工作的順利進行甚至威脅經濟的可持續發展。因此，為了避免區域性和系統性的風險，更應加強政府債務風險管理，提高管理水平。

財政部財政科學研究院賈康認為地方政府財權上移、事權下移的局面是導致地方政府債務產生的主要原因。北京市財政局范曉婷認為應引入獨立的政府信用評級機構，建立政府債務信息共享平臺。中國財政科學研究院赴東北地區調研組王朝才等人發現，東北地區地方財政運行壓力表現得尤其明顯，應完善政府債務管控。中國人民大學公共管理學院黃建芬教授指出中國地方政府債務產生的原因有財政體制改革不完全;國家的稅收、經濟等政策引發的現象;沒有創建標準的政府債務管理體系。中國財政科學研究院研究員王勝威、孟翠蓮提出為防范和化解東北三省地方政府債務風險應提高債務透明度。山東財經大學教授馬恩濤指出地方政府盲目投資、金融監管制度不完善及債務管理制度的不健全引發債務產生。總之，就地方政府債務的問題當今國內專家學者基本有了統一的認識：一是地方政府債務存在一定風險;二是我國的政府舉債行為不夠規范;三是地方政府債務問題存在體制上的原因。

二、地方政府債務風險管理存在的問題

當下，縱覽我國地方政府債務情況，債務風險雖然總體可控，可仍然要保持高度重視。我國地方政府債務風險管理存在的問題，有以下幾方面的突出表現。

1.中央與地方政府之間職能錯位

中央和地方政府的職能不匹配，財權與財力集中但是事權卻漸漸削減，各級政府事權與支出責任不清晰，這些既造成了很多政府債務壓力增大、資金短缺、不能在期限內償還債務、基本公共服務供給缺乏等后果，又阻礙了債務風險管理和城鄉協調發展。因為事權下移，縣鄉層級政府承受更大的支出力度，引起政府財政收支不平衡，財政收入來源不足。地方政府財政收入的根本來源缺乏，資金流動不暢，隱性債務加速累積，不能達到履行支出職能的目的。政府債務規模越來越大，在一定范圍內制約了縣鄉特別是鄉級政府的財政工作，并阻礙了社會經濟的健康發展，間接導致了城鄉基本建設和社會服務的差異性。

2.缺乏信息公開披露制度

對于地方政府債務公開披露制度，目前還沒有相關法律規定，只是《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》里有所提及。政府綜合財務報告制度還沒有構建，不能完整反映涵蓋地方政府債務在內的政府財務水平。盡管我國對政府債務的公開情況提出了要求，即各地區應定期向公眾披露政府債務與其項目相關信息，但一些信息如公布的標準、內容等尚未做出具體要求，不能合理地接受公眾監督。而且，相關網站更新政府債務信息出現間斷、更新不規律、內容不全面等一系列問題。地方政府債務信息不披露或者披露的不完整，都將導致債務信息披露的程度不夠，從而導致政府部門不能做到對債務的合理監管。地方政府債務規模與管理內容等數據不能合理披露，是產生政府債務風險的重要原因。

3.缺乏長效監管機制

在地方政府舉債過程中，政府在市場中擔任債務人、擔保人等身份。在間接融資渠道盛行，直接融資渠道缺乏的情況下，債務風險順理成章地有了藏身之所。債務資金的籌集及使用不科學不規范，擴大了地方政府債務風險。多部門分散管控債務融資，使得政府債務沒有科學有效的設計規劃，尤其是依然有大部分的政府債務融資項目為競爭性領域低水平建設。

現今，我國各級地方政府多數的債務融資分散在多個職能部門與其所屬的企事業單位，這類債務長期徘徊在地方人大的監管邊緣，使得地方政府債務融資總量統計困難。因此，地方政府債務風險長效監督機制的完善是十分必要的。要繼續抓緊地方政府債務的監管體系構建，加大對違規舉債和債務風險監控的力度，還要保持監控的可持續性。

三、提升地方政府債務風險管理水平的對策

1.加強中央與地方政府的權責劃分

一是強化中央與地方財政事權的劃分，適當強化中央的財政事權，讓地方積極履行職責，削減并科學規劃中央和地方交叉財政事權，確定財政事權劃分規則。使各級政府依法辦公，防止在各級政府之間重復作業，避免政府支出界限模糊和互相推諉的情況。

二是科學劃分責任。中央政府的財政事權由中央承擔其相應責任，相應的地方政府財政事權的支出責任由地方政府承擔，交叉管理的財政事權依據實際情況科學合理地區分責任。

三是強化省級以下政府財政事權與支出責任劃分。根據實際情況認定各級政府應履行的責任，防止下級政府承擔過多過重的責任。

四是健全中央與地方收入劃分和對地方的轉移支付制度。所以，應通過完善相應制度建設合理規范政府舉債的行為，為政府債務風險管理保駕護航。

2.完善政府債務信息披露制度

推進地方政府債務領域信息公開，推廣電子政務。政府重點工作都要受到社會監督，工作內容要著重體現出人民的參與度。要達到完整、及時公布地方政府債務信息的目的，既應定期向人大進行債務信息披露，還應以網絡為媒介向群眾進行披露;建立合理的問答機制，高效解答公眾的有關疑問。

深入推進廉政建設和反腐敗工作。腐敗現象的一個共同特點就是權力尋租，要以權力瘦身為廉政強身，緊緊扎住制度圍欄，打掉尋租空間，努力鏟除腐敗土壤，防止腐敗滋生;使領導干部充分認識到政府債務風險擴大的弊端，切實達到對地方政府債務進行合理披露的目的，逐步完善信息披露機制。地方政府在進行債務管理工作時，要強化對披露信息的管理，做到信息的順暢與公開，以便社會和各級政府部門間獲得共享信息，不斷改進、創新政府債務管理方式，達到防范債務風險，真正維護國家經濟可持續發展的目的。

3.完善政府債務監管制度

一是建立有效的債務風險預警機制。建立風險預警機制，能夠在預防風險上取得新的進步，科學結合地方政府債務風險的現狀和成因，構建合理的債務預警指標體系，形成債務監管機制。要剔除原風險預警機制中不適用的部分，讓政府債務風險管理具有科學性、規范性和系統性，對于政府債務風險內容做到實時接收與全方位掌控，使政府債務和當地經濟發展水平相協調，嚴格控制地方政府債務風險不平衡的現象。

二是完善政府官員政績考核制度。把減少政府債務納入領導干部考核指標，當作在任的重點工作來開展，政績考評結果和選拔任用、升降去留、獎懲及行政問責多方面合理的關聯，使領導干部認識到政府債務風險的弊端，合理監管債務風險，達到預防和化解地方債務風險的目的。

三是創建地方政府償債機制。政府可以通過年初財政預算、年度預算超收、年終結余調劑和投資收益多種途徑的有機關聯，作為地方政府償債的資金主要來源，建立政府債務風險預備金，實行專戶管理、專款專用，從側面提高政府預防債務風險的水平。

四、結論

我國地方政府債務的總體規模十分龐大，這成為宏觀經濟運行中的一個重點問題。地方政府債務形成的原因是多方面的，它嚴重影響了我國經濟的可持續發展。因此，必須采取合理的措施來控制地方政府債務風險。本文認為通過加強中央與地方政府的權責劃分、完善政府債務信息披露制度、完善政府債務監管制度，能夠有效提升我國地方政府債務風險管理水平。

參考文獻

1.賈康.多視角考量地方債風險.中國金融，2014（07）.

2.范曉婷，冉鵬.地方政府債務管理的國際經驗借鑒.中國財政，2016（09）.

3.王朝才等.東北地區地方財政運行分析與對策.財政科學，2017（01）.

4.王勝威，孟翠蓮.東北三省地方政府債務違約風險實證分析――基于KMV模型.經濟研究參考，2017（44）.

5.呂函枰，馬恩濤.我國地方政府債務風險預警系統研究.東北財經大學學報， 2017（06）.

6.趙謙，孟令勇，魏來. PPP模式下如何管控地方政府性債務風險.當代金融家， 2016（11）.

（責任編輯：王文龍）