習近平關于法治建設重要思想的基本特征

蔣光貴

[摘要]習近平總書記關于法治建設的重要論述是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，思想豐富、含義深刻。一是法治在指引國家發展方向、確立行為規則、整合社會利益等方面具有的重要意義，在全面深化改革中必須充分注重法治的引領和規范作用；二是法治建設必須堅持問題導向，要關注我國法治建設中的重大實踐問題、關注人民群眾最關心的實際問題，必須將人民主體地位的原理貫徹到法治建設中，在繼承中創新，在創新中繼承；三是在法治建設中堅持貫徹辯證唯物主義和歷史唯物主義基本原理，注重用聯系、發展、全面的觀點，注重及時性、系統性、針對性、有效性的有機統一。

[關鍵詞]習近平；法治建設；重要論述

[中圖分類號] D26 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2019）04-0013-04

黨的十八大以來，習近平發表了一系列重要講話，尤其是擔任十八屆四中全會《決定》起草組組長，對會議文件的形成起到重要的指導作用，關于十八屆四中全會《決定》的說明，充分體現了他關于法治建設的重要思想。黨的十九大報告將堅持全面依法治國作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的十四條方略之一。研究習近平關于法治建設重要思想的特征，有利于深入理解和貫徹黨的十九大精神。

一、注重法治的引領和規范作用

習近平總書記關于法治建設的重要思想繼承了鄧小平法治思想，同時，在新的歷史條件下強調了法治更加廣泛的引領和規范作用。正如黨的十八屆四中全會提出的“依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大”“必須更好發揮法治的引領和規范作用”[1]2。這種引領和規范作用表現在：指引國家發展方向、確立行為規則、整合社會利益、化解社會矛盾、凝聚社會力量、保障經濟發展，等等。其一，在國家發展方向上，重視憲法的地位和實施。習近平指出：我國憲法以國家根本大法的形式確立了中國特色社會主義的道路、理論體系和制度的發展成果，反映了全國各族人民的共同意志和根本利益，它是“歷史新時期黨和國家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國家法制上的最高體現”[2]136。因此，“依法治國，首先是依憲治國；依法執政，關鍵是依憲執政”[2]134。所以，“全面貫徹實施憲法，是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作”[2]136。其二，注重對公權力行為規范。一方面，黨的領導和法治的關系。習近平指出，黨的領導與社會主義法治是一致的，堅持黨的領導必須依靠社會主義法治，離開法治就不能有效地堅持黨的領導。黨領導人民制定和執行憲法和法律，但是，黨必須在憲法和法律范圍內活動，這就是習近平歸納的“三統一”和“四善于”。另一方面，規范和約束公權力。“必須以規范和約束公權力為重點，加大監督力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究”[1]7。其三，整合社會利益。“我們要根據憲法確立的體制和原則，正確處理中央和地方關系，正確處理民族關系，正確處理各方面利益關系”[2]139。其四，化解社會矛盾，凝聚社會力量，保障發展。習近平指出：“努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環境，在法治軌道上推動各項工作。”[2]142

二、堅持法治建設問題導向

（一）注重解決我國法治建設中的重大問題

針對“黨大還是法大”這個偽命題，習近平指出，黨和法治的關系是法治建設的核心問題，一個國家的法治離不開這個國家的政治，法治當中有政治，沒有脫離政治的法治。習近平從法與政治的關系，從理論高度做了精辟的分析，他指出：即使是“西方法學家也認為公法只是一種復雜的政治話語形態，公法領域內的爭論只是政治爭論的延伸”。因此，“每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場”[3]114-115。從我國的實際情況來看，“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗”[1]5。各國的法治離不開各國的政治制度，各國的政治制度又與各國的歷史分不開。1840年以來，中國人民和無數志士仁人探索國家獨立富強的道路，做過很多設計和試驗，最后催生了中國共產黨。中國共產黨領導中國人民完成了新民主主義革命，建立了偉大的中華人民共和國，“實現了中國從幾千年封建專制政治向人民民主的偉大飛躍”[4]11。此后，中國共產黨又團結帶領人民完成了社會主義革命，確立了社會主義制度，并進行了前所未有的社會主義建設，這不但為當代我國的發展進步奠定了根本政治前提和制度基礎，而且“實現了中華民族由近代不斷衰落到根本扭轉命運、持續走向繁榮富強的偉大飛躍”。為了實現中華民族偉大復興，我們黨繼而領導中國人民進行了改革開放的偉大革命，堅決破除不利于國家和民族發展的一切思想和體制障礙，“開辟了中國特色社會主義道路，使中國大踏步趕上時代”[4]12。因此，黨的領導是中國特色社會主義法治的最大特征，也是社會主義法治最根本的保證。黨的十九大決定成立中央全面依法治國領導小組，以加強對法治中國建設的統一領導，這是法治建設的需要。

（二）我國法治建設必須從人民群眾關心的問題出發

習近平總書記將歷史唯物主義運用于當代中國，他不但認為人民群眾是改革的主體，而且“人民是依法治國的主體和力量源泉”[1]6。沒有人民的積極參與，沒有人民群眾的主人翁精神，就不可能建成法治社會，也不可能有效地促進法治政府的建設，從而就不可能建成法治國家。因此，必須在全社會弘揚法治精神。同時，也必須看到，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標，改革開放和法治建設都不能離開這個目標，因此，“必須堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發點和落腳點”[1]6。習近平總書記強調，必須“從人民群眾滿意的事情做起，從人民群眾不滿意的問題改起”[2]148。也就是，法治建設必須緊密聯系改革開放，堅持問題導向，這是法治建設的出發點和落腳點。這就要求堅持從中國實際出發。中國特色社會主義道路、理論體系、制度、文化是全面推進依法治國的根本遵循。“必須從我國基本國情出發，同改革開放不斷深化相適應”[1]7。

（三）我國的法治建設既要注重繼承，又要注重創新

法律的生長淵源于一個國家的歷史傳統和文化，因此，不能離開一個國家本身的特點搞法治。我們的發展建設，一方面，要“汲取中華法律文化精華”。要弘揚中華傳統美德，培育社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德，重視發揮道德的教化作用，“以道德滋養法治精神、強化道德對法治的支持作用”[1]7。另一方面，要大力弘揚社會主義核心價值觀。堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想為指導。習近平總書記在關于十八屆四中全會《決定》的說明中強調說，黨的十五大提出了依法治國方略、十六大提出的堅持黨的領導、人們當家作主和依法治國的有機統一、十七大提出的加快建設社會主義法治國家以及十八大強調的更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。對于國外法治建設的有益經驗，也要繼承，但是，“借鑒國外法治建設有益經驗，但決不照搬外國法治理念和模式”[1]8。

在新時代，習近平總書記尤其注重法治建設的創新，這主要表現在：第一，法治理論創新。習近平指出：“必須從我國基本國情出發，同改革開放不斷深化相適應，總結和運用黨領導人民實行法治的成功經驗，圍繞社會主義法治建設重大理論和實踐問題，推進法治理論創新，發展符合中國實際、具有中國特色、體現社會發展規律的社會主義法治理論，為依法治國提供理論指導和學理支撐。”[1]7-8第二，規范創新。習近平強調，要“圍繞中國特色社會主義總體布局，體現推進各領域改革發展對提高法治水平的要求，而不是就法治論法治”[1]47。黨的十八屆四中全會《決定》在立法、行政、司法等具體規范有許多創新：例如，在立法方面，將每年十二月四日定為國家憲法日，建立憲法宣誓制度，探索第三方起草法律法規草案，編纂民法典，等等。在依法行政方面，積極推行政府法律顧問制度，健全行政裁量權基準制度，推進審計職業化建設，等等。在司法方面，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點；最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區域重大行政和民商事案件；探索設立跨行政區劃的人民法院和檢察院，辦理跨地區案件；探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，等等。在法治工作隊伍建設方面，提出要創新法治人才培養機制。在加強和改善黨對法治建設領導方面，提出要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系，在相同條件下，優先提拔使用法治素質好、依法辦事能力強的干部。

三、注重法治建設的及時性、系統性、針對性、有效性的有機統一

（一）及時性

首先，深化改革要求突出法治地位和作用的及時性。正如黨的十八屆四中全會指出的：“依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。”[1]2其次，完善法律體系及時性。這個體系包括法律規范體系、法律實施體系、法治監督體系、法治保障體系。“我們必須認認真真講法治、老老實實抓法治”[5]116。

（二）系統性

黨的十八屆四中全會比以往任何時候都更加注重法治的系統性。首先，全面闡述了我國法治建設的指導思想、道路、總目標、基本原則以及立法、行政、司法、社會、法治隊伍、黨的領導等問題，充分體現出系統性。以習近平為總書記的黨中央系統研究法治建設，有了專門的《決定》。《決定》比以往任何時候闡述法治都要系統。其次，法治建設每一方面呈現出系統性。第一，在法治建設道路方面，習近平指出：黨的領導、中國特色社會主義制度、中國特色社會主義法治理論，“這三個方面實質上是中國特色社會主義法治道路的核心要義，規定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向”[1]50。第二，在總目標方面，提出要“形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”以及完善的黨內法規體系。“規范”“實施”“監督”“保障”各有側重，又相互聯系，相互促進。黨內法規是實現法治的有力保障。堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治政府建設與法治社會建設是實現法治國家的途徑，是依法治國的兩翼，所以，“共同推進”和“一體建設”就是必須的，這個認識比以往任何時候都全面深刻。第三，在基本原則方面，認識到黨的領導與社會主義法治二者的一致性，黨的領導必須依靠社會主義法治；強調法治建設、規范和約束公權力，是為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。第四，在立法方面，提出健全憲法實施和監督制度、完善立法體制、深入推進科學立法、民主立法、加強重點領域的立法。切實有效的“體制”與“科學”“民主”有內在的邏輯聯系，“體制”本身要求有“實施”和“監督”的內容。第五，在建設法治政府方面，對政府職能、決策機制、執法體制改革、規范公正文明執法、對行政權力的制約和監督以及全面推進政務公開等有了清晰的具體規定。“職能”“決策”“執法”緊密關系，不可偏廢。第五，在司法方面，提出完善確保依法獨立行使審判權和檢察權的制度、強調優化司法權配置、推進嚴格司法、加強人權司法保障等。在推進法治的社會建設方面，提出推動全社會樹立法治意識、推進多層次多領域依法治理、建設完備的法律服務體系、健全依法維權和化解糾紛機制等。第六，在加強法治工作隊伍建設方面，提出建設高素質法治專門隊伍、加強法律服務隊伍建設、法治人才培訓等。第七，在加強和改進黨對依法治國領導方面，強調“依法執政是依法治國的關鍵”[1]34。

（三）針對性

黨的十八屆四中全會《決定》體現出很強的針對性：例如，為弘揚憲法精神，將每年十二月四日定為國家憲法日，建立憲法宣誓制度；針對部門利益和地方保護主義，《決定》提出要從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化；針對權力設租尋租，決定推行政府權力清單制度；針對懶政、怠政、失職、瀆職等現象，決定建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制；針對執法中的程序，決定建立執法全過程記錄制度；針對領導干部干預司法活動，決定建立領導干部司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度；針對向司法人員的打擊報復，決定建立司法人員履行法定職責保護機制，非因法定事由，非經法定程序，不得將法官、檢察官調離、辭退或者免職、降級等處分。這些規范，是從當前我國公權力行使過程中出現的實際問題出發的，因此是正確的。

（四）有效性

第一，科學立法、民主立法。習近平指出：“推進科學立法、民主立法，是提高立法質量的根本途徑。科學立法的核心在于尊重和體現客觀規律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。”[1]54“科學”，在這里就是強調客觀性，“民主”，在這里除了強調客觀性外，還強調了法治的根基。十八屆四中全會根據習近平的思想，明確提出要健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制；健全立法起草、論證、協調、審議機制；健全法律法規規章起草征求人大代表意見制度；推進立法精細化；增加人大代表列席人大常委會會議人數；更多發揮人大代表參與起草和修改法律作用；健全立法機關和社會公眾溝通機制；探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制，等等。第二，注重執法體制、執法程序、執法范圍、執法標準的規范。“體制”“程序”“范圍”和“標準”，這是執法的準繩，沒有這些邏輯清晰而又緊密聯系的規范，就沒有執法的有效性。十八屆四中全會指出，要推進行政機構、職能、權限、程序、責任法定化；要把公正參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序；建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度；對權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，等等。優化司法權配置，將以前的公安、檢察、審判各司其職改為公安、檢察、審判、司法各司其職；推進嚴格司法，健全保證事實認定、辦案結果、辦案過程的客觀公正的法律制度，等等。第三，抓住重點。只有抓住重點，制度的實施才會有效，這是唯物辯證法兩點論和重點論相統一的要求。在立法方面，要加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，要加強市場法律制度建設，編纂民法典。在行政執法方面，要加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度，明確具體操作流程，重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等執法行為；在司法領域，“重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題”[2]145。如改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制、推進以審批為中心的訴訟制度改革、加強人權司法保障，等等。第四，注重監督的合力和實效。習近平總書記指出：“有權必有責、用權受監督、違法必追究。”[3]5例如，在強化對行政權力的監督方面，十八屆四中全會提出要加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，全面推進政務公開，包括決策、執行、管理、服務、結果等；重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施社會公益事業等領域的政府信息公開。在對司法活動的監督方面，要監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動。

習近平總書記強調，全面推進依法治國“是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命”[5]124。必須既要堅持腳踏實地，又要高瞻遠矚；既要雷厲風行，又要堅持久久為功。只有這樣，才能實現我們的目標。

參考文獻：

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[2]習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

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[4]黨的十九大報告學習輔導百問[M].北京：黨建讀物出版社學習出版社，2017.

[5]習近平談治國理政：第2卷[M].北京：外文出版社，2017.

責任編輯：王瑋瑋