新公共管理視角下的預算績效管理探討

嚴海濤 夏禮銳

摘 要：從新公共管理的角度看，推進預算制度改革的重要途徑是不斷推進績效預算制度改革。本文主要對新公共管理視角下預算績效管理工作的開展進行分析，并提出相應的意見。

關鍵詞：新公共管理;預算績效管理;財政預算

一、新公共管理視角下的績效預算新特點

新公共管理觀點的目的更多是希望政府更好地實現其職能和治理計劃，在以結果為導向的基礎之上對自身職能發揮和施政計劃實施過程中所需要的成本進行計算，并對支出的社會和經濟效益進行合理的測量和估計。在特定環境下績效預算制度能夠發揮良好的作用，其和新公共管理理念之間具備非常密切的聯系和共同目標。新公共管理視角下的績效預算具有以下特征。

第一，從績效預算出現背景進行分析，由于受到經濟、技術等多方面因素的影響，很多政府部門的行政效率非常低。在龐大的預算開支之下，政府部門的資源利用效率非常低，資源浪費十分嚴重。在此困境和影響作用之下，很多國家都開始推行績效預算制度，通過將績效作為新公共管理的核心理念，不斷提高政府財政投入過程中的科學性、合理性、適用性、有效性和針對性。更多的和未來發展方向、發展目標、發展道路等因素相結合，從長遠角度出發設定績效預算管理目標。

第二，受新公共管理理念的影響，績效預算可以有效提升政府管理效率。而在政府項目組織目標實現的過程中能夠通過對項目組織目標作用進行明確，并保證有效監督項目計劃的實施，更加深入、清晰地了解項目本身的框架結構、運作方式，并以此為基礎對政府內部控制不斷進行完善，做好后期預算的準備工作。同時，績效預算可以有效加強內部和外部之間的溝通和溝通。通過溝通并維持有效、穩定的溝通渠道等方式幫助群眾能夠多加了解政府的目標，保證項目能夠有效推進，減少政府工作所遇到的阻力。

第三，績效管理具有很高的透明度。社會公眾可以通過相應的信息發布平臺，實現對政府項目和政府預算支出的有效監督，不斷提升政府工作透明度，加強政府和社會公眾之間的溝通和了解。

第四，在具體的業務分類中，傳統預算按具體目的進行分類，績效預算按預算分類，并計算財政支出效率。

二、從新公共管理的角度制定預算

在20世紀70年代和80年代，由于經濟危機的出現和影響，西方的許多國家都出現了政府財政赤字。具體表現就是開支遠高于收入、經濟停滯不前、財政危機十分嚴重、福利制度無法有效合理推行、政府部門自身的工作效率相對較低、政府和公眾之間的矛盾不斷加大，總的來說則是很多國家政府出現巨大信任危機和財政危機，面對此狀況一股公共部門行政改革浪潮由此展開，并對越來越多的國家產生影響。

與傳統的公共管理相比，新公共管理改善了傳統的公共管理模式。并將當代經濟學、管理學和社會學等許多學科的理論和知識融入公共部門管理。使得公共部門管理具備更強的科學性和綜合性，并不斷尋求效率更高的公共管理模式。在針對政府部門實施績效管理的過程中將產出和結果作為導向，不斷地對政府受托責任進行落實。

三、建設顧客導向型政府

在政府財政預算績效管理過程中由于受到公民監督意識不斷加強，成本導向趨于強化的影響，并將新公共管理理論作為指導，在此基礎上，我們將繼續推進政府改革和政府責任落實，提高政府評估水平。在這個過程中，預算績效管理已成為促進政府發展的有效工具。在此背景下，人們愈加重視績效評價在財政預算中所起到的影響作用。

新公共管理角度下預算績效管理工作的開展已經更多傾向于提高政府服務能力，打造顧客導向的服務型政府。顧客導向主要指的是組織集體、組織成員在組織發展運行和決策的過程中需要從顧客的立場出發，站在顧客角度思考問題，保證顧客利益，并通過對組織管理績效的仔細評估、管理，提升客戶滿意度，為客戶提供有效的服務。而受到顧客導向理念的影響，政府組織需要同時對行政領導和廣大納稅人負責，保證政府能夠提供物美價廉的公共產品，不斷對自身工作績效以及服務質量進行改進和完善。在一定程度上，以客戶為導向的服務型政府是以人為本、執政為民的政府形象的具體體現。政府預算資源的使用需要產生與之相匹配的社會效益。

相較于傳統公共管理，新公共管理更加注重結果，而不是過程。很多國家都受其影響而十分重視產出和結果的績效考核。在當今的預算績效管理中結果導向型已經成為其中的主流方式。通過對傳統投入過程控制理念進行改變，促使其逐漸轉向以產出結果為中心，實現預算績效評價體系的不斷完善。同時政府部門在對項目績效進行衡量時，主要從是否達到預訂成果目標、產出是否合格、產出效率是否合格等多角度進行考核，進一步促進公共資源配置有效性的提升。

四、預算績效管理應充分和我國實際情況相結合

在實踐過程中績效評估技術本身所存在的復雜性是其所遭遇的關鍵障礙之一。由于西方諸多國家和我國在文化、社會、政治、法律、經濟等諸多環境上所存在的不同，很難能夠在研究和借鑒西方管理模式理念和技術的過程中直接引進或在簡單轉化之后便將其運用于我國預算績效改革過程中，而是需要通過大量的實踐和改變，將其轉化為具備本土特色的理論和模式。

同時，政府也很難保證能夠對工作職能、政府本身產出以及績效做出準確的定義，而績效評估則由于缺乏足夠完善、科學的方法和指標提供指導非常容易流于形式，無法得到有效落實，發揮出其應用的作用。在此過程中，我國政府部門應該擔當起自己的責任，從我國的綜合國情和實際發展狀況出發，在對西方國家績效評價整體理念、結構、模式進行學習和借鑒的基礎之上和本土環境相結合，促進績效評價的規范化，并通過制度安排為現有的預算績效改革成果提供規范和保護。政府部門應該充分認識到績效評價本身的復雜性和艱難性，認識到改革并不是一次性促成或一帆風順的，績效評估體系在建立和完善的過程中將會面臨諸多阻礙和困難。

與此同時，西方十分注重企業管理類經驗，公共管理理論與績效評價都是在企業管理經驗基礎之上確定的。通過將市場機制引入公共部門管理過程中，發揮其控制政府開支的作用，同時由于公共部門的成本和收益之間也存在不確定性和不對稱性，政府資金與提供公共服務之間的聯系不夠緊密，邏輯不強。在此基礎上受到信息傳遞的復雜性等因素的影響，給預算績效評估帶來諸多困難。復雜多變的公共管理目標，在決策過程的影響下，很難找到有效的方法或工具來衡量、評估甚至判斷公共部門的績效。

上述許多問題將進一步導致衡量政府成本和政府收入的難度增加。而西方發達國家和我國在預算績效評價上也存在非常大的差異，其主要體現在我國更為重視內部控制，政府本身就是政府績效評估的主體。

五、根據西方國家預算績效管理的經驗進行本地化處理和改進

在我國預算績效管理的實施和發展需要注意參考西方預算績效管理并在此基礎之上促進其本土化實踐發展。

第一，技術層面上預算績效管理工作注重績效的定量分析，可以通過對西方國家的 PART、標桿、應用效率指標等工具進行借鑒，開展管理工作。

第二，預算績效管理應監督和評估在實施政府四大職能方面獲得利益和成就的過程。并通過測定社會效果、客戶滿意度等指標，不斷推動顧客、產出導向政府改革的發展。

第三，績效指標的確定既需要能夠充分反映出績效效率和效益維度，有能夠保證評價程序的合理性，不同指標能夠相互配合實現對績效評估的全面檢測。

第四，通過中國國情的結合，注重結果導向和以人為本，實現晉升路徑和重點的靈活設計。不斷促進績效評估工作的制度化和長效化發展，借助專業評估和研究結構的專業人才、專業設備促進政府財政預算績效評價水平的不斷提升。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）