后退耕還林時期生態(tài)補償政策問題淺析

潘曉瑞

摘? ?要? ?退耕還林就是從保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將易造成水土流失的坡耕地退耕還林，具有群眾參與廣、投資高、覆蓋面多、見效周期長的特點。要扎實推進(jìn)退耕還林政策實施，須重視對退耕農(nóng)戶的生態(tài)補償問題，不斷完善生態(tài)補償機制，提高補償?shù)墓叫浴⑨槍π耘c效率性。分析我國后退耕還林時期的生態(tài)補償政策實施現(xiàn)狀及存在的問題，并提出應(yīng)對措施：建立完善的生態(tài)補償機制;切忌采用“一刀切”標(biāo)準(zhǔn);實行與市場接軌的補償制度;明確退耕還林生態(tài)受益主體。

關(guān)鍵詞? ?后退耕還林時期;生態(tài)補償;問題;對策

中圖分類號：F326.2? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C? ? DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.4.027

退耕還林是指按照一定的計劃將不適合耕地的土地轉(zhuǎn)化為林地的過程，從而促進(jìn)地區(qū)土地生產(chǎn)力提升和經(jīng)濟快速發(fā)展，是有效控制水土流失的主要途徑，是建設(shè)社會主義生態(tài)文明的重要舉措。我國就退耕還林工程制訂了很多政策法規(guī)，但由于我國經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)區(qū)域化、差異化特性，很多地區(qū)在政策實施過程中出現(xiàn)了許多問題。生態(tài)補償政策是保障退耕還林可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，因此建立健全后退耕還林時期的生態(tài)補償機制至關(guān)重要。完善生態(tài)補償政策，不僅有利于明確補償?shù)闹黧w與范圍，提高生態(tài)補償政策實施的效率，而且能夠有效解決農(nóng)戶長期的生計問題，鞏固退耕還林的成果，不斷推動我國社會主義生態(tài)文明建設(shè)的步伐。

1 生態(tài)補償政策實施現(xiàn)狀

近年來，我國后退耕還林生態(tài)補償工作持續(xù)推進(jìn)，針對不同地區(qū)的自然條件，先后制定了《森林生態(tài)補償政策》《草原生態(tài)補償政策》《濕地生態(tài)補償政策》等政策，這些政策的實施對恢復(fù)森林、草原、流域等的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量起到了一定作用，明顯減少了我國水土流失、風(fēng)沙等自然災(zāi)害，改善了地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，不僅促進(jìn)了我國退耕還林地區(qū)的經(jīng)濟集約化快速發(fā)展，還為我國生態(tài)文明建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)。在生態(tài)補償政策實施過程中，出現(xiàn)了補償范圍及對象不確定、資金不到位、農(nóng)戶權(quán)利受限、政策不健全等問題亟待解決[1]。

2 退耕還林是生態(tài)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存與發(fā)展的物質(zhì)保障，是經(jīng)濟與社會發(fā)展的基礎(chǔ)。我國工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，給生態(tài)環(huán)境造成了一定的破壞。近年來，空氣污染、土壤污染、水污染、水土流失等各種環(huán)境問題陸續(xù)出現(xiàn)并惡化。退耕還林就是從保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境出發(fā)，因地制宜植樹造林，恢復(fù)森林植被，有效改善區(qū)域空氣質(zhì)量、水土流失問題及生態(tài)環(huán)境，轉(zhuǎn)變農(nóng)戶不合理的生產(chǎn)方式，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高土地生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，實現(xiàn)退耕還林地區(qū)的經(jīng)濟效益和社會效益和諧統(tǒng)一，為我國生態(tài)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)[2]。

3 生態(tài)補償政策實施中存在的問題

3.1 退耕農(nóng)戶權(quán)利實現(xiàn)受到限制

我國現(xiàn)行的退耕還林政策與制度，比較硬性化，缺乏一定的靈活性，再加上農(nóng)戶知識水平有限，對政策的理解能力有限，導(dǎo)致農(nóng)戶權(quán)利實現(xiàn)受到限制。一方面，雖然退耕農(nóng)戶具有采伐收益權(quán)，但是其采伐需要經(jīng)過相關(guān)部門的層層審批，在保證不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下進(jìn)行收益性采伐，農(nóng)戶的采伐收益權(quán)嚴(yán)重受限，形同虛設(shè);另一方面，退耕還林政策中對農(nóng)戶補償收益的期限、金額、范圍及主體都沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)戶獲得的生態(tài)補償收益和資金具有很大的不確定性，影響農(nóng)戶配合政策實施的積極性，嚴(yán)重阻礙了退耕還林政策的順利實施[3]。

3.2 森林生態(tài)產(chǎn)品受損主體難以界定

森林生態(tài)產(chǎn)品作為公共產(chǎn)品，一般情況下，大部分農(nóng)戶都可以隨意利用，導(dǎo)致森林生態(tài)產(chǎn)品的收益和受損主體很難有效界定。大多數(shù)情況下，受益主體向受損主體進(jìn)行補償主要通過政府轉(zhuǎn)移支付來完成[2]。

3.3 補償資金來源單一，政策高度統(tǒng)一

當(dāng)前，我國退耕還林政策實施的補償金主要來源于國家財政補貼，渠道比較單一，導(dǎo)致政府巨大的財政壓力與生態(tài)補償資金下發(fā)的多重限制。另外，我國國土資源遼闊，不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不同，森林資源不同，政府在具體政策實施過程中，采用高度統(tǒng)一的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致補償機制不能適應(yīng)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需求，使得政策經(jīng)濟效益和成效不能有效發(fā)揮。

3.4 針對地域性補償做出時間規(guī)定

退耕還林政策對地域性生態(tài)補償沒有明確的時間規(guī)定，在我國部分地區(qū)，實行退耕還林政策后，很長時間內(nèi)并沒有給退耕農(nóng)戶帶來直接收益，造成農(nóng)戶生計難以維持，生活質(zhì)量下降，長此以往，容易導(dǎo)致農(nóng)戶對退耕還林產(chǎn)生抵觸與反抗心理，不僅不利于現(xiàn)有退耕還林政策實施成果的有效鞏固，還影響后續(xù)退耕還林工作的順利開展。因此，國家要根據(jù)地域情況對生態(tài)補償政策做出適當(dāng)調(diào)整，以保證農(nóng)戶的基本收益，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟的長期發(fā)展[4]。

4 解決退耕還林時期生態(tài)補償難題的對策

4.1 建立完善的生態(tài)補償機制

隨著退耕還林進(jìn)入后期階段，工程的生態(tài)效益逐步呈現(xiàn)，現(xiàn)行的生態(tài)補償機制不能很好地適應(yīng)新階段的發(fā)展需求。因此，政府要建立健全生態(tài)補償長效機制，及時簡化補償程序，明確補償對象，擴大補償范圍，轉(zhuǎn)變補償方式，不斷實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)姆ㄖ苹⒅贫然c規(guī)范化，充分體現(xiàn)政策執(zhí)行的公平性、實效性、合理性，切實提高生態(tài)補償政策實施的效率，激勵廣大農(nóng)戶積極從事植樹造林，推動退耕還林的長期穩(wěn)定發(fā)展[5]。

4.2 切忌采用“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)

在生態(tài)補償政策實施過程中，要針對不同時期、不同地區(qū)、不同主體的差異化特征，提高政策的靈活性和適應(yīng)性，形成多元化的補償方式，讓各個地區(qū)因地制宜各取所長、相互促進(jìn)，切忌采用“一刀切”標(biāo)準(zhǔn)。保證新型植樹造林主體的生態(tài)補償資金，促進(jìn)各個退耕還林地區(qū)的經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，建設(shè)生態(tài)文明和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。

4.3 實行與市場接軌的補償制度

我國的退耕還林生態(tài)補償政策在高度統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，加強與市場發(fā)展接軌，使補償制度呈現(xiàn)出市場化發(fā)展趨勢。1）針對補償資金來源單一問題，可適當(dāng)先吸納社會基金捐助、生態(tài)補償稅費等，充分利用市場資金來拓寬資金渠道。2）生態(tài)補償政策也要根據(jù)市場糧食價格進(jìn)行一定調(diào)整，保證生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)市場發(fā)展的需求，促進(jìn)制度科學(xué)化、合理化、市場化。3）將農(nóng)戶保護(hù)與發(fā)展林業(yè)的良種、農(nóng)資納入補貼范疇，切實推進(jìn)退耕還林政策適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展。

4.4 明確退耕還林生態(tài)受益主體

合理確定退耕還林生態(tài)受益主體，通過稅費改革等相關(guān)方式，建立有效的市場運行機制，通過市場運作來保障退耕還林生態(tài)補償?shù)馁Y金來源，建立多元化的補償方式，保證生態(tài)補償政策穩(wěn)定推進(jìn)[6]。

綜上所述，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，面臨的資源、環(huán)境及生態(tài)問題日益嚴(yán)峻，加強環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)越來越受到國家和政府的高度重視。實施退耕還林政策，健全完善生態(tài)補償政策迫在眉睫，只有將生態(tài)補償政策落實到位，才能確保我國退耕還林政策的穩(wěn)步推進(jìn)，有效鞏固退耕還林政策實施的成果，促進(jìn)退耕還林地區(qū)土地生產(chǎn)力的提升和經(jīng)濟的快速穩(wěn)步發(fā)展，為我國生態(tài)經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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（助理編輯：易 婧;責(zé)任編輯：丁志祥）