珠海市尖峰村股份制改革下社區(qū)治理的困境與出路

吳潤(rùn)英 馮穎琪 卓依 王書瑾 龔康斌

摘? ?要? ?近年來，外嫁女權(quán)益紛爭(zhēng)、集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定不清晰等因素導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。2014年，珠海市尖峰村以社區(qū)型股份制改革為突破口，通過核查集體資產(chǎn)、界定社員身份、固化股權(quán)等措施解決集體產(chǎn)權(quán)糾紛問題，但股份制改革后的尖峰村出現(xiàn)了資產(chǎn)外流、股權(quán)細(xì)碎、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難以市場(chǎng)化等新問題。基于實(shí)地調(diào)研，針對(duì)性地提出新形勢(shì)下尖峰村加強(qiáng)社區(qū)治理的建議：進(jìn)一步完善股權(quán)權(quán)能條規(guī)、結(jié)合市場(chǎng)化模式管理資產(chǎn)、摸索政經(jīng)分離等管理機(jī)制保障改革成果等。

關(guān)鍵詞? ?股份制改革;集體經(jīng)濟(jì);政經(jīng)分離;產(chǎn)權(quán);廣東省珠海市尖峰村

中圖分類號(hào)：F321.32? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C? ? DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.1.019

改革開放40年來，珠三角地區(qū)的村社集體憑借獨(dú)特的區(qū)位與政策優(yōu)勢(shì)，借助招商引資、商鋪出租收取租金等方式，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。但因集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)不清、社員身份不明、政社合一等問題引發(fā)利益分配矛盾，部分地區(qū)出現(xiàn)“小官巨貪”、集體資產(chǎn)受到非法侵蝕等問題。為保護(hù)農(nóng)村集體資產(chǎn)，保障農(nóng)民享有合理分紅的權(quán)益，各地開始探索農(nóng)村股份制改革。珠海市尖峰村城鎮(zhèn)化程度高，土地資源價(jià)值高，集體經(jīng)濟(jì)利益矛盾突出。尖峰村村委會(huì)利用集體土地與開發(fā)商共建小區(qū)，開展“村民上樓”工程，由于房屋分配牽涉到重大個(gè)人利益，外嫁女要求參與集體資產(chǎn)分配的訴求高漲，影響了農(nóng)村社區(qū)治理的和諧。為解決外嫁女事件、保護(hù)集體資產(chǎn)和村民合法利益，2014年尖峰村實(shí)行農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革。為深入了解尖峰村的股改情況，課題組多次到斗門區(qū)井岸鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。通過與斗門區(qū)農(nóng)業(yè)局、基層鎮(zhèn)村干部、當(dāng)?shù)卮迕裾匍_座談會(huì)和實(shí)地考察等方式，深入了解尖峰村在股份制改革中的具體做法及當(dāng)前出現(xiàn)的社區(qū)治理困境。

1 研究背景

當(dāng)前大部分學(xué)者將目光聚集在農(nóng)村股份制的改革動(dòng)因、內(nèi)容及問題上。在改革動(dòng)因方面，趙家如[1]認(rèn)為集體資產(chǎn)股份制是農(nóng)民、集體和基層政府共同作用的結(jié)果，其本質(zhì)是以農(nóng)民群眾為“初級(jí)行動(dòng)團(tuán)體”的需求誘致型制度變遷。改革內(nèi)容上，方志權(quán)[2]、王靜[3]等認(rèn)為股改需包含資產(chǎn)量化、成員界定、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理、收益分配等路徑。在改革問題上，胡從來[4]、劉靜[5]等根據(jù)具體省市實(shí)行情況，指出改革過程中存在思想認(rèn)識(shí)不足、成員資格界定偏差、股權(quán)管理認(rèn)知缺乏等問題。上述問題可能導(dǎo)致農(nóng)村股份制改革難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的高效率，因此也有學(xué)者開始從不同角度分析集體經(jīng)濟(jì)組織治理效率問題。如張建等[6]從交費(fèi)費(fèi)用角度，基于蘇州市農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革的案例，說明明晰集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體和建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，將有利于減少合作社代理人的機(jī)會(huì)主義行為，降低了合作社治理的內(nèi)生交易費(fèi)用。目前，很少有文章分析農(nóng)村在實(shí)現(xiàn)股改之后社區(qū)出現(xiàn)的新問題，故本課題在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，基于尖峰村股份制改革后出現(xiàn)的新問題進(jìn)行分析，最終為其社區(qū)治理提供相應(yīng)的政策建議。

2 尖峰村股份制改革內(nèi)容

2.1 清產(chǎn)核資，設(shè)置個(gè)人股

在過去集體產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)屬不清、管理不嚴(yán)的情況下，容易發(fā)生集體資產(chǎn)損失、被侵占等情況。尖峰村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社通過全面清產(chǎn)核資，將集體資產(chǎn)共同共有變?yōu)榘捶莨灿校兂蓡T為股民，設(shè)置個(gè)人股（基本股），將彌補(bǔ)上年虧損后的當(dāng)年集體實(shí)際收入的70%按股分紅，股份總數(shù)為5 008股。

2.2 固化股權(quán)，出臺(tái)配股方案

2014年12月26日，尖峰村以91.78%的贊成率通過了《尖峰村股份制章程》。章程規(guī)定配股到人，以原籍祖居人口為基礎(chǔ)，承認(rèn)外嫁女、外出務(wù)工人員的成員身份，符合條件的成員可參與股份分配。其中，原籍祖居人口視為普通社員，每人配股10股;戶口沒有遷移的外嫁女配股5股;外嫁女回遷戶或擁有事業(yè)編制的人員配股3股;戶籍不在本村的外嫁女或事業(yè)編人員則僅能享受每年一次的農(nóng)齡補(bǔ)貼，死后即取消。實(shí)行股權(quán)固化，固化后的配股原則是“生不增，死不減;進(jìn)不增，出不減”，股權(quán)可依法繼承。

2.3 完善股份合作社組織架構(gòu)

尖峰村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社設(shè)立股民大會(huì)、股民代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督股份合作社，完善組織架構(gòu)。其中，股民大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，涉及股民切身利益的重大事項(xiàng)須股民大會(huì)討論決定;股民代表大會(huì)負(fù)責(zé)審議和修改各項(xiàng)規(guī)章制度;理事會(huì)可召開股民大會(huì);監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)務(wù)活動(dòng)。

2.4 加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理與收益分配

股改后的尖峰村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社實(shí)行獨(dú)立財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算制度，加強(qiáng)農(nóng)村資產(chǎn)監(jiān)管。如經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社規(guī)定3 000元以下的開支由理事長(zhǎng)簽字審批，3 000～

10 000元的開支需由理事開會(huì)討論，1萬元以上開支需監(jiān)事會(huì)討論決定，2萬元以上開支需報(bào)備股民大會(huì)討論通過才可。設(shè)“村賬鎮(zhèn)代管”和財(cái)務(wù)公開制度，切實(shí)加強(qiáng)了集體資產(chǎn)管理的透明度。

3 股份制改革下尖峰村治理困境

尖峰村股份制改革在一定程度上緩解了外嫁女參與集體經(jīng)濟(jì)利益分配的矛盾，明確的股權(quán)配置方案為村民提供了穩(wěn)定的生活保障。然而，改革實(shí)踐4年后，一些股權(quán)繼承、權(quán)能細(xì)碎、集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難以市場(chǎng)化等問題也逐漸凸顯。

3.1 股權(quán)及股權(quán)權(quán)能的繼承問題

尖峰村規(guī)定戶籍未遷出的外嫁女擁有5股，其不屬于本村戶籍人口的子女可以繼承其股權(quán)。《中華人民共和國(guó)繼承法》中對(duì)繼承者的身份屬性只作了與被繼承者之間的親緣和經(jīng)濟(jì)關(guān)系界定，而沒有明確界定其社會(huì)關(guān)系的身份區(qū)分[7]。尖峰村現(xiàn)有戶籍未遷出外嫁女50人，未來擁有股權(quán)的外嫁女性也會(huì)越來越多，長(zhǎng)此以往就會(huì)造成股權(quán)越來越多地被非集體經(jīng)濟(jì)組織成員掌握，即股權(quán)外流。既然股權(quán)是集體資產(chǎn)所有權(quán)的表現(xiàn)形式，被非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，會(huì)讓集體經(jīng)濟(jì)再次陷入產(chǎn)權(quán)不明的矛盾。

3.2 靜態(tài)管理的困局

靜態(tài)管理就是股權(quán)確定下來后長(zhǎng)久不變，不根據(jù)人口變化作經(jīng)常性調(diào)整或重新分配，目前大多數(shù)實(shí)行股改的農(nóng)村傾向于靜態(tài)管理模式[8]。尖峰村亦是，由于股權(quán)不受村人口變動(dòng)而增減，每個(gè)社員所擁有的股份數(shù)還涉及到后代的福利。在實(shí)行該股權(quán)配置方案后，已經(jīng)出現(xiàn)了老人就其股權(quán)分配問題與子女產(chǎn)生家庭矛盾等現(xiàn)象，此種情形下是應(yīng)尊重老人意見還是平分股份給其子女，現(xiàn)有法律未對(duì)此類問題作出規(guī)定。若干年后，股份也可能被分割成不足1股的情形。新出生人口、新入籍的媳婦等不擁有股權(quán)的人增多，若干年后不同社員間股權(quán)數(shù)不均，可能會(huì)在集體內(nèi)產(chǎn)生矛盾。

3.3 政社合一，社區(qū)管理封閉

尖峰村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社理事長(zhǎng)由村主任兼任，副理事長(zhǎng)由村副主任兼任，理事會(huì)成員由村委會(huì)成員兼任，聯(lián)社社委與村兩委交叉率達(dá)到60%，獨(dú)立的聯(lián)社選舉方式并未改變尖峰村政經(jīng)不分的管理體制。尖峰村外來人口數(shù)量遠(yuǎn)多于原籍人口，隨著社區(qū)進(jìn)一步開放和流動(dòng)，外來人口參與社區(qū)公共管理的訴求將越來越強(qiáng)烈。在政經(jīng)合一現(xiàn)狀下，社員擔(dān)心外來人口控制集體資產(chǎn)，因而股改也無法激勵(lì)社員接受外來人口參與社區(qū)治理，且集體經(jīng)濟(jì)收入需承擔(dān)社區(qū)公共服務(wù)開支，日益增多的外來人口增加了公共管理的費(fèi)用，股改后社員對(duì)于集體資產(chǎn)所有權(quán)、收益權(quán)的意識(shí)增強(qiáng)，容易滋生社員對(duì)外來人口的抵觸情緒，不利于外來人口融入社區(qū)，造成社區(qū)管理內(nèi)在封閉。

3.4 市場(chǎng)化道路受阻

發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村正探索改變“廠房商鋪出租”這種傳統(tǒng)又單一的盈利方式，發(fā)展多元化的經(jīng)濟(jì)主體，努力開拓集體資產(chǎn)保值增值的有效途徑，讓集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。理論上股份制改革后明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系能夠激勵(lì)農(nóng)民增加對(duì)資產(chǎn)的投資，但實(shí)際上農(nóng)民大多為風(fēng)險(xiǎn)厭惡者，只愿享受收益不愿承擔(dān)損失，集體經(jīng)濟(jì)難以吸引農(nóng)民剩余的財(cái)產(chǎn)和生產(chǎn)要素，更難以激勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行具有風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)投資。尖峰村為適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成立了物業(yè)公司來管理部分集體資產(chǎn)，但實(shí)質(zhì)未改變傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)模式，亦無法聘請(qǐng)非社員的經(jīng)理人管理資產(chǎn)。

4 尖峰村社區(qū)治理的出路

順利推進(jìn)農(nóng)村股份制改革可幫助實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的健康運(yùn)營(yíng)，保障農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。尖峰村要在股份制改革背景下走出社區(qū)治理困境，還需進(jìn)一步完善相關(guān)制度。

4.1 完善股權(quán)權(quán)能條規(guī)

所謂權(quán)能，是指農(nóng)村社區(qū)股份合作社的股權(quán)除了分紅外，還具有如繼承、轉(zhuǎn)讓等方面的權(quán)利[8]。針對(duì)尖峰村未遷戶籍的外嫁女增多導(dǎo)致未來集體資產(chǎn)外流，以及老人去世后無遺囑應(yīng)如何分配股權(quán)等問題，《繼承法》等相關(guān)法律法規(guī)均未就集體經(jīng)濟(jì)組織繼承問題進(jìn)行相關(guān)規(guī)定，當(dāng)前亟需制定農(nóng)村股權(quán)權(quán)能等相關(guān)規(guī)定，以使股權(quán)繼承、轉(zhuǎn)讓有章可循。

4.2 集體經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化與制度化

區(qū)級(jí)政府或街道辦可出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)并扶持符合條件的村、社采用有限責(zé)任公司形式發(fā)展。除設(shè)置理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)外，尖峰村還應(yīng)建立起保護(hù)農(nóng)民及其經(jīng)濟(jì)權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和集體資產(chǎn)監(jiān)督機(jī)制，使經(jīng)聯(lián)社實(shí)現(xiàn)組織管理公司化、資產(chǎn)交易市場(chǎng)化。進(jìn)一步地，放寬社員個(gè)人股權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，充分體現(xiàn)股份的市場(chǎng)價(jià)值[9]。在此基礎(chǔ)上，提高三資管理平臺(tái)辦事效率，做好股權(quán)交易、投票權(quán)管制、土地承包經(jīng)營(yíng)交易管理等制度設(shè)計(jì)，使股改后村民重要資產(chǎn)的交易與管理有法可依。

4.3 實(shí)行政社分離，保障改革成果

有學(xué)者指出，無論是從基層民主建設(shè)還是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，村委會(huì)與村集體經(jīng)濟(jì)組織都宜分不宜合，村集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理應(yīng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織全權(quán)負(fù)責(zé)[10]。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，尖峰村并非實(shí)現(xiàn)完全的政社分開。股份制改革后農(nóng)村集體資產(chǎn)較大可能還是由村兩委控制，即使產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰，村民行使決策權(quán)、處分權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利時(shí)仍受到限制，產(chǎn)權(quán)主體虛置的問題仍舊存在，無法保障股民的權(quán)益。因此，建議在確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的基礎(chǔ)上，以契約為基礎(chǔ)、以制度為形式，實(shí)行政經(jīng)分離制度，保障股份制改革成果。

4.4 建設(shè)開放流動(dòng)的社區(qū)

針對(duì)社區(qū)外來人口逐漸增多，部分農(nóng)村原籍人口不愿外來人口參與社區(qū)治理的問題，可對(duì)本村村民加以宣傳與指導(dǎo)，使其認(rèn)識(shí)到人口繁盛可帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，指引其以更開放的心態(tài)接受外來人口。此外，建議尖峰村設(shè)定股權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制與集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入與退出門檻，在綜合考慮戶籍、身份、歷史遺留、對(duì)村莊貢獻(xiàn)等因素的基礎(chǔ)上，經(jīng)理事會(huì)、股民代表大會(huì)集體討論同意及公證機(jī)關(guān)公證后，允許符合條件的外來人員進(jìn)入經(jīng)濟(jì)組織，破除政經(jīng)不分狀況下的社區(qū)封閉性與排外性。

5 小結(jié)

城鎮(zhèn)化發(fā)展使農(nóng)村集體資產(chǎn)不斷壯大，但內(nèi)在封閉的集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)方式不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新要求，農(nóng)村股份制改革是促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)煥發(fā)活力和社區(qū)治理城鄉(xiāng)一體化的重要舉措。珠海市尖峰村股份制改革以“產(chǎn)權(quán)”為核心，通過核查資產(chǎn)、界定身份、量化股權(quán)等措施逐步解決資產(chǎn)分配不公平和外嫁女權(quán)益問題，其改革符合“產(chǎn)權(quán)制度明晰可優(yōu)化資源配置”的內(nèi)在邏輯，能有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的靈活運(yùn)轉(zhuǎn)，保護(hù)社員切身權(quán)益。但改革并非一蹴而就，需要在實(shí)踐中不斷完善，在股改之后仍須完善集體產(chǎn)權(quán)制度，結(jié)合市場(chǎng)化運(yùn)作模式管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。謀求長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的農(nóng)村應(yīng)著眼于配套集體經(jīng)濟(jì)管理制度的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，摸索政經(jīng)分離、村改居等管理機(jī)制來保障改革成果，逐步走出社區(qū)治理困境。

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