全面服務外包

丁志衛 魯石

服務外包是高校后勤社會化改革的重要形式和必然趨勢。當前高校后勤部分外包模式中存在的體制性矛盾與效能性問題，對后勤社會化改革的持續化推進提出了挑戰。全面服務外包是高校后勤社會化改革的方向和路徑，這需要政府層面高瞻遠矚的政策性保障、行業層面權威有效的規范化指導、企業層面專業優質的市場化運作與高校層面高效務實的精細監管，通過多方合力拓展高校后勤全面服務外包的政策保證、評價考核、監督管理和良性激勵的改革路徑。

后勤社會化是高校后勤管理體制改革的總方向。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》也從教育戰略層面將推進高校后勤社會化改革列入完善中國特色現代大學制度的重要內容。在高校后勤社會化改革的進程中，始于企業的服務外包模式成為諸多高校的一致性選擇。服務外包理念對于高校實現后勤管理模式與運行機制的根本轉變具有重要意義。然而，當前高校后勤改革中存在的不徹底、不深入、不全面等問題，已經成為制約后勤服務專業化發展的“瓶頸”因素。要真正實現“市場提供服務，學校自主選擇，政府宏觀調控，行業自律管理，職能部門監管”的目標，高校后勤社會化改革還應朝著全面服務外包的方向繼續邁進。

1 服務外包——高校后勤社會化改革的必然趨勢

高校后勤承擔著為教學、科研、師生生活服務的后勤保障任務。我國高校后勤服務一般包括教學后勤、科研后勤、行政后勤、公共后勤、學生生活后勤、教工生活后勤六大部分，每一部分又都包括以政府投入為主的基建和裝備以及相應的物業管理等三方面內容。從產業屬性分析，這些后勤服務均屬于第三產業范疇，而且這種保障性服務對于高校來說并不具備唯一性和不可置換性，也并非大學的核心競爭力所在。

2 部分外包——高校后勤改革的現狀與存在問題

在后勤社會化改革大潮中，許多高校依據“校內市場適度開放，合理引進社會優質資源，降低運行成本”的原則紛紛引進了服務外包模式，不同程度地提高了服務的專業化程度。但由于受到原有體制機制的束縛，加之高校本身對后勤改革的認識也受到一定的時代局限，高校后勤服務外包模式大多仍處于“部分外包”階段。

2.1 高校后勤部分外包的改革現狀

（1）后勤集團甲乙方的模式

后勤管理部門與后勤服務企業或部門簽訂契約，發包結算，二者之間形成甲乙方的契約關系。在高校后勤系統中，甲方一般為后勤管理處，代表學校對后勤行使管理職能;乙方一般為后勤集團、后勤服務總公司或后勤服務中心，承擔后勤經營與服務具體業務。乙方既有由學校原后勤服務部門剝離出來成立的服務實體，又有通過市場競爭機制引入的社會企業。根據服務實體與高校的關系性質，前者屬于“內包”（即將外包業務完全交給高校內部另一部門或企業化管理機構來執行），而后者屬于外包。當前，國內高校仍以后勤集團的甲乙方模式為主。

（2）專項外包模式

高校將單獨一項或幾項后勤服務需求打包交給后勤服務商，由外包企業遵循高校后勤服務系統的總體架構和運行體系來提供專項服務或提供解決方案。根據服務需求的內容，后勤專項外包可以分為后勤項目專項外包和后勤流程專項外包。前者指綠化、水電維修、食堂經營等后勤服務項目，后者指后勤人力資源管理、后勤滿意度提升、后勤采購、后勤質量管理體系等后勤業務流程。

2.2 高校后勤部分外包模式存在的問題

后勤部分外包的模式改革往往體現了高校后勤對原有體制機制的妥協與折中，這種變通式的“改良”在激發管理活力的同時也不同程度地存在著許多有待進一步解決的難題。

（1）甲乙方模式的體制性矛盾

后勤集團的甲乙方模式實質上仍然屬于行政（事業）管市場（企業）的計劃經濟模式，與市場經濟規律存在內在的沖突，這種沖突就容易導致甲乙雙方存在著位置擺不正、職責理不清、工作常扯皮、關系易緊張等問題。而且，如果高校只是將后勤服務職能進行形式性剝離，本質上屬于“內包”， 這種過渡性的后勤管理模式將學校的各種后勤服務項目歸并在后勤集團的大實體中，市場開放度較低，可控性相對較弱，不利于接納市場專業化服務。一旦某些條件成熟，可以交由社會提供服務的項目，就較難從大實體中分離出來。這與“市場提供服務、學校自主選擇”的后勤社會化改革目標也是背道而馳的。

即使乙方是從高校逐漸“剝離”出來的獨立企業，甲乙雙方的利益沖突也是顯而易見的。因為甲方以保穩定、促發展為前提，強調學校整體利益，希望以競爭或招投標的形式選擇最專業、最好的服務單位來承接后勤綜合服務，而作為企業的乙方是逐利導向的，更希望通過壟斷校內服務市場，實現利益最大化。在實際操作中，很多看似獨立的企業只是原來高校后勤管理部門一種形式性剝離的產物，尚未真正實現實質性剝離，這種千絲萬縷的利益牽系也會影響到后勤外包的質量與效能。

（2）專項外包存在的問題

高校后勤項目專項外包通常會遇到接包商服務質量、外包績效評價、激勵、監督與保障機制方面的問題。首先，接包商服務質量與其后勤項目管理能力（專業能力）直接相關，而對其專業能力的評估并不是高校最擅長的，這種信息不對程會導致高校難以確保選擇的是最專業的接包商。高校后勤外包通常采用招標的形式，在競爭性談判等服務采購的過程中，如果價格分所占的比重較大，那么壓低報價的投標方中標的概率也比較大。如此一來，實質上“最低價中標”的接包商為了實現利潤最大化便會在服務人員、服務質量、服務頻次等方面“縮水”或者“打擦邊球”，不能信守承諾;再加上專項外包項目本身與高校自身后勤其他項目之間可能會存在著功能交叉或界定不清的情況，如果高校自身的后勤管理框架不夠明晰或者多頭管理，就更容易導致接包商把服務縮減的內容“嫁接”給其他后勤項目，導致服務質量無法保障。

3 全面服務外包——高校后勤社會化改革的方向和路徑

高校后勤社會化意味著將高校后勤服務納入市場經濟體制，建立由政府引導、社會承擔為主，適應高校辦學需要的法人化后勤服務體系與管理體制。在新的時代背景下，高校師生在后勤服務方面日益增長的多元化美好生活需同后勤服務供給不夠充分、不夠全面、不夠優質的矛盾日益凸顯。而基于市場化運作的全面服務外包模式既是實現后勤社會化改革的總方向，也是促進后勤服務專業化發展的現實路徑。為有效解決當前后勤部分外包過程中出現的現實困難，在后勤服務社會化轉型的過程中，政府、行業、外包企業及高校自身都應付出積極的努力。

3.1 政府層面——高瞻遠矚的政策性保障

高校后勤社會化改革是一項曠日持久的系統性工程。在這場攻堅性戰役中，為了保障社會化服務外包能夠持續深入推進，政府宜從頂層設計層面解決后勤社會化的深層矛盾。眾所周知，高等教育的公益性與市場運作的逐利性之間存在著本質上的矛盾與沖突，優質的后勤服務需要優質的政策與資源投入與之匹配，而這一點是制約服務外包全面化推進的最根本的因素。因此，對于政府而言，應加大對高校后勤社會化改革的政策支持力度，一方面是逐年增加對后勤服務的財政性撥款標準而不是在相當一段時期內固定不變，這種資源性支持可以使得高校不至于因為完全按標準合法合規辦后勤所產生的運營成本負擔方面的原因而縮減后勤服務內容或降低后勤服務標準;另一方面是對教育后勤外包的行業與企業加大政策扶持力度，通過財政補貼、稅收優惠、項目獎勵等形式激發教育后勤外包市場的發展壯大。與此同時，針對后勤服務的特殊性，國家還應完善關于后勤外包服務采購方面的財務性制度，保障高校通過招投標形式能夠選擇到真正專業、優質的后勤服務接包商。此外，國家還應完善與后勤服務外包相關的法律法規、社會保險制度乃至社會救助制度，使高校可以通過合同形式有效規避和高效處理后勤服務外包過程中出現的各類人員糾紛和用工風險。現實中，在與后勤服務相關的師生人身財產安全方面的意外事件處理過程中，當人身傷亡等意外出現時，在無法明確責任方的情況下，高校通常會成為首當其沖的替罪羊和責任方。在全面服務外包的語境下，這也需要國家在宏觀層面出臺相應的制度。

3.2 行業層面——權威有效的規范化指導

教育行業與后勤行業都具有自身的特殊性，而教育后勤更是如此。教育后勤服務行業涉及到生活保障的方方面面，繁瑣復雜。而當前對后勤服務外包尤其是教育后勤外包的資質認定、服務標準以及外包對方等方面尚缺乏權威、統一的行業標準。這就要求后勤行業協會能夠積極主動地順應后勤社會化改革的時代潮流，組織教育行業與后勤行業的專家團隊，通過調研制訂教育后勤服務標準與后勤服務外包標準（包括激勵機制與懲戒機制）。前者對高校后勤服務提出標準化建設要求，對高校開展后勤外包采購、監管等提供權威性決策參考;后者則對后勤服務外包企業提出業務規范化引領，對外包企業承接高校后勤服務業務提供有效性指導。通過高校后勤標準化建設驗收與后勤外包企業規范化督察共同推進高校后勤全面服務外包的進程與社會化服務質量提升。

3.3 企業層面——專業優質的市場化運作

對于后勤服務企業而言，在加強契約精神、行業自律的同時，要主動對接龐大的高校后勤服務市場，針對當前高校后勤的難點（市場痛點）問題進行研究攻關，以高水平、誠信優質的專業化社會服務來贏得市場口碑與高校市場占有率。更重要的是，在大數據、物聯網、云外包的信息化時代背景下，后勤服務企業更要與時俱進，通過信息化技術打造后勤服務外包的新服務平臺、新管理模式，主動為高校后勤管理降低成本、提升效能提供智慧解決方案，以“智慧后勤”打造高校后勤服務外包的新高地。

3.4 高校層面——高效務實的精細監管

在服務外包的后勤管理模式下，高校后勤的重點從大包大攬的服務走向科學高效的監管。對于高校而言，首先要做到轉變觀念、統一思想，堅定全面服務外包的后勤管理道路。當然，最重要的是高校要履行科學、精細的監管職責。在后勤外包的各個內容節點上，高校應著力破解檢查標準不統一、檢查程序不規范的問題，統一標準，統一規范，實現無死角、無盲區的考核內容、考核對象全覆蓋。在后勤各個業務條線上，高校應從日常檢查、月度、季度、年度等不同時間維度實現全過程動態監控與動態響應，包括反饋、整改與獎懲。在整體后勤業務的綜合監管中，高校還應通過科學的質量評估體系來敦促或激勵外包服務單位提高服務質量與效能。當然，如何借助互聯網與人工智能技術來提高后勤外包服務的精細化監管也是中國高校值得積極探索與研究的實踐課題。

基金項目：本文為2017年蘇州高職高專院校后勤聯盟重點研究課題“全面服務外包——中國高校后勤改革的方向性研究”（課題編號：SGZHA201701）的階段性研究成果。

（作者單位：蘇州工業園區服務外包職業學院）