全球治理與中國視野

裘援平。圖/中新

全球治理是全球化的時代之問，是關乎世界和平與發展未來的重大命題。在處于大變局中的當今世界，更是迫切需要國際社會共同思考、聚力推動的首要議程。

全球治理理念與實踐從哪里來向哪里去？面臨什么機遇和挑戰？中國如何看待和參與全球治理？我有以下三方面的思考。

全球治理理念與實踐的發展

國家主義主導的國際治理思想與實踐的演繹有三個里程碑：第一個里程碑，是威斯特伐利亞體系的建立。雖然關于世界的人類理想淵源久遠，但國際治理思想還是應該追溯到“國際法之父”格勞休斯，他提出用國際條約和國際法律約束國家間關系，對形成以歐洲國家為主體的近代國際關系體系，以及以國家主權原則和國際法為基礎的第一個國際治理體系，即威斯特伐利亞體系產生了重要影響，開啟國際法律治理的先河。

第二個里程碑，是以《國際聯盟盟約》為核心的凡爾賽——華盛頓體系。雖然由于過于理想化導致舉步維艱，但國際聯盟作為以多邊協商取代單邊霸權的積極探索，作為用國際規則和國際制度維護世界秩序的重要嘗試，開啟了國際政治安全治理的先河。前兩個國際治理體系，都是在世界“支離破碎”的歷史背景下產生的，都是作為戰爭產物以戰后安排為主建立的，也都是以歐美為中心把世界多數國家排除在外的。因此，只能算是國際治理體系，而非真正意義上的全球性治理體系。

第三個里程碑，是1945年形成的雅爾塔體系。包括以聯合國安理會為核心、集體安全為主要內容的國際政治安全體系，由國際貨幣基金組織、世界銀行、關貿總協定（后稱世貿組織）以及后來瓦解的布雷頓森林體系等構成的國際經濟金融體系;以《聯合國憲章》為基礎、由國際司法機構和國際法及國際規則等構成的國際法律體系等。雅爾塔體系為維護戰后世界和平與發展發揮了重要作用，提供了國際秩序支撐，其制度框架延續至今，聯合國憲章的宗旨和原則仍然是國際社會成員的基本行為準則。 然而由于雅爾塔體系建立后不久，冷戰風云就籠罩了世界，出現美蘇兩大陣營對峙局面，形成世界政治、軍事、經濟分而治之的兩極格局，在近半個世紀里，淪為兩個超級大國爭霸的政治平臺。

至于全球治理理念與實踐的發展，有三個標志性事件。第一個事件，是全球治理理念的提出。1989～1991年，東歐劇變、蘇聯解體，世界格局在人類歷史上首次以非戰爭方式坍塌，國際體系進入一個緩慢而漸進的轉型調整時期。1990年德國前總理勃朗特前瞻性地提出，各國要適應國際體系新走向，共同維護世界和平與發展，推動國際知名人士于1992年發起成立“全球治理委員會”，并于1995年聯合國成立50周年之際發表《天涯若比鄰》的報告，系統闡述了全球治理的涵義和理念，提出全球安全與治理倡議。應該說，這順應了當時的世界發展潮流，即冷戰結束打破了全球分割分裂局面，需要把世界作為整體加以規范和管理，開啟當代全球治理理念的先河。

第二個事件，是八國集團的組成。1997年美國、英國、法國、德國、日本、意大利、加拿大七國集團吸納俄羅斯參與，試圖以冷戰后的“大國合作”模式協調世界經濟與政治問題，使之成為“美國治下”、西方主導的全球治理主要機制。但由于缺乏包容性、代表性和影響力，七國集團也好，八國集團也罷，都淪為坐而論道的“大國俱樂部”。

第三個事件，是二十國集團的設立。2008年爆發的國際金融危機，凸顯出全球化發展帶來的新挑戰新問題，冷戰后盛極一時的“華盛頓共識”黯然失色，原有全球治理體系缺陷和弊端暴露無遺。由發達國家和新興市場國家等額組成的二十國集團應運而生，在化解國際金融危機、協調全球宏觀經濟、改革國際經濟金融機構等方面，發揮了重要作用，成為全球經濟治理主要平臺。

近10年來，國際社會為應對全球經濟危機和人類共同挑戰，在國際、區域和一系列重要議程上，推動全球治理、區域治理和領域治理及其機制改革取得一些成效。建立起全球經濟治理新架構，擴大了聯合國發展議程，推進了國際貨幣基金組織和世界銀行治理結構的改革，簽署全球應對氣候變化巴黎協定等。東盟、歐盟、非盟、上海合作組織等地區組織加強區域綜合治理，相關方自愿組合對話解決伊核等熱點問題，金磚國家成為新興大國和南南合作新平臺。凡此種種，都順應了世界格局的新變化，在全球治理參與權、國際規則制定權、多邊議題話語權、發展利益分享權等方面，給予發展中國家和人類共同挑戰更多關切，推動全球治理從兩極爭霸、西方主導向南北共治方向演進。

全球治理面臨的機遇與挑戰

習近平主席多次指出，世界正在發生百年未有之大變局。大變局的核心內容和未來走向，都與全球治理密切相關。

一是科技革命和產業變革興起。繼以蒸汽技術為標志的第一次科技革命、以電力技術為標志的第二次科技革命、以信息技術為標志的第三次科技革命之后，以信息技術、網絡通訊、人工智能、基因工程、新能源、新材料等技術集群式發展為特征的第四次科技革命和產業變革興起，呈現出機械化與智能化、信息化和綠色經濟融合發展趨勢，深刻改變著人類生產和生活方式，改變著國力提升方式、國際競爭內涵和傳統戰爭形態，引發經濟、社會和軍事力量革命性增長，成為后金融危機時代綜合國力競爭的決定性因素，對世界格局和國際體系、世界經濟和政治版圖、全球治理和國際秩序等產生著重大而深遠的影響。

二是經濟全球化在曲折中發展。在科技革命和產業變革牽引下，世界經濟和區域經濟加速整合融合發展，生產要素在全球統一大市場自由流動并優化配置，各國互聯互通、相互依存、利益交融的“地球村”逐步生成，全球經濟社會均衡穩定、可持續發展問題突出，各國國家利益和人類共同利益亟待協調平衡。

三是世界多極化進程加快。原有大國繼續保持優勢地位，新興經濟體和發展中國家群體性崛起，國際力量總體朝南北均衡方向發展。區域跨區域合作機制疊加，國際和地區組織更加活躍，跨國企業、非政府組織、網絡媒體等非國家行為體影響擴大，國際舞臺上的角色更加多樣。國際機制需要適應新興力量上升態勢，國際權力必然出現分散化趨勢，少數國家主宰世界、多數國家被排除在外的局面難以為繼。

四是全球性挑戰更加多樣。世界整體性發展和“地球村”的形成，使國際社會面臨更多共同性問題和全球性挑戰，對全球治理有重大而緊迫的需求。經濟危機、地緣沖突、恐怖主義、生態惡化、難民涌動、跨國犯罪、公共衛生以及網絡、能源、糧食安全等威脅挑戰，都不是靠強國之力或獨善其身可以解決的，需要國際社會通力合作加以應對，維護人類和平生存與可持續發展。

全球化時代、多極化世界、信息化社會面貌顯露，國家主義至上的狹隘性以及原有全球治理機制的代表性、適應性和有效性顯然落后于時代，加強全球治理和改革治理體系勢在必行。以二十國集團誕生為起點，國際社會在全球和地區組織平臺上，通過緊密型或松散型合作機制，推動全球治理從“西方治理”向“共同治理”轉變。歐洲、東亞等地區治理取得一些成功經驗，衛生防疫、救災緝毒、航空海運、邊界管控等領域治理成效顯著，形成多元多樣的地區和領域治理模式及平臺機制。但總的來看，全球治理受到霸權強權羈絆，治理體系存在缺陷，各國地位極不平等，價值利益差異較大，權力和責任嚴重失衡，治理主體權威不夠，治理能力亟待提升，在很多問題上難以形成共識和合力。

特別是美國認為自己在全球治理體系中透支了、受損了，讓其他國家“搭了便車”“占了便宜”，以特立獨行替代認為“吃虧”的國際規則，用“退群”舉動沖擊主導建立的制度體系，急于擺脫無利可圖的治理義務，兩年創下退出多邊機制和國際組織的歷史紀錄。例如：先后退出聯合國教科文組織、人權理事會、萬國郵政聯盟，退出跨太平洋伙伴關系協定、氣候變化巴黎協定、伊朗核協議、《維也納外交關系公約》涉及國際法院管轄問題議定書，大幅削減對聯合國巴勒斯坦難民救助機構、反恐機制等資助，嚴重影響聯合國有效運轉，造成部分機構癱瘓。面對美國單邊主義和保護主義沖擊，世界貿易組織改革壓力倍增，二十國集團功能和影響下降，全球經濟治理均衡化和民主化趨勢停滯。特別是美國停止履行《中導條約》、宣布退出《武器貿易條約》、不再公布核武器數量、可能恢復使用低當量核武器等舉動，撼動維系全球和大國戰略穩定的軍控及核裁軍體系，引起國際社會的極大關注。美國的質疑和沖撞，惡化了國際合作氛圍，加劇了全球治理的機制缺失、動力減弱、效能降低，出現失能失序狀態。

面對全球治理的時代之需，有兩種截然不同的思想理念。

一種是霸權主導的全球治理理念。以自由主義思想為核心、以“華盛頓共識”為代表、以強權政治為特征，通過壟斷資本和國際機制在世界范圍推而廣之，為西方“治下”的國際政治、經濟、安全秩序提供基礎性支撐，也長期成為重要國際組織和多數國家的思維定勢和政策取向。而近年來歐美地區出現的民粹主義思潮，是極端民族主義和極端現實主義結合的產物，崇尚國家中心主義和本國利益至上，是對全球化背離其初衷的強烈反彈。

另一種是全球化時代的全球治理新理念。2008年爆發的國際金融危機，使西方模式和“華盛頓共識”受到嚴重質疑，傳統國際關系理論三大學派在國際形勢變化面前失靈。引發各國政界和思想界的集體反思，到底什么樣的制度模式、什么樣的國際關系、什么樣的治理體系更適應全球化時代？我們看到，超越傳統意識形態和制度模式的社會治理、國家治理、區域治理和全球治理概念被普遍使用，相關研究成果和實踐探索陸續推出。習近平主席提出了“構建人類命運共同體”，與此同時，“創建全球社會”“創立全球國際關系學” “管理全球公域”等其他全球治理主張也先后出現。2019年世界經濟達沃斯論壇年會以“全球化4.0：打造第四次工業革命時代的全球結構”為主題，也傳遞出全球治理和秩序重建的清晰信號。全球治理新理念新探索的基本前提和總體思路，是對世界大變局的感悟，是對全球化和多極化的認同，是對“地球村”和世界整體性發展的關注，是對人類基本倫理和理性法則的堅守，是對人類利益和命運共同體的遠見，是對國際合作解決全球性問題的思考。一句話，是以世界主義情懷超越國家主義觀念的追求。這些全球治理新共識和共同價值，是在各國合作應對全球性挑戰的實踐中積累的，是在各種文明交流交融、比較借鑒中形成的，更是在總體把握人類經濟社會發展規律和趨勢的基礎上提出的。

在全球化時代，是篤信動物世界弱肉強食、零和博弈的叢林法則，還是尋求人類社會基于共同利益的合作共贏。這是全球化時代國際關系和全球治理的核心問題，不同的選擇將決定人類的前途和命運。

上述兩類全球治理理念的根本差異在于，在全球化時代，是篤信動物世界弱肉強食、零和博弈的叢林法則，還是尋求人類社會基于共同利益的合作共贏。這是全球化時代國際關系和全球治理的核心問題，不同的選擇將決定人類的前途和命運。

中國的全球治理理念與實踐

中國文化的世界理念古而有之，“以天下觀天下”而非“以國觀天下”，“天下為公”“世界大同”“和諧世界”等中國的“天下觀”，表達了中國人對世界理想主義的美好期待。中國與國際體系的關系則經歷了從隔絕到開放、從懷疑到參與、從被動到主動、從邊緣到中心的過程。新中國恢復在聯合國合法地位后，特別是2001年加入世界貿易組織后，開啟融入國際體系和全球化的進程。2008年參與創建二十國集團機制，標志著中國以更加積極的姿態參與全球治理并推動體系建設。近幾年來，中國在多邊外交領域，密集提出一系列全球治理理念主張，在各領域全球治理和區域治理中創新探索，針對“誰來治理”“怎樣治理”“為什么治理”和治理目標等基本問題，形成有鮮明中國印記的全球治理思想與實踐成果。這是中國進入由大向強發展新時代、中國特色大國外交拓展的一個重要方面。新時代中國的全球治理理念與實踐，概括起來有幾個方面。

第一，在繼承和發展中創新全球治理理念。中國的全球治理理念主張，來源于中華文化積淀、新中國外交思想、人類優秀文明成果和國際社會的積極探索與時代呼喚，是中國特色大國外交思想的重要組成部分。

中國全球治理理念的基本前提是，做國際秩序和全球治理體系的維護者和建設者，與各國攜手合作發揮負責任大國作用。中國堅定維護以聯合國憲章為宗旨的多邊主義，維護基于規則的國際秩序，維護現有全球治理體系，反對霸權主義和單邊主義，在與世界各國共同參與全球治理中，攜手推動治理體系改革建設。正如習近平主席強調的：“當今世界的各種對抗和不公，不是因為聯合國憲章宗旨和原則過時了，而是由于這些宗旨和原則未能得到有效履行”;“現行國際秩序并不完美，但只要它以規則為基礎，以公平為導向，以共贏為目標，就不能隨意被舍棄，更容不得推倒重來。”

中國全球治理理念的總體目標是，推動形成以共同利益和共同安全為基礎的人類命運共同體，攜手建設持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界。力圖超越民族國家和意識形態分野，以“人類中心主義”沖破世界發展進程中的“西方中心主義”和“狹隘民族主義”，推動國際秩序朝更加公平合理的方向發展。

中國全球治理的核心理念是，堅持共商共建共享?！肮采獭睆娬{相互尊重、求同存異、協商合作，兼顧各方利益和關切，“大家的事情大家商量著辦”。“共建”意味著在普遍參與的基礎上，形成開放包容的合作機制，探索靈活務實的治理模式。“共享”注重互利共贏，各國能夠普遍受益，實現公平、平衡和可持續發展。這是在全球相互依存條件下各方實現共存共贏的唯一路徑。

中國全球治理理念的基本原則是，主權平等、公平正義。尊重各國人民自主選擇發展道路的權利，維護國際公平正義，反對粗暴干涉別國內政。強調全球治理應該主體多元、平等參與、享受權利、履行義務;治理體系要有代表性、包容性、開放性和公正性，尤其要讓長期受到排斥的廣大發展中國家更多參與，獲得與其地位和影響相符的代表性和話語權。這是對叢林法則、零和思維、強權政治的根本否定。

第二，順勢而為推動全球治理體系改革建設。中國堅持立足現實、問題導向、目標引領，已經形成廣泛共識、能夠做的事情，與國際社會一道先做起來，循序漸進加以推動，促進提高全球治理效能。中國參與推進聯合國系統相關改革、國際貨幣基金組織和世界銀行治理機制改革，推動增加了新興市場國家的份額、代表性和發言權。發起建立發展中國家參與或主導的全球治理合作平臺，努力補強全球治理體系中的南方缺位。推動二十國集團向長效治理機制轉化，鞏固并發揮好這個全球經濟治理主平臺作用。推動構建全方位、多層次的金磚國家合作機制，包括設立金磚新開發銀行和應急儲備安排，將其打造成新興市場國家和發展中國家參與全球治理的重要平臺。支持上海合作組織、東盟、非盟、阿盟等積極發揮作用，推動加強亞信峰會、東亞峰會、東盟地區論壇、亞太經合組織等機制建設，擴大地區自由貿易安排布局。積極參與制定網絡、海洋、極地、外空、核安全、反腐敗、氣候變化等新興領域治理規則并身體力行。

第三，履行大國責任提供全球治理公共產品。在力所能及的前提下，為促進全球治理和應對全球性挑戰，承擔更多國際義務。主辦亞太經合組織領導人非正式會議、金磚國家領導人廈門會晤、亞信峰會、二十國集團杭州峰會、亞洲文明對話等，力求取得開創性、引導性、機制性成果。增加聯合國會費，實施國際發展援助，設立中國—聯合國和平與發展基金、中國氣候變化南南合作基金、南南合作援助基金等，加大對發展中國家援助力度。創辦亞洲基礎設施投資銀行，設立絲路基金，推動完善亞洲金融合作機制，促進亞洲地區互聯互通和經濟可持續發展。特別是習近平主席提出的建設“一帶一路”倡議，作為中國全球治理觀的實踐舞臺，以共商共建共享方式和互聯互通互融途徑，開創了全球化時代國際合作新模式，迄今吸引150多個國家和國際組織參與，成為世界上規模最大的區域合作平臺、最受歡迎的全球公共產品，為全球治理、區域治理和領域治理提供了新思路、新機制、新動力。

第四，為應對全球性挑戰貢獻智慧和力量。在安全領域，堅持勸和促談，維護朝鮮半島和平穩定，促成伊朗核問題六方協定，推動敘利亞、南蘇丹、阿富汗、緬甸等熱點問題政治解決進程;積極參與聯合國維和行動、國際反恐合作，派軍艦在亞丁灣、索馬里海域執行護航任務。在發展領域，宣布2020年后應對氣候變化行動目標，推動各方達成并落實氣候變化《巴黎協定》，在國內大力采取行動應對氣候變化和環境污染;推動制定聯合國2030年可持續發展議程并率先發布國別落實方案，積極促進全球范圍內經濟平衡發展。在社會領域，積極參與網絡、極地、深海、外空等新興領域規則制定，發起并主辦首屆世界互聯網大會，推動建立多邊、民主、透明的全球互聯網治理體系;積極開展國際反腐敗合作，推動構建國際反腐敗合作機制。

盡管全球治理從理念到實踐、從平臺到機制，都還遠遠跟不上國際形勢的發展變化，但中國與世界各國的積極探索，對于改革建設轉型變化中的國際秩序和全球治理體系具有重要意義。希望各國各界在世界亂局變局中，多出睿智的思想，多發理性的聲音，多做有益的貢獻，為我們共同的世界爭取美好的未來。