互聯網平臺治理模式研究

李強治 劉光浩 王甜甜

互聯網平臺具有跨地區、跨領域、海量連接等特征，而平臺企業在治理手段、治理時效、治理成本等方面比政府直接監管更具優勢，建議構建以分層治理為主、穿透治理為輔的雙重治理體系。

平臺經濟的迅速崛起正在對傳統的“政府與企業”二元治理結構產生巨大沖擊，政府直接治理所有市場主體的傳統模式不再適用，政府、平臺企業、用戶等相關主體發揮各自優勢，實現協同治理成為必然趨勢。近年來，我國政府與平臺企業在協同治理方面已進行了諸多探索，并針對不同平臺形成了若干差異化的治理模式，其中分層式治理和穿透式治理是兩種主要模式。

一、分層治理模式

分層式治理是一種政府管平臺、平臺管用戶的治理結構。政府主要是做好法律法規層面的監管要求，由平臺對用戶身份與行為進行監管，同時政府發揮對平臺責任監督和用戶權利救濟的作用。在這種治理模式下，政府一般不對用戶進行大量的直接監管，少數涉及用戶的監管動作，比如用戶信息備案、內容專項檢查、用戶維權處理等，主要是對平臺實施“監管”行為的必要監督和約束，目的是增進分層治理的有效性。

目前，我國應用分層式治理的平臺主要為網絡交易類平臺。下面以電子商務平臺為例對分層式治理模式的特點進行詳細分析。

（一）事前準入方面

從政府側來看，長期以來，我國對從事網上經營的商家給予非常寬松的環境，除少數需要特殊許可經營的行業外，絕大部分網上商家無需工商登記，甚至不需要到工商部門做店鋪信息備案。例如在淘寶上開一家網店，點點鼠標就可以完成。2019年1月1日起施行的《電子商務法》對此作出調整，要求進入電商平臺的經營者需首先依法辦理市場主體登記。盡管這一改變引發了一些爭議，但市場主體登記只是一種一般性的經營資質要求，并不是行業準入許可。因此，《電子商務法》的出臺，并沒有實質性地改變政府在用戶事前監管方面的角色。

從平臺側來看，電商平臺一般會對平臺內經營者的身份、地址、聯系方式、資質許可等信息進行登記與核驗，這一點也在《電子商務法》中得到進一步明確，要求平臺按照規定向市場監督管理部門報送相關身份信息。比如，淘寶會對所有用戶的名稱使用規范進行合規性審查，規定會員在選擇其淘寶會員名、淘寶店鋪名或域名時應遵守國家法律法規，不得包含違法、涉嫌侵犯他人權利、有違公序良俗或干擾淘寶運營秩序等相關信息。此外，商家所有的商品在發布前也需經過合規性審查后，才允許上線。

（二）事中監管方面

從政府側來看，監管部門會采取“雙隨機、一公開”或專項檢查的方式，對平臺上商家的商品進行抽檢，并向社會公布。比如，國家市場監督管理總局等八部門于2018年5月至11月聯合開展網絡市場監管專項行動（網劍行動），以更好地營造誠實守信、公平競爭的網絡市場環境。

從平臺側來看，按照相關法律法規要求，平臺企業對平臺內經營者行為需履行一定的監督義務，否則當平臺內經營者侵害消費者合法權益或侵犯知識產權時，平臺需承擔連帶責任。比如，淘寶研發了“假貨模型”系統，該系統可以從賬號、商品、交易、物流等多個維度對涉嫌售假的商品和賬號等進行排查。

（三）事后處置方面

從政府側來看，監管部門會對違反法律法規的商家，依法處罰并通知平臺采取關店、下架商品、禁止進入等措施。此外，政府還會設立投訴處理機制，以保障商家或消費者合法權益。從平臺側來看，電商平臺對于違規用戶，會采取查封賬戶、刪除店鋪、商品下架、限制創建店鋪或發布商品、店鋪屏蔽、扣除信用分等處置措施。

在分層式治理中，政府很少對用戶行為進行直接監管，不論事前還是事中事后，主要是通過平臺對用戶實現管理和規范。

當然，并不是所有的網絡交易類平臺均采取了分層式治理模式。以網約車平臺為例，在事前準入方面，監管部門對司機和車輛制定了明確的準入標準，并直接審查發放經營許可;在事中監管方面，監管部門一方面建立大數據監管平臺，要求平臺企業將所有運營數據實時上傳至監管平臺，便于政府對所有車輛情況直接進行動態監管;另一方面，監管部門會實施街頭執法，采取類似隨機抽查的方式，但檢查力度與頻率明顯加大;在事后處置方面，政府一旦發現違規車輛或司機，會直接采取扣車、罰款等相應措施。網約車的監管模式，實際上更多體現了下面將要介紹的穿透式治理模式。

二、穿透式治理模式

穿透式治理是一種政府對平臺上的用戶及行為進行大量直接監管的治理模式。在這種模式中，政府不僅直接制定用戶行為規則，而且直接參與用戶行為監管。當然，受監管資源所限，政府的直接監管一般會表現出“抓大放小”的特點，對很多“小”用戶的行為，仍然會通過平臺實施分層監管，最終形成政府與平臺共同對用戶進行監管的體系。

目前，我國應用穿透式治理的平臺主要為信息內容類平臺。下面以微博平臺為例對穿透式治理模式進行詳細分析。

（一）事前準入方面

從政府側來看，按照《互聯網新聞信息服務管理規定》，通過微博客向社會公眾提供互聯網新聞信息服務，應當取得互聯網新聞信息服務許可。按照國家廣播電視總局相關要求，通過微博上傳視聽節目，需取得《信息網絡傳播視聽節目許可證》。

從平臺側來看，按照《微博客信息服務管理規定》中相關要求，平臺需按照“后臺實名、前臺自愿”的原則，對所有用戶注冊身份信息進行審核。而對于申請實名認證的用戶，平臺審核完成后，還需進一步向相關政府部門備案。此外，平臺還需建立信息發布審核制度。

目前，微博平臺中，除機構賬號下的用戶評論可由賬號自身先審后發外，平臺對于用戶發布的文字、圖片、視頻、直播、應用產品等內容均會利用系統與人工相結合的方式進行上線前審核。例如，微博的圖片檢測系統會對用戶發布的圖片進行自動比對，相似度90%以上的圖片系統會直接處理，相似度50%至90%的圖片交由人工復審。

（二）事中監管方面

從政府側來看，政府有關主管部門會采取直接巡查的方式對平臺內容進行監管，監管的內容主要為微博平臺上的時政有害信息與違法信息。例如，公安部已建立網警公開巡查執法機制，通過24小時巡查，及時發現網絡上的各種違法犯罪信息和有害信息。

從平臺側來看，《微博客信息服務管理規定》明確提出平臺應當落實信息內容安全管理的主體責任。目前，微博主要采取系統與人工相結合的巡查方式，對平臺上的內容進行管理。比如，微博建立了專門針對熱搜、熱門話題、熱門微博等高曝光熱點區域的內容編輯中心，對違反相關法律法規、傳播社會負能量、過度娛樂化的信息內容進行處置。此外，在微博內容監管過程中，用戶舉報也發揮了重要作用。

（三）事后處置方面

從政府側來看，有關部門會按照相關法律法規對違規用戶直接予以處理，并通知平臺對涉及的相關違規內容采取停止傳輸、消除等處置措施。從平臺側來看，微博會在發現違規內容時，采取限制展示、屏蔽或刪除等措施，對相關賬號也會視情況采取禁言、關閉等措施。

通過以上分析可以看出，在穿透式治理中，政府監管與平臺管理基本是并行的，貫穿事前、事中、事后所有環節，對用戶的直接監管力度較大。

三、兩種治理模式的比較分析

分層式治理更加強調平臺的市場組織者身份，更加倚重平臺企業在規范和約束用戶行為中的作用;而穿透式治理更加強調平臺的市場參與者身份，更加倚重政府直接對平臺上用戶行為進行規范和約束。兩種治理模式各有利弊。

（一）分層式治理的優勢與劣勢

分層式治理將平臺納入其中，相當于政府把一部分管理責任賦予了平臺，不僅可以減輕政府的監管成本，還可以提高整體的監管效率。其優勢主要體現在：

1.平臺具有擔當好管理角色的主觀能動性。良好的平臺秩序有助于促進平臺中各方用戶間的互動，并最終提高平臺收益，這使得平臺企業在主觀上有意愿去管理好平臺中的用戶和行為。

2.平臺采取的管理手段更加豐富。平臺可通過建立信用機制、調整價格結構、應用大數據技術、構建算法模型等手段對平臺內部進行全天候、全范圍監管。比如，淘寶平臺會通過智能鑒黃技術、敏感人臉檢測技術等對賣家推銷商品的直播進行實時過濾和監測。

3.平臺在事后處置方面更加及時。平臺可在發現問題時立即采取相應措施，避免造成更不利的后果。比如，微博平臺可在發現謠言信息后，予以禁止轉發、禁止評論等處理。

然而，平臺作為商業主體，在扮演監管角色時，也存在一些天然局限性，主要體現在三個方面：

1.管理“失靈”。平臺的根本目的是為了追求商業利益最大化。因此，在其商業利益與公共利益發生沖突時，可能發生管理“失靈”的問題。

2.權力有限。平臺本身并不具有法定的行政征收、行政監督、行政處罰、行政強制等行為的執法權，面臨執法私法化的問題。

3.內部腐敗。平臺工作人員可能受到利益驅使，利用平臺管理權限牟取私利。比如，網絡交易類平臺中，刪差評、刷信譽等淪為員工與賣家的私下交易標的等。

（二）穿透式治理的優勢與劣勢

穿透式治理的優勢主要體現在：1.更具威懾力。政府是公權力的擁有者和行使者，對相關主體具有采取行政強制措施和做出行政處罰的權力。政府在對平臺內用戶及其行為進行直接監管時，具有更強的威懾力。

2.更具公信力。政府在做出罰款、責令停業等處罰時，依據的是現行法律法規，相比平臺基于合同條款對用戶的處置，更具公信力和正當性。

3.能更好地維護公共利益。平臺內用戶相對平臺而言，事實上處于弱勢地位。例如，平臺是規則的主要制定者，用戶的話語權有限;平臺掌握的信息更加全面，可能存在市場失靈等。政府直接監管能夠更好地維護公共利益。

但穿透式治理相對平臺經濟的特征而言，也具有明顯的局限性。1.監管體制不適應。傳統的條塊管轄無法與平臺模式下交易與服務的跨地區性、跨領域性相適應，極易出現監管部門互相推諉導致用戶維權困難，或多重監管造成企業負擔加劇等現象。

2.監管力量不足。互聯網平臺具有海量連接的特性，與傳統產業不同，其用戶規模往往數以億計，擁有的內容或產品以及提供的服務次數和交易規模更是百億級甚至千億級。政府監管力量無法對如此龐大的主體及其行為全部進行直接監管。

3.監管存在滯后性。互聯網平臺發展速度極快，許多內容和行為都是實時產生的。相對平臺自身而言，政府在發現、處置問題上都存在極大的滯后性。

4.監管成本較高。政府想要對平臺內用戶實現直接監管，必須提高技術手段，配備相應的物力與人力，從而增加監管成本。相反，如果借助平臺已有技術優勢，利用平臺實現用戶管理，則無需付出較高的監管成本。

綜上所述，兩種治理路徑各有利弊，平臺治理中無法依靠純粹的穿透式治理或分層式治理，有效的治理模式應是兩種治理路徑的有機結合。

四、走向雙重治理體系

鑒于互聯網平臺具有跨地區、跨領域、海量連接等特征，而平臺企業在治理手段、治理時效、治理成本等方面比政府直接監管更具優勢。因此，綜合考慮治理成本與治理效率等因素，建議構建以分層治理為主、穿透治理為輔的雙重治理體系。這種治理體系的有效建構要注意以下幾點：

一是合理界定政府與平臺之間的責任邊界。在分層治理結構下，既要充分發揮平臺企業參與治理的主體作用，又要避免給平臺企業過多過重的責任，才能在保證分層治理有效的同時，保持平臺經濟創新發展的活力。

二是政府應建立適應平臺特點的監管體系。政府所構建的監管體系是以增進分層治理的效力而構建的，督促平臺責任的有效落實。比如，大數據監管手段的使用，是以事中事后為核心的，強調關鍵數據的報備與風險預警，而非全量運營數據，以降低監管成本，提高監管效率。

三是對不同領域的平臺，政府與平臺之間治理介入的程度并不完全一致。對于那些存在系統性風險的領域，政府直接介入監管的程度可能相對更高。

四是用戶、行業協會等其他相關社會主體也應發揮各自優勢、參與治理，最終形成多主體共同參與的協同治理格局。

（作者單位：中國信息通信研究院）