城中村改造中房屋拆遷補償問題剖析

林祥錢

摘 要：隨著城市化進程的加快，城市建設征用土地不斷增加，這也導致城中村房屋拆遷補償問題越來越突出。為進一步探討城中村改造中房屋拆遷補償中存在的問題，為拆遷補償工作提供新的思路，本文結合工作實踐，從立法和實踐兩個層面分析房屋拆遷補償問題，進而提出制度完善和立法完善的建議。

關鍵詞：城中村;房屋拆遷;房屋補償

城中村改造涉及政府、開發商、村民三方利益相關體，且各方利益訴求不同，政府追求社會效益，開發商追求經濟效益，而村民則追求生活保障，三方在利益訴求上存在博弈。在城中村改造的實踐運行中，村民往往處于弱勢地位，其權益最容易遭受侵犯，其中房屋拆遷補償標準是最受關注的問題之一。

一、城中村改造中房屋拆遷補償問題

（一）立法問題

從當前我國的法律體系來看，涉及到城中村房屋拆遷補償的法律法規，主要有三個方面，一是《憲法》第10條有關規定，即城中村土地歸集體所有，國家基于公共利益需求，可依法對土地實行征收并給予補償;二是《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款的相關規定，第47條的相關規定，土地征收要給予一定補償，且規定了土地補償費、安置補助費的補償標準，且將集體土地上的房屋作為附著物進行補償;三是《中華人民共共和國物權法》第42條的相關規定，征收個人房屋，應依法給予拆遷補償，并維護被征收人的合法權益，確保被征收人居住條件不下降。

但在工作實踐中發現，對于城中村改造中的房屋拆遷補償的相關規定過于簡單，沒有統一明確的規定，且各地標準不一，而且還有地方性規定，造成房屋拆遷補償的執行缺乏足夠的依據。從法律層面來看，主要存在以下問題，一是土地征收和房屋補償標準普遍偏低，二是土地征收補償程序不合理，三是違章建筑的認定法律規定不合理。

（二）實踐問題

從城中村改造中房屋拆遷補償工作實踐總結來看，其主要存在兩個層面的問題。一方面，房屋拆遷安置和補償方式單一，一般有兩種方式，即貨幣安置補償和產權調換。城中村村民在房屋拆遷補償中只能從這兩種方式中選擇一種，即要么一次性貨幣補償，要么選擇產權置換的房屋。但實際上，村民在得到補償后的再購置能力有限，而且有房子后的后續經濟負擔增大，比如小區物業管理費、垃圾費等。

另一方面，拆遷補償安置協議難以達成一致，而難以達成一致的最大爭議點就是雙方對于拆遷補償標準問題，此外還有拆遷補償方式、拆遷補償程序、拆遷補償的附加協議等問題。在工作實踐中，一旦雙方協議無法達成一致，城中村改造就不能順利完成。對村民的調查發現，村民實際并不特別反對征用拆遷，相反大部分村民希望通過拆遷來改善居住條件和環境。但實踐中，村民希望獲得更多補償，以滿足后續生活的需要，這也會導致部分村民出現“投機心理”，進而影響拆遷補償安置協議達成一致。

二、城中村改造中房屋拆遷補償制度完善建議

（一）準確定位政府角色

城中村改造中房屋拆遷工作三方利益相關者中，開發商與村民在利益追求上的矛盾是造成拆遷補償問題的主要原因，但二者間矛盾的調節、利益均衡的協調則需要政府部門來完成。一方面，政府在城中村改造中的房屋拆遷補償工作中承擔起自身應有的責任，擺正自己位置，不過多干預開發商與村民的協商。政府在這個過程中充當服務和指導的角色，不能因一己之私利而損害政府形象。

另一方面，政府應針對拆遷村民進行必要的法律宣傳和教育，培養村民法律意識，一是讓村民享受到法律強有力的保護，能夠在法律允許的范圍內爭取更多的利益。另一是讓村民了解城中村改造中房屋拆遷補償的相關法律法規，進而避免產生“投機行為”，有助于快速達成協議。

（二）構建合理化的補償機制

從我國各地域經濟發展情況來看，各地差異較大，土地和房屋的交易價格受此影響很大，因此在制定補償標準時，需要結合當地的實際情況，采取差異化的策略。一方面，需結合當地的實際情況，采取多樣化的補償方式。結合實踐工作經驗的總結，以及創新模式的摸索，建議在城中村改造中房屋拆遷補償實施貨幣補償與產權調換為主，多種補償方式為輔的機制，比如股權補償、留地補償、勞務補償等。多種形式的補償有利于村民生活有長遠的保障。

另一方面，政府要完善房屋拆遷安置政策，為村民提供有效的安居保障。在具體工作中，需注意兩點，一是在制定房屋拆遷安置政策時要嚴格依法，明確政策的適用性，做到公開、透明、公正、公平、合理;二是補償政策要從村民的角度進行考慮，要綜合考慮村民生的各個方面，比如孩子教育、老人養老、居住環境、生活便利性等，要注重公共基礎設施的建設，要充分考慮村民生活的長遠利益。

（三）制定針對性的補償救濟機制

從當前的法律體系來看，當城中村居民對土地征收和房屋拆遷不滿時，不能向法院提起民事或行政訴訟來尋求司法救濟，而且對于開發商與村民間的矛盾與糾紛，法院由于無法可依，通常選擇“不予受理”，這一定程度上使村民的司法救濟途徑受到限制。因此在實踐工作中，政府部門應制定針對性的補償救濟機制，進一步完善補償救濟機制。

一是進一步完善司法審查制度，不斷完善司法對此類糾紛的裁判功能，實現對村民權益的保護。當各方產生糾紛時，應允許將爭議提交法院，由司法機關解決征收補償的合理性，將補償的合理性納入司法審查的范圍內。

二是要明確區分實踐中因補償糾紛的司法救濟途徑，對補償糾紛的類型進行分類。解決我國城中村改造中的房屋拆遷補償問題，常常糾紛大體分為兩類：征地政府和村委會之間的糾紛、農民和村委會之間的糾紛。對于第一種糾紛，鑒于被拆遷居民已經為了公共利益而犧牲個人利益，那么就應該選擇一個中立的裁決機構，而且應明確規定此種糾紛屬于法院受理范圍。對于第二種糾紛，法院應對個案進行類型分析，然后確定是否受理，即使不受理，也應告知村民有申請裁決的權利，而且盡量不要一味地采取“不予受理”的態度，而是要積極的向上級請示并分析糾紛，以便做出正確決定。

（四）強化監督機制建設

在城中村改造中，由于涉及到的利益較大，而且利益相關方較為復雜，這容易產生腐敗現象。而實踐也表明，總是有人“頂風而上”，為謀一己之私利而損害被拆遷村民的利益。因此在城中村改造中的房屋拆遷補償工作中，要建立健全監督機制，積極號召社會力量的參與，提升監督的有效性。一是地方人大切實履行監督職能，二是加強監督補償款的分配，三是重視社會監督職能的作用。

三、城中村改造中房屋拆遷補償立法建議

在實踐工作中，對于城中村改造中的房屋拆遷補償標準，不應僅按照土地原有用途給予補償，而是應按照市場價值給予對應的補償，考慮的因素包括地理位置、增收收益、征收后的土地用途等。補償標準應參照機會成本計算，而且對房屋的補償應不限于土地附著物的核定，而應予合理的市場價格給予補償。還應從法律層面完善土地征收和拆遷補償的程序，提高補償方案的公正性，進一步完善聽證程序，增強村民的參與權。此外，需制定合理的違章建筑認定和拆除的法律規范，正確認定違章建筑和拆除主體。

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