當(dāng)前公司經(jīng)營范圍登記制度存在的問題及建議

代志興

摘要：經(jīng)營范圍是公司從事經(jīng)營活動的業(yè)務(wù)范圍，是公司登記中必須記載的事項(xiàng)。在市場經(jīng)濟(jì)不完善的時期，經(jīng)營范圍登記制度對規(guī)范市場主體行為起到了積極作用。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和商事制度改革的深入推進(jìn)，經(jīng)營范圍登記制度所體現(xiàn)的管制思維與當(dāng)前便利高效的改革理念格格不入。文章通過分析經(jīng)營范圍登記制度的本質(zhì)屬性和功能定位，思考其對公司發(fā)展的影響和制約，提出破解困局的建議方案。

關(guān)鍵詞：經(jīng)營范圍 登記制度 建議

近年來，我國加大簡政放權(quán)力度，商事制度改革不斷深化，注冊資本認(rèn)繳制、“先照后證”“多證合一”等多項(xiàng)改革實(shí)施，增強(qiáng)了投資活力，擴(kuò)大了公司經(jīng)營的自主權(quán)。然而。由于原有制度設(shè)計(jì)與當(dāng)前改革理念的沖突，公司經(jīng)營范圍登記制度的滯后和不合理性逐漸顯現(xiàn)出來。如何創(chuàng)新經(jīng)營范圍登記制度，為市場主體營造寬松便利的準(zhǔn)入環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，是各級工商部門和公司需要思考的重要問題。

一、公司經(jīng)營范圍的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和屬性

《公司法》第十二條規(guī)定，“公司的經(jīng)營范圍由公司章程規(guī)定，并依法登記。公司可以修改公司章程，改變經(jīng)營范圍，但是應(yīng)當(dāng)辦理變更登記。公司的經(jīng)營范圍中屬于法律、行政法規(guī)規(guī)定須經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過批準(zhǔn)。”顯而易見，經(jīng)營范圍必須在公司章程中予以確定，同時作為法定登記事項(xiàng)，由工商行政管理部門依據(jù)國家法律法規(guī)和相關(guān)政策審查核準(zhǔn)。這種商事登記制度兼有許可與公示兩種效力。從當(dāng)前商事制度的改革實(shí)踐來看。公司經(jīng)營范圍登記的主導(dǎo)方向是公示主義。公司經(jīng)營范圍登記制度，主要有以下功能：

1.公司存在和發(fā)展的基礎(chǔ)。公司借助經(jīng)營范圍確定自身的存在，使經(jīng)營具有現(xiàn)實(shí)性。公司基于特定意圖設(shè)立。以經(jīng)營范圍規(guī)制特定生產(chǎn)要素組織機(jī)構(gòu)，形成特定經(jīng)營機(jī)能，確定特定營業(yè)的財產(chǎn)組織和功能狀態(tài)，整合公司所有的資源，從而實(shí)現(xiàn)投資人的目的。

2.對交易相對方的保護(hù)與限制。政府機(jī)關(guān)利用公信力.通過登記信息公開、營業(yè)執(zhí)照記載等形式，向社會公眾公示公司的一般經(jīng)營資格和特許經(jīng)營資格。交易對象據(jù)此判斷公司的資格和履約能力，達(dá)到降低交易成本、維護(hù)交易安全的目的。

3.保護(hù)投資者和約束經(jīng)營者的手段。經(jīng)營范圍是投資者讓渡財產(chǎn)權(quán)后應(yīng)對經(jīng)營權(quán)的保護(hù)措施。在所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，公司章程中規(guī)定經(jīng)營范圍，保證投資者的投入符合出資初衷。經(jīng)營者也要保證股東的投資用于章程約定的經(jīng)營項(xiàng)目。據(jù)此，早期超出經(jīng)營范圍的行為是絕對無效的。

4.政府監(jiān)管的重要渠道。通過經(jīng)營范圍的審查登記。便于對相關(guān)行業(yè)發(fā)展施以影響和控制，落實(shí)國家行業(yè)準(zhǔn)入政策。通過變更登記，對進(jìn)入市場的商事主體進(jìn)行監(jiān)管，根據(jù)反饋修訂完善產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。同時。政府部門開展統(tǒng)計(jì)分析，掌握市場主體的數(shù)量、資本在各行業(yè)的分布情況，了解行業(yè)發(fā)展形勢和資本進(jìn)出動態(tài)，為相關(guān)決策提供參考。

二、當(dāng)前公司經(jīng)營范圍登記制度存在的弊端

1.制約公司經(jīng)營自主權(quán)，貽誤商機(jī)。經(jīng)營范圍是公司的權(quán)利能力和行為能力的范圍。公司為滿足招投標(biāo)、簽訂合約的要求，時常需要在經(jīng)營范圍中增減項(xiàng)目。理論上講。不涉及前置審批的經(jīng)營范圍屬于公司的營業(yè)自由。但在目前以人工審核為主的登記模式下。經(jīng)營范圍變更登記涉及召開股東大會形成決議、修改公司章程、提交登記申請書，工商部門審批后發(fā)放營業(yè)執(zhí)照。一個流程走下來，商機(jī)早已失去。頻繁變更登記信息，增加了不必要的商務(wù)成本和行政成本，背離“非禁即入”原則。

2.登記表述依據(jù)不統(tǒng)一，難以規(guī)范。依據(jù)《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》及其他相關(guān)規(guī)定。對于前置許可經(jīng)營項(xiàng)目的審核登記，表述依據(jù)比較明確。涉及前置許可經(jīng)營項(xiàng)目以外的項(xiàng)目，對照《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》國家標(biāo)準(zhǔn)、政策文件、所屬行業(yè)習(xí)慣及相關(guān)專業(yè)文獻(xiàn)的表述審核登記。缺乏統(tǒng)一規(guī)范的審查標(biāo)準(zhǔn)。一方面，《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》的修訂相對滯后，最近一次的修訂與前次相隔6年，難以滿足經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和新行業(yè)的不斷涌現(xiàn).也直接導(dǎo)致政府登記機(jī)關(guān)與公司的矛盾沖突。另一方面，由于文件依據(jù)多種多樣，同樣項(xiàng)目的表述用語大不相同，登記中的主觀隨意性普遍存在。

3.增加了政府監(jiān)管難度，管理缺位。按照經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定，公司申請登記的經(jīng)營范圍涉及前置許可經(jīng)營項(xiàng)目和后置許可經(jīng)營項(xiàng)目。前置許可采用的是傳統(tǒng)的“先證后照”模式，工商部門發(fā)揮守門把關(guān)功能。在“證照分離”“先照后證”等商事制度改革持續(xù)推出后，登記核準(zhǔn)大多轉(zhuǎn)為后置審批。不法公司往往以營業(yè)執(zhí)照上登記的許可經(jīng)營項(xiàng)目為由，在沒有取得許可的情況下開展經(jīng)營活動。這種登記做法擾亂了工商登記機(jī)關(guān)與行業(yè)主管部門之間的職責(zé)分工，監(jiān)管責(zé)任難以明確。

三、破解公司經(jīng)營范圍登記困局的幾點(diǎn)建議

破解公司經(jīng)營范圍登記困局，首先要弄清公司登記的實(shí)質(zhì)，公司登記只是確認(rèn)公司主體資格，還是同時確認(rèn)公司經(jīng)營資格。在原有制度設(shè)計(jì)思路上，顯然是主體資格和經(jīng)營資格同時確認(rèn)。隨著政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)等一系列政策的推出，“先照后證”和“證照分離”等商事改革按照主體資格和經(jīng)營資格分離的思路不斷深化，但目前的改革還不夠徹底，推進(jìn)商事制度改革還有較大空間。

1.經(jīng)營范圍登記改為備案制。吸收借鑒廈門、珠海、深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)商事登記改革經(jīng)驗(yàn)，通過各級政府、人大對商事登記制度的立法。公司的經(jīng)營范圍不再作為登記事項(xiàng)在營業(yè)執(zhí)照上記載，而是改為備案事項(xiàng)。公司在經(jīng)營范圍的確定上起到了主導(dǎo)作用，商事登記從根本上實(shí)現(xiàn)了由許可主義向公示主義的轉(zhuǎn)變，徹底解決了公司與政府登記機(jī)關(guān)的矛盾。同時，經(jīng)營范圍由公司章程規(guī)定，屬于法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目，公司必須取得相關(guān)部門出具的許可審批文件后，才能開展具體的經(jīng)營活動。社會公眾通過掃描營業(yè)執(zhí)照上的二維碼，登錄企業(yè)信用信息公示平臺查詢公司具體信息。

2.規(guī)范經(jīng)營范圍登記表述。國家層面做好頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（國家標(biāo)準(zhǔn)）》更新升級頻率，把新業(yè)態(tài)、新行業(yè)及時納入行業(yè)分類國家標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)規(guī)范各部門各行業(yè)準(zhǔn)確規(guī)范使用國家行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)。工商部門梳理《企業(yè)經(jīng)營范圍參考目錄》，針對工商登記前、后置審批經(jīng)營項(xiàng)目，建立部門會商協(xié)調(diào)機(jī)制，廣泛征求同級部門意見，將前后置經(jīng)營審批項(xiàng)目與《企業(yè)經(jīng)營范圍參考目錄》互認(rèn)互通。申請人辦理經(jīng)營范圍備案登記時，只需要在《企業(yè)經(jīng)營范圍參考目錄》勾選經(jīng)營項(xiàng)目，便可實(shí)現(xiàn)“雙告知”的精準(zhǔn)推送。

3.實(shí)行審批權(quán)限一致下放。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年以來，國務(wù)院已將134項(xiàng)工商登記前置審批改為后置審批。以廈門市為例，只保留12項(xiàng)涉及與商事主體資格相關(guān)的涉及國家安全、人民群眾生命財產(chǎn)安全以及設(shè)立特定商事主體的行政許可項(xiàng)目。作為設(shè)立登記的前置條件。政府發(fā)揮市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，按照“能下放的一律下放，不能完全下放的部分下放”思路，深入推進(jìn)簡政放權(quán)，確保前后置審批下放行政層級與相關(guān)公司注冊登記保持一致。對無法下放的行政審批，參照外商投資企業(yè)注冊登記、商標(biāo)注冊登記模式，實(shí)施下級部門遠(yuǎn)程受理，保障“雙告知”部門級別對應(yīng)、監(jiān)管信息推送銜接順暢。

4.加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。按照“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的原則，對于沒有經(jīng)過政府部門或授權(quán)機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，擅自開展屬于許可經(jīng)營項(xiàng)目經(jīng)營活動的公司，政府相關(guān)部門以非法經(jīng)營的范疇定性、裁罰。若出現(xiàn)情節(jié)嚴(yán)重的行為，政府有關(guān)部門依法終止其經(jīng)營資格。登記機(jī)關(guān)每年抽查公司年度報告中的信息是否真實(shí)、合法，如果發(fā)現(xiàn)公司的實(shí)際經(jīng)營范圍和年度報告、公司章程規(guī)定的經(jīng)營范圍不一致，則將該公司列入異常經(jīng)營名錄。公司修改章程中包括經(jīng)營范圍在內(nèi)的必須記載事項(xiàng)，若沒有按照相關(guān)規(guī)定在登記機(jī)關(guān)辦理備案，登記機(jī)關(guān)明確要求限期整改。同時，完善企業(yè)信用信息公開制度和監(jiān)管體系，建立由稅務(wù)、商務(wù)、市場監(jiān)督、銀行等部門組成的協(xié)同監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督和主體自治相結(jié)合的市場監(jiān)管格局，形成“一處違法、處處受限”的“嚴(yán)管”氛圍，促進(jìn)政務(wù)誠信和商務(wù)誠信建設(shè)。