山西繼續深化國資國企改革的路徑研究

何靜

摘要：目前山西省國有企業改革已取得重大進展，但仍然面臨國有資本產業布局不合理、“一股獨大”、企業制度尚未建立。薪酬制度與市場化脫節等問題。文章從推進國有企業股權多元化改革、劃分國有資產運營公司職責、改進國有企業領導人員薪酬制度、壓縮管理層級多方面來分析和提出對國資改革的發展路徑，以此來推動國有企業更好更快的發展。

關鍵詞：國資國企改革 管理體制 現代企業制度 路徑

山西作為國有企業比重較大的省份，國企改革任務艱巨。省委書記駱惠寧同志指出：“山西國資國企改革已經到了非改不可、不徹底改不行、不抓緊改不行的歷史關口，必須下定決心，敢于擔當，不能再錯過窗口期，不能把問題留給后人，這是決定山西轉型前途的關鍵一招。”科學的國有資產管理體制是國有企業沿著正確方向改革發展的重要制度保障，完善與創新國有資產管理體制是山西國有企業改革的關鍵一環。

一、山西國資國企改革的進展與成效

山西省國有企業資產在全省企業中占比達2/3，24家省屬國有企業資產在全省國企中占比超2/3，充分說明了山西省國有企業特別是省屬國有企業在全省經濟社會發展中的重要地位。省第十一次黨代會拉開了山西新一輪國企國資改革大幕。省委歷次全會、許多重要會議上多次作出重要部署，進一步明確了國企國資改革和轉型發展的目標、路徑、重點、任務，從頂層設計上定向把關、高位推動。

（一）“1+N”政策體系基本形成

“1”是《關于深化國企國資改革的指導意見》；“4”是《省屬國有企業發展混合所有制經濟的實施意見》《山西省國有企業分離辦社會職能的實施意見》《關于在深化國企國資改革中堅持黨的領導加強黨的建設的實施意見》《關于在深化國有企業改革中激發企業家活力的指導意見》。圍繞“1+4”，山西省國資委及相關部門還出臺了30余個改革配套文件和細化方案，共同構成改革“1+N”政策體系。伴隨著“1+N”制度體系的形成，山西國企國資改革也從“規劃期”進入“施工期”，一批重大改革舉措也落地見效。省屬國企剝離辦社會、公司制改制、外部董事制度、“雙清”等改革逐漸補齊了“短板”，產融結合、專業化重組、混合所有制等改革獲得了后發優勢，“一企一策”契約化考核等改革走在全國前列。

（二）從“管資產”向“管資本”轉變邁出實質性步伐

2017年7月31日山西省國有資本投資運營公司掛牌成立，，將推動國有資產管理體制從“管資產”向“管資本”轉變邁出實質性步伐。目前，太原重型機械集團有限公司100%股權全部注入山西省國有資本投資運營有限公司，并完成工商變更登記；西山煤電、太鋼不銹等原由山西國資委控股的股權全部注入山西省國有資本投資運營有限公司，其他省屬國有企業股權也正在陸續由山西省國資委注入到山西省國有資本投資運營有限公司。

（三）混合所有制改革已經進入試點階段

2017年，山西省國資委共篩選出第一批5戶省屬二級混合所有制企業開展員工持股試點，分別是：汾酒集團所屬山西杏花村汾酒廠股份有限公司、太鋼集團所屬山西太鋼碧水源環保科技有限公司、陽煤集團所屬中催技術有限公司、潞安集團所屬山西潞安精蠟化學品有限公司、同煤集團所屬大同煤礦集團朔州煤電懷仁宏騰陶瓷建材開發有限公司。下一步，山西省將在更廣范圍內進行混合所有制改革，在省屬企業二三級子公司層面，省屬國有二級及以下企業實行混改率達到67%以上。山西省國資委將積極搭建溝通交流平臺，深入實施“騰籠換鳥”工程，引導支持各類所有制性質的企業參與國有企業改革，推動交叉持股，相互融合。

（四）“三個一批”正在有條不紊進行

“三個一批”是國有資產管理的主要方式，即創新發展一批、重組整合一批、清理退出一批。目前，“三個一批”正在有條不紊推進。

創新、重組了一批專業的戰略性支柱性產業集團。在新一輪國企改革啟動前，山西主要有23家重點省屬國企，分別為山西國資委旗下的22家重點省屬國企和山西財政廳旗下的山西金控集團。隨著新一輪國企改革啟動，山西創新、重組了一批專業的戰略性支柱產業集團：對山西經貿集團和山西投資集團進行整合為山西文旅集團、山西路橋集團、山西交投集團和山西高速集團共同組建為山西交控集團、以及新組建的山西云時代公司、山西大地公司、山西航空產業集團，擴充壯大了山西省新興產業市場主體，搭建起培育新興產業的戰略平臺。一批國有僵尸企業正在出清。2017年山西省最終確認13家省屬國有企業尚未完成公司制改制的企業有419戶，其中需要改制的企業有182戶，剩下237戶是需要關閉、注銷、市場化、法治化方式出清的僵尸企業。在此基礎上，2018年山西省委省政府將實行“僵尸企業”出清三年行動計劃，完成化解煤炭過剩產能1600萬噸。

（五）企業辦社會職能逐漸剝離

根據《關于山西省國有企業分離辦社會職能的實施意見》的要求：“到2020年底，基本完成國有企業分離辦社會職能工作，國有企業不再承擔社會公共服務職能，回歸企業屬性，注重經濟運行質量和效益提高。政府更好地履行社會公共管理職能，優化資源配置，提供公平公共服務?！?017年底山西省屬國企“三供一業”簽訂移交協議涉及職工家屬89.3萬戶，占總戶數72.3%；完成剝離移交10萬戶，占總戶數8.1%，涉及30萬職工家屬。全年在崗職工勞動生產率同比提高24.6%。著力破解企業歷史遺留問題，2017年清理欠薪欠保177.4億元。

（六）國企職業經理人制度開始實施

根據《關于進一步深化省屬企業人事勞動用工收入分配制度改革的指導意見》要求，山西省屬國有企業要建立領導人員能上能下的契約化管理機制。通過出資人與董事會簽約、董事會與總經理簽約、總經理（經理層）與內部簽約等方式，建立責權利相統一的、契約化管理機制。2017年12月，山西能源交通投資有限公司（簡稱山西能投）市場化選聘職業經理人的過程中，兩名“80后”應聘者從全國54名應聘者中脫穎而出，經過一系列的考試和程序成為了山西商品電子交易中心和山西企業再擔保公司的總經理。2018年5月，山西省文化旅游投資控股集團有限公司在集團副總經理等職位中，首次采用市場化選聘的方式選聘了3位職業經理人，分別擔任山西文旅集團副總經理，黃河旅游發展有限公司總經理和山西文旅集團資金管理中心常務副總經理職務，并簽訂了《聘用協議》，為山西省屬國企深化選人用人制度改革、推動職業經理人建設進行了有益探索，顯示出了國企改革生力軍的決心與魄力。

（七）扁平化管理體制改革初見成效

2017年山西省已有12戶省屬國企將管理層級壓縮至4級以內，比2016年增加了4戶。2018年將持續壓減省屬國企多層級企業，清理同類型公司，4級以下公司繼續壓減一半以上。尤其是晉能集團，由于諸多歷史原因，形成了法人單位多、管理層級多、管理難度大等現狀。截止2016年8月重組整合工作開展前，晉能集團共有1311戶各級企業，管理層級達到6級，經過一年的扁平化管理體制改革，壓縮減少法人單位356個，對原由的六級法人進行重組整合壓縮至三級，實現了“集團公司（母）+板塊公司、市公司（子）+項目公司（孫）”的運行管理體制，除特殊情況外，原則上不設四級公司，“瘦身健體”初見成效。

二、山西省國有資產管理體制存在的問題

多年來，山西省在國有資產管理體制改革方面進行了諸多積極探索，但站在時代與歷史的更高維度審視，放到山西大改革、大轉型的背景下來看，改革滯后、機制不活、創新不足的問題仍很突出，國企國資改革零碎性、淺表性、短期性特征明顯，“補考”和“趕考”的任務都很重，不少深層次問題亟待破題。

（一）國有資本產業布局不合理

山西國有資本布局結構不合理，主要集中在能源原材料領域，而且產業結構單一初級，產品附加值低，產業競爭能力差，同業同質化競爭較為普遍。2017年度山西企業100強如期發布，百強前五名與2016年一樣——均是煤炭企業，分別為大同煤礦集團、山西焦煤集團、陽煤集團、潞安集團、晉煤集團。5大集團總營業收入8103億元，占到100強總營收的57%，5大煤企的營收超過其他95家企業的總和；同時，前5名均是國有企業，且前10名都是如此。入圍百強的民企數量雖多，但收入規模遠遜于國企。國有企業“一煤獨大”造成結構性痼疾，抑制了轉型動力和創新能力。

（二）國有資本“一股獨大”問題嚴重

山西省屬22家國有企監中19家仍然是國有獨資企業，個別企業仍未完成公司制改造，從表1可見，2016年山西省國資委控股的17家省屬企業中，有14家是山西省國資委100%持股，僅有同煤集團、晉煤集團和陽煤集團3家是部分持股，但也均超過50%。18家省屬國資控股的上市公司中，省屬國企持股平均比例達到了44.18%。

另外，從各省上市公司的數量可以發現，省屬國企上市公司與民營上市公司數量占比山西僅次于云南，可謂全國之最，而且，占比高的省份依次為云南、山西、陜西、天津、廣西、江西、甘肅等，多集中于經濟欠發達省份。山西企業股權結構中，國有股“一股獨大”。沒有股權多元化就沒有股東會，沒有股東會就沒有健全有效的董事會，因此，山西國有資本“一股獨大”造成行政色彩過濃，官場習氣過重，缺少改革勇氣和市場活力等一系列問題。

（三）現代企業制度尚未真正建立

企業是獨立的市場經濟主體，自主經營、自負盈虧，國有企業雖然是由國家控股或者參股的企業，但也應當遵循這些基本要求。但是，由于山西國企“一股獨大”，沒有建立起真正意義上的現代企業制度，“政企不分”現象十分突出：

1.國企缺失獨立經營決策權。所有權與經營權不分，政府對企業伸手太長，使得國企的任何重大決策郜要經過其上級——國資管理部門的批準，甚至包括最核心的權力——人事權，即董事長、總經理大多由上級行政部門任命，政府仍把國有企業當作下一級行政部門來對待，實行“婆婆”似的微觀管理，不斷侵蝕國企的自主決策權，使得經營效率難以提高，難以適應世界經濟發展的要求。

2.國企承擔大量的社會職能。國有企業的主人是全體人民，國有企業的收益應該是全體人民共享，但是山西國企承擔了本企業員工大量的生活成本，比如水費、電費、物業費、醫療費用、離退休人員管理、教育……，企業就是一個小政府，導致其獲得的利潤已不能負擔所承擔的一系列社會責任，甚至出現了企業經營不善和赤字負債的情況，這也違背了當初建立國有企業為民謀福利的初衷。以同煤集團為例，同煤集團是一個擁有員工20萬人、家屬70萬人的老國企，辦社會機構420多個，從事辦社會職能的職工2.96萬人，每年辦社會、辦后勤凈支出近40億元，在同類企業中辦社會負擔最重，嚴重制約丁企業發展。

（四）薪酬制度與市場化脫節

長期以來，山西國有企業薪酬制度僵化，“亦官亦企，政企不分”，與市場化脫節、與企業經營業績脫節，與行政級別緊密相關；高層管理人員一邊擁有企業的高薪酬，一邊擁有行政級別待遇，在職消費和隱形福利高。具體來看，有以下方面：

1.普通員工薪酬與市場化脫節。山西國企內部在薪酬管理方面對績效考核體系設計不全面、職位評價不健全，一些員工和崗位的工資水平只與行政職務掛鉤，對員工實際發揮價值關注不夠，薪酬對員工的激勵機制不明顯，干多干少一個樣，仍存在大鍋飯、鐵飯碗、平均主義的思想，一些關鍵崗位、重要崗位的員工工資水平普遍低于勞動力市場價位，對吸引人才、留住人才極為不利。

2.高層管理人員薪酬與市場化脫節。在市場經濟條件下，企業高管通常是通過人才市場的競爭機制挑選出來的，而當前國有企業高管卻并不單純是市場選擇的結果，他們往往更多來自行政決策和政治任命，他們的任命與政府官員類似。其市值究竟是多少，市場無法判斷。從嚴格意義上講，國企高管并非職業經理人市場中流通的“人力資源”，這導致高管薪酬的非市場化。另外，國有企業比民營企業和外資企業在占有資源、經營成本等方面有明顯的優勢，國企高管的高收入并不是他們對企業貢獻的真實體現。國有企業往往處于壟斷地位，面對不完全競爭的市場，加上政策上的種種優惠以及國企高管薪酬主要依據市場薪酬水平確定與企業發展階段和規模關聯度較弱，缺乏與公司業績聯動有效的機制，使得國企的業績更加難以和高管的薪酬掛鉤。

（五）監管缺失

近年來山西國有資產流失、國有企業腐敗案件頻頻發生，國有企業監管機構職能弱化、虛化，監管嚴重缺失。

1內部監督難于落實。在建設現代企業制度的背景下，國有企業內部監督制度建設經歷了監事會制度的導入、外派監事制度的實施和獨立董事制度的移植三階段的演化。此外，從目前來看，山西國有企業建立了出資人、外派監事會和審計、巡視協同檢查制度，從理論上可以成為國有企業日常經營中最有效的監督機制。但從實際情況并非如此，現有的國企內部監管體制在監督國有企業高管人員面前，其作用顯得十分有限，存在著明顯的對高管人員監督失靈的現象。造成這種現象最重要的原因是在目前國有企業體制中，承擔監督本單位負責人的機構不獨立，很難完成其應有職能。目前國有企業體制中，往往存在行政依附和職務依附的情況，因此內部監督形同虛設。

2.外部監管體制存在漏洞。目前，山西大多數國有企業的領導者仍然沿用黨政干部的標準，采用委任或組織選任的方式來確定，黨委書記和董事長由組織部任命考核，容易形成國有企業領導只需對上級負責的思想和行為，國資委受政府委托以代理人身份對國有資產保值增值實行監管，企業代理行使國有資產的經營權。資產管理與人員任命相互脫節，使政府作為出資人的角色不到位，進而使政府相關部門無法對企業運營實施有效監管。

3.對權力的影響力難以實施有效監管。從領導人員廉潔自律的角度來說，對領導人員權力影響力的監督和控制難度要遠遠大于對權力本身的監督和控制。領導人員行使權力有一定的范圍和規范，但權力的影響力所及范圍是無法界定的。領導人員的配偶子女及親屬從業經商、親朋好友之間的關照、商務宴請標準、社會各種關系網的相互照應等，存在很大彈性，很難實施有效監管，也最容易產生權力尋租和其他不廉行為。

三、山西繼續深化國資國企的路徑

根據《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》和《山西省人民政府關于深化國資國企改革的實施意見》，本著對歷史負責的態度補考。對時代擔當的態度趕考，提高國有資本配置和運營效率，改革國有資本授權經營體制，加強對國有資本的監管職能。

（一）推進國有企業股權多元化改革

1.積極推進充分競爭行業和領域的商業類國有企業混合所有制改革。對山西汾酒集團、太原鋼鐵有限公司、山西建筑總公司等處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業要按照市場化、國際化要求，積極引入其他國有資本或各類非國有資本實現股權多元化。

2.探索重要行業和關鍵領域的商業類國有企業混合所有制改革。對山西同煤集團、陽煤集團、潞安集團等對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。我省的煤炭省屬國有企業就是屬于自然壟斷行業，要實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化。在煤炭探測、開采等核心業務保持國有資本控股地位，在煤炭銷售、運輸階段屬于競爭陛業務，積極引入其他社會資本參股甚至控股，在環境治理、設備安裝及維修等非核心但又是非常重要的領域可以采取政府購買服務等方式參與運營。

（二）清晰劃分國有資本投資運營公司職責

國有資本投資運營公司著重要在以下五方面實現突破：一是重塑發展戰略。圍繞服務山西發展戰略，明確國有資本在核心產業的配置要求，促進結構調整和價值增值，確定資本運營的戰略目標與我省發展戰略目標相一致。二是調整業務結構，重點發展優勢或具備潛力的產業，加快培育孵化戰略性新興產業，重組剝離不具備競爭優勢的產業。三是提升管控能力，落實以管資本為主的要求，積極發揮股東的作用，通過公司治理對所出資企業行駛股東權利，避免直接干預出資企業的市場經營行為。四是開展投資運營，圍繞資本的投資、持有、運作和流轉，開展專業化運作，推動運營模式由傳統產業經營向以資本投資運營為主轉變。五是夯實市場化機制，推動國有資本投資運營公司全面深化內部改革.真正做到管理人員能上能下、職工能進能出，收入能增能減。

（三）改進國有企業領導人員薪酬制度

一是完善考核評價體系，對董事會成員，完善年度和任期考核制度，逐步形成符合企業特點的考核評價體系及激勵機制。實行以國有資產保值增值和重大投資經營決策責任為主要內容的考核。對經理層成員，實行以經營目標責任為主要內容的考核，并按崗位分工落實個人責任。對黨委成員，實行以企業黨建責任制為主要內容的考核，并按黨內分工落實個人責任。二是完善激勵機制。國企高管薪酬將與其選聘方式掛鉤，即政府任命的由政府定價，市場選拔的由市場定價，即對體制內的國有企業領導人員參考政府公務員薪酬，對市場化競聘的職業經理人按照市場化薪酬分配機制，真正實現通過薪酬激勵留住人才，并為企業發展增添活力。

（四）壓縮管理層級

一是充分借助信息網絡技術，提升企業管理信息化水平，逐步實現生產經營管理的數據化、標準化、流程化，解決信息不對稱和信息孤島問題，保證企業各層級內部信息實時共享和業務高效運轉，為壓縮管理層級，打造扁平化管理體系創造客觀條件。二是加大企業內部重組力度，推動同城同業務于企業、孫企業的合并重組，提升管理效率，消除內部同業競爭。對與主業發展關聯緊密、經營狀況良好的所屬企業，可通過無償劃轉、產權轉讓等方式提升管理層級。對資產規模小、業務相近的所屬企業，可通過兼并重組實現規模效益。三是探索山西省大型省屬企業之間部分業務或資產的重組整合，剝離非主業資產，通過收購、資產（股權）置換、交叉持股、無償劃撥等方式進行重組。對企業依靠自身力量難以處置的業務及資產，打包交由專業化能力較強的資本運營企業進行集中受理。四是對“僵尸企業”、“虧損企業”歷史遺留的“三無企業”，積極爭取和充分利用有關政策，根據實際情況關閉撤銷，取消法人單位。

（五）健全山西國有資產監督體系

建立健全山西國有資產監督體系，確保國有資產安全，既是國有企業改革的重要任務，也是國有企業改革的重要保障。從山西國有企業實際出發，有效整合監督資源，增強監督工作合力，充分發揮好企業內部監督、國有資產出資人監督、國有資產外部監督、國有資產社會監督、設立容錯機制等不同監督主體的作用。