農村社會治理的形勢轉變及未來趨向

李寬

在農業稅費取消之后，伴隨著新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的推進，農村社會發生了由靜到動的發展模式轉變、從取到予的矛盾轉換和從簡約到精細的治理模式變遷。精細治理將是農村社會治理的未來趨勢，面對出現的新問題、新矛盾，需要夯實基層，加強源頭治理;綜合施策，加強系統治理;明晰規則，加強依法治理。

隨著農業稅費的取消、各項惠農政策的落實，以及新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的推進，農村社會治理形勢發生了極大的變化。這種變化既有對舊問題的解決，也包含著新問題帶來的挑戰。

由靜到動的發展模式轉變

在本世紀初，基于農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安的考量，政府重點關注糧食生產、農民收入和干群關系問題，將問題限定在了農村內。農民收入增長緩慢，負擔過重，嚴重影響了農村經濟發展、農民生活水平的提高，城鄉收入差距的拉大也影響了社會的穩定。因農業稅費負擔造成的干群關系緊張是影響農村社會穩定的最大因素。在上述認識中，問題的根源在農村，解決的思路也在農村。

隨著時代的發展，情況發生了變化，問題不再局限于農村，而是要在城鄉關系的互動中，在工業化、信息化、新型城鎮化和農業現代化的協同發展中重新審視農村社會治理問題。城鎮化、人口流動帶來了農村社會結構變化，出現了農戶兼業化、村莊空心化、人口老齡化和農民市民化問題。而且隨著農業機械的應用、社會服務體系的逐步完善，出現了農業的規模經營，產生了新型職業農民，改變了農業生產經營體系，農業市場化程度逐步提高，自給自足功能逐步弱化。同時，還產生了農民以及村莊之間的分化。農民與村民不再是指同一群人，從事農業生產的并非都擁有農民身份，住在農村的也并非都是農民。

有些村莊逐步推進社區化建設，公共設施和公共服務體系不斷完善，突出了生活的功能;有些村莊則重點保留生產功能，逐漸演變為農莊;還有些村莊大力發展第三產業，成為城市人休閑、度假的地方，以為城市提供生態、鄉土性產品而獲得發展空間。

總之，當前的農業、農村與農民產生了分立，每個都可以獨立存在，關聯度有所降低。它們更加注重與城市之間的要素流動，或者說，工業化、市場化和城鎮化對農業、農村和農民帶來了更加深刻的影響，不能再靜態地去看待這些問題，而是要在動態的系統中去把握。

從取到予的治理矛盾轉換

原來農村中的治理問題主要是收取農業稅費和執行計劃生育政策。這兩項工作構成了農村社會治理的核心及其農村社會治理體系。后來，隨著稅費改革的實行，農民的負擔大大減輕，乃至于全部取消，還實行了各種惠農補貼。人們的生育觀念也發生了變化，計劃生育工作的重點也發生了轉移。這些都極大改善了干群關系和基層的社會面貌。基層政府從管理轉向了服務。

當前，如何對下鄉的資源進行分配，提供什么樣的公共服務成了農村社會治理的焦點和難點。“不患寡而患不均”是對這一問題的經典描述。分配和補償涉及每個人，涉及許多領域，時間跨度也很長。采取什么樣的標準就成為一個新問題。

這就涉及條線部門間和地方塊塊的矛盾。有些部門想解決與自己管轄范圍有關的歷史性矛盾，通過發文的形式給地方、基層，希望他們拿出資金來落實。這些政策在落實的過程中，會被重新解讀，引起其他問題及人群的連鎖反應。而且解決的不僅是資金問題，還涉及如何在各種人群和主體中達到平衡。在取的過程中，主要的是干部與群眾之間的矛盾。在給予的情況下，不單群眾責怪干部處事不公，群眾之間也會相互攀比，想出各種為了獲取利益的怪招、歪招，從而形成不良的社會風氣。所以，如何將好事辦好，把資金、資源分配下去，并非易事。

由簡約到精細的治理模式變遷

農村社會治理模式的轉變主要受農村社會主要矛盾的影響。原來收取農業稅費和執行計劃生育政策，是村干部必須完成的任務。村干部手中的強制性資源非常有限，就需要運用到鄉村社會的人情、面子等柔性資源來完成任務。當時，國家只下達任務，而未給予資源。國家對農村生活的介入非常有限，主要依靠民間權威運用地方性知識來解決，實行的是簡約治理。

后來，許多農民選擇到城市生活，留在村莊中有能力的人，因為待遇問題也不愿意擔任村干部，誰來治理村莊成為一個問題。于是，政府就加大了對農村的財政補貼，提高了村干部的待遇。既然提高了待遇，就要對村干部有所要求和考核，自然就規范了對村干部工作的各項管理制度。同時，隨著惠農政策的實行，下發到農村的文件及涉農事項多了起來，也需要有專門人員負責落實。這也就讓村委會出現了行政化、機關化的傾向。如何把不斷下發的資源精確地分配到每個人身上，把目標對象利用合理的手段甄別出來，成為村干部的主要任務。他們采用新技術、新手段和新方式來完成這些任務，逐漸使自己的工作越來越規范化、精細化。

在現代國家政權建設背景下，許多國家資源不斷深入鄉村，以送法下鄉的方式帶去了法律規范和新的規則體系，改變了原來的糾紛調解和矛盾處理方式。基層干部也在迎法下鄉，希望由專業的公安、司法部門來處理相關問題，自己更好地轉變角色和工作方式。他們也希望通過不斷精細的技術和法律規范來助推鄉村治理，以減少自己所面臨的矛盾和糾紛。

農村社會治理的未來趨向

精細化、精準化是農村社會治理的未來趨向。為了實現這個目標，需要做好以下幾個方面的工作。

夯實基層，加強源頭治理。農村社會治理的任務主要由基層來完成。基層是矛盾和問題的發生地，也是最容易、最有效解決的地方。治理的任務和形勢對基層提出了新的要求。所以，需要不斷完善基層的功能定位、機構設置和人員配備，提高基層干部的能力和素質，理順體制和機制，在源頭上解決問題。

綜合施策，加強系統治理。在不斷加強基層建設的同時，也需要不斷增強高層的統籌。只有這樣，政策的制定才能更加合理、統一，可以很好地落地執行，能夠在解決舊問題的同時而不增加新問題。所以，需要在對基層進行分類的基礎上，綜合施策，以實現系統治理。

明晰規則，加強依法治理。模糊是產生問題和矛盾的主要原因之一。在當前形勢下，需要不斷明晰規則，以增強政策和制度的可行性，避免不必要的糾紛。同時，治理過程中出現的違規、違法事件也要堅決進行制止、糾正，以實現依法治理，增強法律的權威性。

綜上，在工業化、市場化和城鎮化的影響下，農村社會治理的環境和形勢已經發生了深刻的變化。精細治理將是農村社會治理的未來趨向，面對出現的新問題、新矛盾，需要采用新的技術、手段和方式進行解決，以實現農業的發展、農村的穩定和農民的幸福。

（作者系上海市委黨校社會學教研部博士）