農(nóng)村社會治理的形勢轉變及未來趨向

李寬

在農(nóng)業(yè)稅費取消之后，伴隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，農(nóng)村社會發(fā)生了由靜到動的發(fā)展模式轉變、從取到予的矛盾轉換和從簡約到精細的治理模式變遷。精細治理將是農(nóng)村社會治理的未來趨勢，面對出現(xiàn)的新問題、新矛盾，需要夯實基層，加強源頭治理;綜合施策，加強系統(tǒng)治理;明晰規(guī)則，加強依法治理。

隨著農(nóng)業(yè)稅費的取消、各項惠農(nóng)政策的落實，以及新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，農(nóng)村社會治理形勢發(fā)生了極大的變化。這種變化既有對舊問題的解決，也包含著新問題帶來的挑戰(zhàn)。

由靜到動的發(fā)展模式轉變

在本世紀初，基于農(nóng)業(yè)豐則基礎強，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會安的考量，政府重點關注糧食生產(chǎn)、農(nóng)民收入和干群關系問題，將問題限定在了農(nóng)村內(nèi)。農(nóng)民收入增長緩慢，負擔過重，嚴重影響了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活水平的提高，城鄉(xiāng)收入差距的拉大也影響了社會的穩(wěn)定。因農(nóng)業(yè)稅費負擔造成的干群關系緊張是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的最大因素。在上述認識中，問題的根源在農(nóng)村，解決的思路也在農(nóng)村。

隨著時代的發(fā)展，情況發(fā)生了變化，問題不再局限于農(nóng)村，而是要在城鄉(xiāng)關系的互動中，在工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展中重新審視農(nóng)村社會治理問題。城鎮(zhèn)化、人口流動帶來了農(nóng)村社會結構變化，出現(xiàn)了農(nóng)戶兼業(yè)化、村莊空心化、人口老齡化和農(nóng)民市民化問題。而且隨著農(nóng)業(yè)機械的應用、社會服務體系的逐步完善，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，產(chǎn)生了新型職業(yè)農(nóng)民，改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系，農(nóng)業(yè)市場化程度逐步提高，自給自足功能逐步弱化。同時，還產(chǎn)生了農(nóng)民以及村莊之間的分化。農(nóng)民與村民不再是指同一群人，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的并非都擁有農(nóng)民身份，住在農(nóng)村的也并非都是農(nóng)民。

有些村莊逐步推進社區(qū)化建設，公共設施和公共服務體系不斷完善，突出了生活的功能;有些村莊則重點保留生產(chǎn)功能，逐漸演變?yōu)檗r(nóng)莊;還有些村莊大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，成為城市人休閑、度假的地方，以為城市提供生態(tài)、鄉(xiāng)土性產(chǎn)品而獲得發(fā)展空間。

總之，當前的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民產(chǎn)生了分立，每個都可以獨立存在，關聯(lián)度有所降低。它們更加注重與城市之間的要素流動，或者說，工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民帶來了更加深刻的影響，不能再靜態(tài)地去看待這些問題，而是要在動態(tài)的系統(tǒng)中去把握。

從取到予的治理矛盾轉換

原來農(nóng)村中的治理問題主要是收取農(nóng)業(yè)稅費和執(zhí)行計劃生育政策。這兩項工作構成了農(nóng)村社會治理的核心及其農(nóng)村社會治理體系。后來，隨著稅費改革的實行，農(nóng)民的負擔大大減輕，乃至于全部取消，還實行了各種惠農(nóng)補貼。人們的生育觀念也發(fā)生了變化，計劃生育工作的重點也發(fā)生了轉移。這些都極大改善了干群關系和基層的社會面貌。基層政府從管理轉向了服務。

當前，如何對下鄉(xiāng)的資源進行分配，提供什么樣的公共服務成了農(nóng)村社會治理的焦點和難點。“不患寡而患不均”是對這一問題的經(jīng)典描述。分配和補償涉及每個人，涉及許多領域，時間跨度也很長。采取什么樣的標準就成為一個新問題。

這就涉及條線部門間和地方塊塊的矛盾。有些部門想解決與自己管轄范圍有關的歷史性矛盾，通過發(fā)文的形式給地方、基層，希望他們拿出資金來落實。這些政策在落實的過程中，會被重新解讀，引起其他問題及人群的連鎖反應。而且解決的不僅是資金問題，還涉及如何在各種人群和主體中達到平衡。在取的過程中，主要的是干部與群眾之間的矛盾。在給予的情況下，不單群眾責怪干部處事不公，群眾之間也會相互攀比，想出各種為了獲取利益的怪招、歪招，從而形成不良的社會風氣。所以，如何將好事辦好，把資金、資源分配下去，并非易事。

由簡約到精細的治理模式變遷

農(nóng)村社會治理模式的轉變主要受農(nóng)村社會主要矛盾的影響。原來收取農(nóng)業(yè)稅費和執(zhí)行計劃生育政策，是村干部必須完成的任務。村干部手中的強制性資源非常有限，就需要運用到鄉(xiāng)村社會的人情、面子等柔性資源來完成任務。當時，國家只下達任務，而未給予資源。國家對農(nóng)村生活的介入非常有限，主要依靠民間權威運用地方性知識來解決，實行的是簡約治理。

后來，許多農(nóng)民選擇到城市生活，留在村莊中有能力的人，因為待遇問題也不愿意擔任村干部，誰來治理村莊成為一個問題。于是，政府就加大了對農(nóng)村的財政補貼，提高了村干部的待遇。既然提高了待遇，就要對村干部有所要求和考核，自然就規(guī)范了對村干部工作的各項管理制度。同時，隨著惠農(nóng)政策的實行，下發(fā)到農(nóng)村的文件及涉農(nóng)事項多了起來，也需要有專門人員負責落實。這也就讓村委會出現(xiàn)了行政化、機關化的傾向。如何把不斷下發(fā)的資源精確地分配到每個人身上，把目標對象利用合理的手段甄別出來，成為村干部的主要任務。他們采用新技術、新手段和新方式來完成這些任務，逐漸使自己的工作越來越規(guī)范化、精細化。

在現(xiàn)代國家政權建設背景下，許多國家資源不斷深入鄉(xiāng)村，以送法下鄉(xiāng)的方式帶去了法律規(guī)范和新的規(guī)則體系，改變了原來的糾紛調(diào)解和矛盾處理方式。基層干部也在迎法下鄉(xiāng)，希望由專業(yè)的公安、司法部門來處理相關問題，自己更好地轉變角色和工作方式。他們也希望通過不斷精細的技術和法律規(guī)范來助推鄉(xiāng)村治理，以減少自己所面臨的矛盾和糾紛。

農(nóng)村社會治理的未來趨向

精細化、精準化是農(nóng)村社會治理的未來趨向。為了實現(xiàn)這個目標，需要做好以下幾個方面的工作。

夯實基層，加強源頭治理。農(nóng)村社會治理的任務主要由基層來完成。基層是矛盾和問題的發(fā)生地，也是最容易、最有效解決的地方。治理的任務和形勢對基層提出了新的要求。所以，需要不斷完善基層的功能定位、機構設置和人員配備，提高基層干部的能力和素質(zhì)，理順體制和機制，在源頭上解決問題。

綜合施策，加強系統(tǒng)治理。在不斷加強基層建設的同時，也需要不斷增強高層的統(tǒng)籌。只有這樣，政策的制定才能更加合理、統(tǒng)一，可以很好地落地執(zhí)行，能夠在解決舊問題的同時而不增加新問題。所以，需要在對基層進行分類的基礎上，綜合施策，以實現(xiàn)系統(tǒng)治理。

明晰規(guī)則，加強依法治理。模糊是產(chǎn)生問題和矛盾的主要原因之一。在當前形勢下，需要不斷明晰規(guī)則，以增強政策和制度的可行性，避免不必要的糾紛。同時，治理過程中出現(xiàn)的違規(guī)、違法事件也要堅決進行制止、糾正，以實現(xiàn)依法治理，增強法律的權威性。

綜上，在工業(yè)化、市場化和城鎮(zhèn)化的影響下，農(nóng)村社會治理的環(huán)境和形勢已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。精細治理將是農(nóng)村社會治理的未來趨向，面對出現(xiàn)的新問題、新矛盾，需要采用新的技術、手段和方式進行解決，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)民的幸福。

（作者系上海市委黨校社會學教研部博士）