對(duì)權(quán)力清單的制定主體、性質(zhì)和效力研究

許函

【摘要】所謂權(quán)力清單就是政府應(yīng)該干什么，“法無授權(quán)不可為”，這樣才能防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，使政府真正履行為人民、為大眾服務(wù)的職責(zé)。通過權(quán)力清單梳理、清理和公開，使權(quán)力“曬”在公眾的面前，讓公眾既可以清楚行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，也可以能監(jiān)督行政機(jī)關(guān)正確的運(yùn)用權(quán)力。本文通過對(duì)權(quán)力清單的制定主體、權(quán)力清單的性質(zhì)和效力，對(duì)現(xiàn)有學(xué)界的不同觀點(diǎn)的梳理和個(gè)人觀點(diǎn)進(jìn)行分析，來從法律的視角來對(duì)權(quán)力清單定位。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力清單 性質(zhì) 效力 制定主體

一、權(quán)力清單的制定主體

我國(guó)現(xiàn)有的權(quán)力清單的制定主體是地方政府及其職能部門，但是由此制定主體制定權(quán)力清單存在漏洞。

筆者認(rèn)為由地方政府的各職能部門提出本部門的權(quán)力和權(quán)力來源的法律、法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)，由第三方主體參與清單的梳理和清理工作。

第一，由各職能部門提出本部門的權(quán)力和擁有該權(quán)力的現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章的來源，可以將權(quán)力的與責(zé)任的主體對(duì)應(yīng)起來，提出主體與實(shí)施主體的一致，有利于部門權(quán)力的清晰化和規(guī)范化，同時(shí)對(duì)下一步制定責(zé)任清單，以及進(jìn)行責(zé)任的追究起到良好的指引作用。

第二，有第三方主體參與制定權(quán)力清單，這種模式的可以避免行政機(jī)關(guān)既制定權(quán)力清單又根據(jù)清單行政的主體重復(fù)的弊端，第三方作為中立者對(duì)于部門間的權(quán)力界限不明的問題，能夠?qū)Σ块T間的權(quán)力沖突起到改善的作用。

但是這種模式仍然有一定的弊端，政府部門在列出部門的權(quán)力時(shí)，會(huì)把部門的利益放在首位，對(duì)于增加部門利益的事項(xiàng)的權(quán)力各部門爭(zhēng)搶列入清單，對(duì)于需承擔(dān)責(zé)任的事項(xiàng)的權(quán)力各部門可能出現(xiàn)互相推諉，隱瞞不報(bào)的情形，對(duì)清單的全面性產(chǎn)生消極的影響，對(duì)第三主體對(duì)權(quán)力清單的梳理和清理造成困難。

二、權(quán)力清單的性質(zhì)

對(duì)于權(quán)力清單的性質(zhì)，沒有準(zhǔn)確的定義。不同的學(xué)者有不同的觀點(diǎn)，現(xiàn)有的主要觀點(diǎn)有權(quán)力清單是規(guī)范性文件、是政府主動(dòng)公開的信息和行政自制規(guī)范。

筆者認(rèn)為是一種政策性的行為。

第一，權(quán)力清單是對(duì)已有的法律、法規(guī)、規(guī)章的清理和梳理，并沒有創(chuàng)設(shè)新的法律、法規(guī)和規(guī)章，權(quán)力清單中權(quán)力的法律依據(jù)都是現(xiàn)有的法律文件，所以，權(quán)力清單的制定并不是一項(xiàng)立法活動(dòng)。理論上的權(quán)力清單的編制和整理都是嚴(yán)格按照法律、法規(guī)和規(guī)章而進(jìn)行的。對(duì)沒有法律依據(jù)的行政權(quán)力，原則上應(yīng)該取消，而這不是對(duì)法律依據(jù)的調(diào)整，而是嚴(yán)格的執(zhí)行法律的規(guī)定，行政權(quán)力的來源就是具有法律效力的文件。

第二，權(quán)力清單是對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)力的分類梳理，在權(quán)力清單的編制中，未涉及行政權(quán)的增加或減少，只是對(duì)各部門已有的權(quán)力的進(jìn)行梳理分類和清理，在權(quán)力清單全面系統(tǒng)的列出各職能部門的情況下，凡未列入清單的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)均不能行使，這將極大地壓縮行政機(jī)關(guān)擁有的法外權(quán)。

第三，主要是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部性活動(dòng)，是中央部署的，由各個(gè)地方執(zhí)行，是上級(jí)約束下級(jí)的手段，權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)各部門權(quán)力行使的指導(dǎo)性作用，并沒有對(duì)公眾產(chǎn)生直接外部性的作用，只是對(duì)公眾的知情權(quán)和便民方面產(chǎn)生間接性的外部影響?；谝陨蠋c(diǎn)，把權(quán)力清單視為一種政策性的行為更為妥帖。

三、權(quán)力清單的效力

我國(guó)對(duì)于權(quán)力清單的效力主要是它具有法律效力、不能僭越法律和兼具內(nèi)外部效力等幾種現(xiàn)有觀點(diǎn)：權(quán)力清單具有法律效力;權(quán)力清單不能僭越法律;權(quán)力清單是兼具內(nèi)外部效力。

筆者認(rèn)為只對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生拘束力。按照上述性質(zhì)分析把權(quán)力清單視為一種政策性的行為，只具有內(nèi)部性，不具有外部性的特征。

第一，權(quán)力清單實(shí)質(zhì)就是“法無授權(quán)不可為”，通過權(quán)力清單這一形式對(duì)政府及其職能部門的權(quán)力進(jìn)行規(guī)范和約束，可以防止權(quán)力的濫用和腐敗，對(duì)行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制性的約束力。權(quán)力清單主要內(nèi)容是對(duì)清單的形式明確各部門的行政權(quán)力事項(xiàng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部起到指引和規(guī)范性的作用。

第二，因?yàn)榘亚鍐我暈檎咝缘男袨?，不具有法律性，?duì)外不產(chǎn)生強(qiáng)制性拘束力，權(quán)力清單的公開對(duì)于公眾來說是知悉各職能部門的具體職權(quán)同時(shí)便利公眾辦事的外部性的作用。

第三，權(quán)力清單之所以公開具有形式上的外部性，可以說是接受公眾監(jiān)督的的新的形式，通過清單的方式列明各政府權(quán)力的種類、權(quán)力主體、適用條件和適用范圍等，可以讓公眾更加清楚直觀的了解政府的權(quán)力，拓寬了行政系統(tǒng)外的監(jiān)督。第四，權(quán)力清單公布內(nèi)容會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生合法預(yù)期的信賴?yán)?，但是這種具有外部性法律效力的產(chǎn)生并不是權(quán)力清單的本身，而是有著明確的法律依據(jù)，由清單所依賴的法律自身的效力傳輸?shù)角鍐?，?huì)造成相對(duì)人依據(jù)清單的產(chǎn)生信賴的假象，所信賴的實(shí)際是權(quán)力清單背后所來源的法律、法規(guī)和規(guī)章。

關(guān)于權(quán)力清單的制定主體、性質(zhì)和效力目前都沒有明確的規(guī)定，不同的學(xué)者有著不同的觀點(diǎn)，對(duì)于權(quán)力清單仍有很多不確定的地方，筆者通過對(duì)現(xiàn)有學(xué)者觀點(diǎn)的剖析和反駁，對(duì)權(quán)力清單的制定主體、性質(zhì)和效力提出建議，應(yīng)該盡快出臺(tái)有關(guān)權(quán)力清單的界定問題的解釋，能將這一新制度更好的運(yùn)用。