中國產能過剩背后的地方政府行為分析

王舟

【摘要】近幾年來，我國產能過剩問題越來越突出，國內多個行業如鋼鐵、水泥、鋼化玻璃等都已出現產能過剩的問題。產能過剩已逐漸成為我國經濟高質量發展的一大阻力，而地方政府的一些干預行為對這一問題的形成與加劇起到了一定的推動作用。本文系統分析了產能過剩背后起推動作用的具體地方政府干預行為，以及地方政府實施干預行為的動機。本文建立了一個序貫博弈模型，詳細闡明地方政府干預行為導致產能過剩問題的機理，說明了地方政府的投資補貼行為是導致產能過剩的重要原因.文章的最后，列舉了產能過剩所帶來的危害并結合研究結論提出了相應的建議。

【關鍵詞】產能過剩 地方政府行為 貸款優惠政策 成本外部化 風險外部化

一、引言及文獻綜述

自改革開放以來，我國經濟在經歷30多年的高速增長后，支持經濟增長的產業結構和要素投入結構已發生變化。經濟增長進入了一個次高的新平臺。當前，我國經濟正處于增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期疊加的階段（李揚2013），這表明中國經濟發展已經到了一個十分關鍵的階段，而產能過剩等問題日益突出成為我國經濟高質量發展的一大阻力。因此，對產能過剩問題進行研究十分必要。

產能過剩概念最早由張伯倫在定義完全產能的基礎上提出的。他認為，壟斷競爭導致平均成本線高于邊際成本線，從而出現持續產能過剩。我國學者也分別從不同角度對產能過剩進行了界定。張曉晶（2006）認為應該分別從宏觀和微觀兩個層面對產能過剩進行界定。周勁（2007）指出，在一定時期內通過行業的相關經濟指標所反映出來的這種程度超過了行業的正常范圍時，表明該行業在這一時期出現了產能過剩的問題等等。部分學者還根據不同的分類標準將產能過剩問題分為了幾種不同的類型。周勁、付保宗（2011）認為根據與經濟周期的關系，產能過剩可分為“周期性產能過?！焙汀胺侵芷谛援a能過剩”兩類。王岳平（2006）則認為，產能過?？煞譃椤凹雌谶^?！焙汀邦A期過?！眱煞N。

總的來說，我國學者普遍將產能過剩定義為“因實際的生產能力遠遠超過社會的有效需求，進而導致的生產能力大量閑置的現象。”本文也沿用了這一定義。即本文中所指的產能過剩是指“實際的生產能力遠大于人們對此類產品的有效需求。”

對于產能過剩的原因探索，國內學者一般從以下幾個方面展開研究。①從宏觀經濟層面進行的研究，即從經濟周期的角度解釋。如“周期性產能過?！?，即經濟周期性波動造成的有效需求下降，會使得原本產能并不富余的行業形成富余產能。（周勁、付保宗2011）②從中觀層面進行的研究，即從市場失靈角度解釋，如“潮涌現象”導致的產能過剩。（即發展中國家企業所要投資的產業常常具有技術成熟、產品市場已經存在、處于世界產業鏈內部等特征，因而全社會很容易對有前景的產業產生正確共識，在投資上出現“潮涌現象”從而導致產能過剩）（林毅夫2007）③從微觀層面進行的研究，即從企業本身決策角度來解釋;如“要素窖藏行為”，即由于市場未來發展的不確定性，企業往往會將部分的要素閑置即企業的產能并不完全釋放，以提高生產和供給的靈活性，增強企業對市場變化的適應性。（巴曙松，2006;張日旭，2013）“企業競爭策略行為”即產能過剩是一種競爭策略，已進入者一旦意識到有新的進入者和競爭者時，其可以通過擴大產量、降低價格的方式對新進入者實施打擊。（Wenders 1971）④從體制層面進行的研究。即從轉軌經濟中體制缺陷對經濟主體行為的扭曲來解釋。如：官員升遷的“錦標賽模式”（周黎安，2004）等，而本文將側重于從地方政府干預行為的角度對產能過剩展開分析。

二、地方政府實施干預行為的動機及具體行為

（一）干預行為的動機

自1979年以來，隨著改革開放進程的推進，在經濟建設中心論的影響下，我國也相應地進行了中央政府與地方政府之間的權力改革。隨著計劃經濟體制的廢除與中央政府的放權讓利，地方政府逐漸被賦予了“經濟人”的特征。為追求自身利益的最大化，地方政府往往會對地區經濟發展進行干預。企業實施干預行為的動機如下：1、增加地區財政收入是地方政府進行干預的首要動機;2、官員的政治收益，即官員獲得的升遷資本是地方政府干預經濟的重要動機。

（二）地方政府的具體干預行為

地方政府一般會從以下3個階段實施不同的干預手段以達到吸引投資的目的：1、承諾在企業投資建立時，或企業要擴大規模時對企業進行投資補貼，以此鼓勵創辦企業或是企業擴張規模。這一階段，地方政府的補貼主要通過貸款優惠政策及土地優惠政策來兌現;2、在生產環節，承諾放寬一定的政策限制，以此吸引企業投資;3、在產成品銷售環節，通過承諾提供一定補貼或保護性政策來吸引企業增加投資?？偟膩碚f，政府在以上三個環節對企業所做的承諾都會使得企業的成本或者風險外部化，從而扭曲了企業的投資行為，容易使行業內出現產能過剩的情況。

三、產能過剩的形成機理

（一）基本模型

為了更好地研究地方政府的行為與產能過剩的形成機理，我們建立一個序貫博弈模型來進行研究。具體假設如下：

（1）為了簡化分析，假設中央政府宏觀調控的過程如下：在宏觀調控過程中，由中央政府政策制定部門來收集數據，觀察形勢，并據此對經濟運行狀態以及趨勢做出判斷，制定相關政策。而中央政府監督部門等主要從政策制定部門制定的政策所傳達的信息來做出相應決策。

（2）各地區各商業銀行貸款利率統一為中國人民銀行制定的貸款基準利率io。

（3）該地區政府僅以一種方式對當地企業進行投資補貼，即：該地區政府先以利率i1向政策性銀行貸款，再以利率i2貸款給當地企業。其中io-i2=r，（r為正），i2-il ro（ro為正）。

（4）該地區政府僅對某一特定行業中的企業提供投資補貼，該行業市場是完全競爭的。模型中，該行業中任何企業均可享受投資補貼。

（5）在具體分析博弈過程時，以一個企業為代表，研究3個經濟主體之間的博弈。

（6）該地區標準稅率為t。

（7）中央政府考察地方政府政績以及決定官員升遷的主要標準是地區經濟增長。

（8）假設地方該產業已經出現了產能過剩的情況。

具體博弈過程如下：

第一階段地方政府決策階段

在這一階段，政府會根據利益最大化的目標確定最佳的i2。

為鼓勵企業進行投資，地方政府會以低于當地標準貸款利率io的貸款利率i2貸款給企業;同時，為避免被中央政府發現其違規行為，地方政府將做出一定努力，花費一定成本對該違規補貼行為做掩飾，為了表示這一成本，我們將地區政府因貸款利率差而獲得的直接經濟收益率表示為π（r），r>0，時，π（r）>0。并且π（r）<0.π”（r）<0

第二階段

當地企業決策階段

在這一階段，當地方政府承諾以利率i2貸款給當地企業后，當地企業出于追求利益最大化的目標，決定是否追加投資，以及應該追加的投資比率為A。

設企業前期投資為I，則此時要追加的投資即為AI，由此帶來產出的增加為p AI（p為投資乘數）。因為企業所面對的是完全競爭市場，所以在均衡條件下其利潤為零?，F在由于地方政府為企業提供了投資補貼，所以企業可以獲得超額利潤rAI。（這也是企業追加投資的動機所在）

對于政府來說，當企業新增投資為AI時，政府的直接經濟收益為tp AI+AI π（r）。而地方政府因為投資增加促進當地的經濟增長將會間接收獲一定的官員升遷利益，設獲得的官員升遷利益為G。（G的大小主要依賴于國家考核選拔官員的制度。）

第三階段

中央政府決策階段

在這一階段，中央政府根據經濟形勢及地方投資的增長率對地方政府進行宏觀調控。

該函數說明，在經濟運行正常時中央政府對于地方違規行為的處罰力度僅僅為一個相對較低常量cg;在經濟有過熱或者衰退趨勢時，中央政府為了抑制地方政府違規行為，保障經濟正常運行，將會加大對地方政府的處罰力度。

（5）中央政府對地方企業的處罰是建立在地方企業因違規行為而獲得的額外收益的基礎上的。即當經濟形勢處于健康狀態時，中央政府對地方企業的懲罰僅僅是沒收其違規所得利益;當經濟形勢處于不健康狀態時，除了沒收其違規所得收益之外，中央政府還會對企業處以數倍罰款。

（6）前面已經提到，地方政府會以實現自身利益最大化為目標來實行投資補貼政策，而地方政府的利益分為經濟利益以及官員升遷效益。

在經濟運行處于健康狀態，或者處于下滑狀態時，政府對地方政府額政績評價主要依賴于經濟指標。投資增加的越多，中央政府對地方政府官員的政績評價越高。當經濟運行有過熱的趨勢時，投資的增加將不能給政府帶來任何的升遷收益。設ω為中央政府對官員的政績評價依賴于經濟指標的程度函數：

（二）模型分析

對上述模型進行分析可得出以下結果：

1_在經濟有過熱趨勢時

（1）企業的最優決策A*僅僅與中央政府的處罰力度以及監督努力程度有關，而與地方政府提供的補貼數量無關。當中央政府的處罰力度以及監督努力程度很大時，企業的最優投資增長率就會很低。

（2）地方政府在決策時，要考慮國家的宏觀調控以及企業的反應函數。由地方政府最優決策的一階條件可知，地方政府的最優決策取決于中央政府的監督力度以及處罰力度，以及企業的決策。具體的說，即：中央政府的督查努力程度、對地方政府違規行為的行政處罰力度越高即經濟過熱程度越嚴重，地方政府的最優稅率優惠水平越低。當中央政府的查處力度越來越大，以至于不能滿足條件（1-3）時，地方政府停止引資行為。

2.經濟運行處于健康狀態時

（1）為了追求利益最大化的目標，在該階段，企業會盡可能追加投資。

（2）地方政府在事先知道企業決策的情況下進行自己最優化決策

總的來說，該模型說明了我國地方政府出于自身利益的考慮，總是會有利用違規投資補貼行為來促進地方投資增加的意愿，而地方企業為了追求利益最大化，也總是有利用投資補貼政策來增大投資的意愿，這樣一來，就很容易導致產能過剩的形成與加劇。（這種地方政府與企業間的合作在經濟運行健康期更為容易達成。）

四、對策與建議

（一）進一步深化我國財稅體制改革，合理安排中央政府與地方政府的政府職能，并確定合理的權力分配

要解決地方政府不恰當的干預的問題就應從最基本的體制面進行改革，中央政府應該深化我國的財稅體制改革，使地方政府的財權與事權相匹配，避免地方政府陷入“沒錢保民生”的困境，這樣一來，財政收入對于地方政府就不是一個十分誘惑的因素，地方政府也不再有如此大的動機來實施干預行為。

（二）健全我國官員升遷考核機制，建立起一套全面的綜合的考核方法

我們不應該僅僅只以當地的GDP增速為考核依據，官員升遷考核機制改革的重點應該在于建立一個綜合的、科學的、能更好反映人民實際生活狀態的指標體系，來衡量經濟、社會的發展狀況，以此引導地方政府行為的科學化，緩解體制性因素對產能過剩問題的影響。

（三）進一步完善我國尚不明晰的產權的界定

土地產權以及環境產權的界定模糊不僅使實際擁有產權的當事人遭受損失，還給予地方政府進行相關干預行為的基礎，在一定程度上間接導致產業過剩。所以我們要加快產權的界定，保護相關人員額度利益，同時遏止地方政府的違規行為。

（四）促進地區間的交流合作，根據地區額度要素稟賦合理的進行社會分工，實現全國的利益最大化，避免重復建設，以及地區間的惡性競爭

中央政府要加強宏觀調控的力度，加強對地區間惡性競爭的監督與打擊，嚴禁地區間設置貿易壁壘以保護當地幼小企業。要讓市場機制起到優勝劣汰的作用，以此來淘汰不合格的，衰退的企業，是資源分配合理化，提高資源的利用效率。

（五）在中央政府也要重視對地方政府的監管，加強中央政府政策的威信，保障政策的執行

由本文中模型分析得到的結論可知：無論在經濟運行正?；蚴沁^熱的時期，地方政府所愿意提供的投資優惠的程度都是與中央政府的監督努力程度以及處罰力度成反比的。而地方政府出于己身利益的考慮，總是會有利用違規的投資補貼行為來促進地方投資增加的意愿。所以，為了減輕地方政府的干預行為所導致的產能過剩，中央政府來通過一些手段來保證中央宏觀調控能力，實現中央權威和國家整體利益。例如：適當下放一些權利，但強化對地方政府的監督等等。嚴禁地方政府利用違規行為轉嫁企業的成本與風險。