對評價地方政府財政健康的簡要概述

李佳慧

【摘要】財政健康的狀況體現了一個城市為其居民提供公共服務的能力，對任何一個政府來說都是極為重要的。本文通過總結分析國外對于財政健康的研究，解釋了什么是財政健康，并試圖找到影響財政健康的因素，探究哪些是可控因素，哪些是不可控因素。另外，通過總結學者們衡量財政健康的方法，理解這些模型的思路，探究它們可借鑒的地方以及不足之處，思考如何選擇和構造模型的方法。

【關鍵詞】財政健康 影響因素 評價方法

一、財政健康

首先，什么是財政健康？不同的學者在這方面使用了許多不同的術語（Costa，Cigler，和Honadle，2004）。一些學者互換地使用“財政壓力”和“財政緊張”，有些學者則將兩者區分開來。而“財政健康（fiscal health）”、“財政狀況（fiscal condition）”、“財政形勢（fiscal position）”等術語也會被使用，通常帶有不同的含義。

Berry（1994）根據“財政資源超出支出義務的程度”來定義一個機構的財政健康。這個定義顯然具有簡單和易于理解的優點，但缺乏細節描述。Ladd和Yinger（1989）對于財政健康的定義是“一個城市為其居民提供公共服務的能力”，它表示了一個城市向其居民提供公共服務的基礎能力，而與政府官員的預算決策無關。這些學者們區分了“實際的財政狀況”和“標準化的財政狀況”。所謂的“實際的財政狀況”則是指收入能力與支出需求的差。

與財政健康緊密相關的術語是財政狀況。Lin和Raman（1998）認為財政狀況與財政努力（fiscal effort）或稅收和支出的相對水平相關。他們指出較差的財政狀況意味著一個政府有較低能力將現有公共服務水平維持在一個可接受的稅收水平上。

二、財政健康的重要性

財政健康對于一個政府來講是至關重要的，它展示了政府為其人民持續提供充足服務的能力。也因此，財政健康不足以成為政府成功的標準，它僅僅是一個前提。如果沒有健康的財政狀況，公共服務的質量與水平顯然會受到損害。

了解一個地方政府的財政狀況對于當地的地方官員、納稅人、投資者，以及其他的利益相關者都是極為重要的。地方官員必須能夠理解并有效地將其管轄權的財政狀況傳達給不一定具有公共財政背景的人。無論他們是想解釋一項提高稅收，削減公共服務，或是收取服務費的建議，都有助于地方官員闡明其行動的財務理由。

地方政府的財政健康很重要，不僅是因為它體現了為所需公共服務服務提供資金的能力，還有其他方面的原因。地方政府的官員想必都會爭取更好的財政健康狀況，不光是為了被其管轄范圍的人民所信服。其他揭示了維持財政健康的重要原因就包括財政健康對居民居住地的選擇，企業辦公地點和經濟發展方向的選擇，地方政府競爭力，公共服務的質量，和稅收成本都有著深遠的影響。

事實上，當人民對當地政府或其政策不滿意時，房主可能會選擇離開那個地區。因此，地方政府的財政狀況對房價也是有影響的，因為人民可通過選擇達到他們滿意的公共服務水平，且房價最低廉的地區去居住。這就意味著地方政府在做出稅務決策時，也要考慮對當地房價的影響。

可見，地方政府的財政健康狀況時很重要的，它對地區的經濟發展也產生著影響。國家和地方政府在國民經濟中扮演著重要角色，提供重要的公共服務的職能要求他們必須積極維持財政健康和穩定。市場變得越來越不穩定，而公共財政必須更加穩定和健康。

三、財政健康的影響因素

地方政府的財政狀況取決于無數的因素。這些因素可能包括天氣和自然災害，國家經濟，國家政府的政策，鄰近轄區的經濟發展政策，地方稅基，稅收環境，當地經濟形勢，勞動力成本，公民服務需求和其他因素。

事實上，有如此多的因素影響著政府的健康狀況，那么對于地方政府的官員來說，如何將這些因素找到、分類、理解以及解決勢必是一個挑戰。哪些因素值得考慮，哪些因素值得花時間去解決，的確值得深思。

學者們對于財政健康的影響因素已經做了很多研究。Benton（1986）認為影響州和地方政府財政健康的最重要因素是國民經濟的表現。經濟增長率，通貨膨脹率，經濟衰退等影響國家和地方政府預算，因此也會影響其財政健康。而在19世紀90年代早期，Philip Dearborn（1994）從聯邦的角度審查了國家和地方政府部門的財政前景。他研究了四個因素：聯邦預算，醫療改革（包括醫療補助），福利改革，聯邦授權和法規。他的結論是，由于聯邦預算嚴重受限，州和地方政府不能依靠聯邦資金幫助減輕州和地方政府的壓力。他發現，任務授權雖然仍然是地方政府的潛在財務關注點，但可能不像一些觀察家所預測的那樣對州和地方財政健康造成不利影響。

Steven Gold（1992）研究了聯邦政府政策對早期國家政府財政壓力的影響程度。他發現，他們通過減少聯邦援助減少了財政壓力，而不是通過稅收政策，沒有資金的任務，以及聯邦政府未能應對重大國家問題，如醫療保健和貧困。他還指出，聯邦法院裁決（以及州法院裁決）給各州帶來了預算問題。

Helen Ladd（1991）發現，國家的財政狀況似乎影響了州對地方政府國家的援助金額。Ladd還發現，“只有當援助是以共享稅的形式而不是以年度撥款的形式下發，地方政府才能充分享受國家經濟的增長。”她的結論地方政府應該謹慎于過分依賴州政府的收入。Mildred Warner（1999）對該國一個地區的八個國家所進行的研究也記錄了權力下放對地方政府財政的影響。她發現，“因為宏觀經濟力量偏向某些地區，所以地方提高收入的能力在全國各地分布不均。”因此，國家在將資源重新分配給地方政府方面發揮著非常重要的作用，收入在很大程度上受到地方福利的限制。“這二者的研究均說明了國家資金等因素不在個別地方政府的控制之下。

此外，自然因素如暴風雪，干旱，洪水，地震等對他們發生地區的財政也會造成嚴重破壞。盡管這種事件會對地方財政健康帶來很大影響，但它的頻率和嚴重程度，卻是難以預測的。

地方政府往往會從一個經濟發展蓬勃，失業率低的環境中受益。在這種情況下，他們在公共服務上的成本就會相對減少，稅收收入更加穩定，財產的價值會保持平穩或有所上漲。因此，地區的經濟發展對地方政府也有著很大的影響。

人口變化也是影響地方財政健康的另一個因素。出生率，移民率，人口老齡化和其他人口趨勢都會影響公共服務的需求和支付能力。所以遵循這些趨勢及其影響有助于地方政府預測未來的服務需求。

盡管如上對于地方政府財務狀況影響因素的研究既不經典也不詳盡，但有一點是很明確的，那就是地方政府官員對于這些影響因素大都難以掌控。想要全面掌控這些因素，地方政府需出動所有必要的資源和權力，然而事實上，他們對于宏觀經濟，國家移民，進口，鄰國政府的政策，人口老齡化和出生率這些因素幾乎沒有任何影響。他們幾乎不可能對中央政府的政策、他們的勞動力競爭市場，以及他們所在地區公共服務的需求起到任何決定性作用。因此，如何維持財政健康，也是一個值得思考的重要問題。

四、財政健康評價方法

財政健康對每一個地方政府都是極為重要的，地方政府勢必也會盡可能維持財政健康。但是，究竟什么是才算是財政健康，財政健康又何如衡量呢？

學者們試圖通過建立模型來測算財政健康的程度，方法和角度各有不同。而指標的選擇，還是應取決于模型的建立者、使用者、分析對象，以及相關數據的可得性（Mccullough和Deller，2002）。

其中一種用于評價政府財務狀況的方法是前文提到的通過比較支出需求與收入能力的差距來進行的，這種方法最早是由Ladd和Yinger（1989）創造并用于研究美國大城市的財務狀況（Maher和Deller，2011）。該方法需分別對支出需求和收入能力進行預估。支出需求的估算水平取決于對政府提供的公共服務水平和對其相關成本的估算。在公共服務水平已知的情況下，關鍵步驟便是對相關成本的估算。而對于收入能力的估算主要有稅收代表制度方法和回歸或隨機方法。

Bandyopadhyay（2013）采用了這種方法對印度的一些大城市群和部分小城市進行了財務狀況的評價。但是考慮到發展中國家的某些數據難以得到，因此用計量方法將支出需求和收入能力量化是非常困難的。為了解決這些問題，作者將這個模型進行了修改。通過專家意見，估計出了城市公共服務的最低可接受水平。選取了五種主要的公共服務后，對其相關的財政需求做出了估計并加總得到總的支出需求。而對于收入能力的估計，則是通過城市收入與城市生產總值的比率來估算。而后又通過資本支出對收入能力的比率，收入支出對收入能力的比率，以及總支出需求對收入能力的比率這三個比率建立了三個模型。任何大于1的比率顯示了收入能力難以覆蓋的支出需求。這種方法的優點在于其不僅能夠估算出支出需求和收入能力，而且還能顯示出地方政府財務狀況的決定因素。由于其靈活性以及對數據要求較低，因此該方法尤其對發展中國家的財務狀況評價是很有幫助的。

研究者們最常使用的兩種財務狀況評估報告為ICMA財務趨勢監測系統（FTMS）和Ken Brown（1989）的10點測試法。FTMS由國際城市管理協會創建，幫助地方政府評估自己的財務狀況。它將財務狀況廣義定義為“地方政府為其公共服務持續提供資金的能力”，并是為城市管理的目的而設立的。

財務狀況的十點測試法是由Brown（1989）創建的，是一組適用于城市及全國范圍的可以容易計算的指標，數據來源于政府財政官員協會（GFOA）。這個方法將財政健康狀況視作地方政府資助其義務的資源情況。該方法的優點是其簡便性;不足是存在樣本偏差以及該方法僅考慮到單一時間點。

Wang（2007）試圖通過一些財務指標來研究美國50個大洲的財務狀況。他運用了最新出臺的GASB34號文所要求的政府范圍的信息，通過四個維度（現金償債能力、預算償債能力、長期償債能力，和公共服務水平的償債能力）的11個財務指標的計算來揭示政府財務健康狀況。

選擇什么樣的方法去衡量財政健康狀況，取決于使用者看重哪些影響因素或指標，因為這些影響因素作為參考指標都已反映在了模型中。而另一方面，還需要考慮數據是否可得性與真實性，這有時候也許就會要求政府的批準與參與了，因為某些數據可能并不是公開的，或根本無從查找，無法衡量。所以應該首先考慮財政健康的影響因素，以及數據的來源，理性選擇計量模型。