試析美國完全解除對越武器禁運的利益動因

周春遠

【摘要】2016年5月，美國前總統奧巴馬在訪問越南期間宣布完全解除對越南武器銷售禁運，這個決定標志著越美關系發展到新階段，是兩國關系1995年正常化以后的進一步提升，特別是兩國建立全面伙伴關系3年后的重要象征。越美關系一直是國際關系最為復雜與多變的雙邊關系之一。美國完全解除對越南武器禁運，充分體現美國提升與越南軍事合作的目標，從當今東亞地區形勢來看，學界很容易將其歸因于中國這個重要因素。美國推動與越南軍事合作，中國是十分重要的外部因素。美國感受到中國的壓力，甚至是威脅，認為中國在東海和南海所作所為挑戰美國在該地區建立的安全秩序。中國與美國的盟國（日本與菲律賓）發生沖突，美國要兌現保護盟國的承諾。通過推動軍事合作，拉攏越南抗衡中國成為美國“亞太在平衡”政策的重要措施。當然美國的這個決定有著多層次目的。本文將嘗試從國際政治與經濟的視角解析美國的這一決策，探究解除武器禁令對美國國防公司的經濟利益。

【關鍵詞】政治經濟學 越美關系 武器銷售禁運

如果把美國完全解除對越南的武器禁運的原因歸屬于政治動機是不全面的。越美關系從1995年正常化以來發展相對緩慢，雙邊關系的亮點主要是經貿關系和軍事合作。由于歷史原因和制度和意識形態的巨大差異，兩國深化政治關系阻力重重。外交關系正常化以后，越南政府對美國持謹慎態度，始終防范美國推行“和平演變”，打著“人權”旗幟干涉越南內政。美國不愿意在其主導的國際體系中存在社會主義制度，因此不遺余力地試圖改變越南政治體制。盡管美國決策層中的自由主義者認為通過發展兩國經貿關系推動越南經濟發展可以逐步促發越南的“民主革命”，但從1995年兩國關系正常化以來，美國一直伺機利用越南的社會矛盾（比如：宗教問題、工業化過程中的土地問題），策動一些組織或個人抗議、非法集會、發表過激言論等，通過經貿以外的手段成為反對越南政權的“幕后推手”。這些問題始終是黃恒在兩國關系發展之間的困難與挑戰。

近年來，東亞地區的新演變推動了越南與美國對彼此戰略價值認知的新演變。中國的強勢崛起，尤其是軍事力量的強化使周邊國家憂慮加深。中國與周邊鄰國在東海和南海的爭端被美國視作“中國威脅論”的生動例證，美國把中國在東海和南海的行為視為對美國在該地區政治與安全秩序的挑戰，視為對美國盟國的“威脅”，也視為對越南國家安全的“威脅”。不難看出，美國與越南針對中國的“海上威脅”存在廣泛的意見共識與利益契合點。學術界就美國完全解除對越南武器禁運的政治、軍事動因分析已經比較多了，本文將從經濟視角予以解讀。

首先，美國為什么選擇2016年完全解除對越南的武器禁運，得先了解奧巴馬政權對越解除禁運的面臨困難：第一，美國在越戰的失敗使很多美國人感到丟臉，到現在很多人對美國的失敗難以相信。堅守霸權主義和意識形態偏見的美國人，仍然對越南持敵對態度;第二，冷戰已經結束，蘇聯解體被視為資本主義與社會主義的兩大政治體制競爭的“歷史終結”。越南是當今剩下的為數不多的社會主義國家。這造成了美國全面改善與越南關系的巨大困難;第三，美國每年公布人權報告，越南一直是“違背人權”的典型國家之一。美國利用其文化軟實力，在全世界傳播美國的普世價值觀，塑造“自由民主”典范;第四，美國的政黨政治也使奧巴馬當局在說服國會支持解除對越武器銷售禁令面臨困難。

奧巴馬受到記者采訪時強調，“解除禁令的決定不針對中國及其他因素，而是美國希望完成與越關系正常化進程的連接點”。不過，筆者認為鞏固越美政治與軍事關系，推動越美新伙伴關系遏制中國，改變越中美三角關系的現狀是奧巴馬政府全面解除對越武器禁運的重要原因。奧巴馬將改善越南民主狀況作為軍售的先決條件但在“亞太再平衡”的迫切需求下不得不加快這一進程。本文將著重分析美國的經濟目的，并補充禁運解除一年后越美關系的一些新變化。

一、美國完全解除對越的武器禁運的戰略目標

（一）遏制中國崛起

近年來美國認為中國在塑造大國形態的過程中采取主動積極的戰略措施，在現有國際秩序中逐漸由被動參與者轉化為主動建設者。2013年所提出的“一帶一路”倡議就是一個明顯的例子，同年越美也把雙邊關系提升為“全面伙伴”關系。最近幾年，中國積極應對美國在亞太地區的外部壓力，在南海“填海遭到”可以被視為最為具由國家意志力的舉措。與此同時，美國也加大在南海的軍事活動，甚至在中美之間發生的摩擦事件，但中美多次博弈后美國并未獲得預期的戰略收效。羅會鈞認為中國崛起是美越安全合作的主要動因，美國拉攏越南削弱中國的影響力。

美國在東南亞的盟友也未必能在遏制中國的立場上完全倒向美國，例如菲律賓和泰國。泰國政局在軍事政變后一直存在不穩定因素因此不可能與中國在外交關系上交惡，菲律賓總統杜特爾特明顯表示出對美國的不信任，也愿意在南海問題上讓步來換取中國的經濟支持。中國也利用經濟優勢拉攏泰國與菲律賓，在世界經濟困難的背景下，各國都需要發展經濟的動力，尤其是外資與援助。所以，美國需要尋找新的伙伴，越南自然成為美國重要拉攏的對象。美國可以利用越中的緊張的海權爭端，拉攏越南抗衡中國，鞏固軍事關系就是“一箭雙雕”的措施。中國的反應也證明美國的措施產生了一定的效果。越南現在80%的軍事裝設備來自俄羅斯，而中國也曾經從俄羅斯購買不少武器，越南有的俄制武器中國都有，甚至大都比越南更現代。如果越南成功購買美國武器，雖然越南的軍事規模與現代水平不能與中國相比，但越南使用美國武器或多或少會對中國造成一定的威脅，這讓中國感到擔憂。所以美國全面解除對越軍售的戰略指向是非常明確的。

（二）是美國的“重返亞太”戰略的具體措施

2011年10月，奧巴馬總統與希拉里國務卿分別宣布美國的“重返亞太”戰略的目的是“保證與維持美國的世界領導地位”。美國的“重返亞太”戰略以軍事為核心，加強亞太地區的軍事存在，這個政策不僅要依靠“老盟友”如日本、韓國、菲律賓、馬來西亞、泰國、新加坡、澳大利亞等，同時也要依靠幾個“新朋友”如越南、緬甸、老撾、柬埔寨等。所以美國要考慮到如何推動與“新朋友”的關系，特別是軍事合作關系。杜克大學學者雷南特·科萬（RenateKwon）和埃德蒙德（Edmund）強調，不能忽略越南在美國東亞地區的長期戰略利益中發揮的重要性。

美國推動與越南的軍事合作不僅通過向越南銷售武器和援助一些軍事裝備，而且還看重越南在美國在亞太地區的軍事戰略布局中的重要位置。雖然美國官方否認海軍想重返越南的金蘭港，但這個深水海港具備的重要戰略位置，客觀上符合美國遏制中國擴充海上力量的訴求。金蘭港位于越南的中部，能夠給在南海活動的美軍艦提供方便補給。美國如果想加強在南海的軍事存在，獲得金蘭港的使用權確實是極具影響力的選擇。亞太地區安全研究專家亞歷山大·武寧（Alexander L.Vuving）一方面指出，如果中國可以把南海成為“中國胡”，美國在亞洲的作用和影響力肯定會衰弱，另方面他認為，如果南海發生沖突，美國需要更多時間加強在該地區的存在，美國戰艦經常進出金蘭港有利于美國維持與中國力量平衡。因此，推動與越南軍事合作成為了美國“重返亞太”的重要舉措之一。這將決定了中美在地區的軍事力量相比的重要因素。另外，美國邀請越南參加共同軍事活動也推動了兩國國防合作關系發展，比如，環太平洋軍事演習（RIMPAC）。美國通過軍事培訓支持章程，支持越南參與國際軍事教育與培訓，逐步強化兩軍關系。

（三）鞏固與加強越美雙邊關系

1975年越南實現南北統一，在蘇聯支持下越南要求美國賠償戰爭的損失。美國在越戰中失利，但實際上其實力與國際地位仍然保持強勢。美國一直到現在還未向受戰爭影響的越南人道歉。越南選擇站在蘇聯陣線，忽略與美國回復關系。1986年越共六大承認“越南已經失去了與美國回復正常化關系的機會”。冷戰后，隨著世界格局的變化，越南1986年的革新實現工業化和現代化過程處于初步階段，蘇聯的解體后越南不能維持“一邊倒”的外交政策，越南必須要創新改變外交思維與方向，“大國平衡”成為了越南的外交核心方針，并在與大國關系正常化過程中形成具體的外交政策，1991年越南與中國關系正常化，1995年（越南統一國家20年以后）才與美國關系正常化。

1995年以來越美關系發展緩慢，直到2000年11月克林頓才成為越戰后首位訪越的美國總統，美越兩國軍事合作也正式拉開帷幕。美國答應援助越南解決戰爭遺留的問題，越南也愿意幫美國尋找美軍在越南戰場的遺骸。進入21世紀，兩國關系進入加速階段，兩國領導交往頻率增加。2013年越南國家主席張晉創訪問美國期間，兩國把關系提升為全面伙伴關系。

這在越美兩國關系發展史上擁有深遠的意義，推動了兩國全面合作。兩國關系的亮點主要是經貿關系，但2016年越美貿易中越南的貿易順差達到300億美元，在美國貿易逆差國中排名第六。實際上兩國仍然面臨許多困難與挑戰，兩國的國家利益還存在許多沖突，全面伙伴關系還缺乏實質性的支撐。

越南總書記阮富仲2015年對美國進行訪問，這是兩國關系正常化20年以后第一位越南總書記訪美，體現越南增強與美政治互信的意愿，旨在減少兩國分歧。實際上，越南政府從2012年起多次向美國提出解除對武器禁運的要求，但遭到美國多次拒絕。直到2016年美國才通過解除禁令，充分體現出美國在亞太新局勢的決策動向與地區局勢信息相關。

（四）對越南“和平演變”的考慮

首先，美國解除軍售禁令可以增加越南的政治信任。2013年兩國確立了“全面合作伙伴關系”之后，越南覺得美國該解除所有禁運，否則就不是全面合作關系，是“不正常”的關系。解除禁運對越南來說不只是軍事購買，越南黨與政府重視其的政治象征意義。美國答應解除武器禁運，越美關系發展勢必走上一個新臺階，有利于兩國建立更多的互信，是美國從戰略層面強化對越影響力的關鍵招數。從越美確立全面合作伙伴關系后，越南學界對于美國對越的“和平演變”進行反思并認為在兩國關系良好發展趨勢，越南不需要繼續防止美國的“和平演變”，但是阮玉回反駁，需要繼續斗爭“和平演變”，因為其最終目標是完全顛覆社會主義。

其次，“人權問題”依然是美國干涉越南政治的重要手段。2017年3月6日，美國駐越南大使館發表了《2016年越南的人權報告》，繼續指責越南的人權狀況，比如：限制自由表達、鎮壓反對勢力、嚴格監督媒體、限制互聯網自由與宗教自由、干涉公民政治權利等。人權觀察（Human rights watch）組織強調，兩年來越南政府限制更多人的政治理由，通過暴力手段限制公民政治活動并關閉很多發表異見的。1995年兩國關系正常化以后，美國一直尋找方式在越南進行“和平演變”，推動民主革命，改善越南的人權情況。但從美國人的角度來看，越南的人權日益糟糕，沒有任何改善，可以說美國之前的辦法是無效，改變不了越南的人權狀況。所以，現在美國要改變方式，一方面繼續給越南經濟與軍事的優惠，另一方派美國人權與法律問題專家來“幫助”越南，使越南治理系統更加透明。中國學者賈旭陽認為，美國深化與越南經濟關系除了經濟層面獲益外，還有對其進行和平演變的政治目的，但這又構成了美越深化經濟合作難以克服的政治障礙。美國議員克里斯·史密斯（Chris Smith）表示，美國要保證越南明白越美貿易與安全關系發展取決于越南人權、自由與民主問題的進步，當前的經濟與軍事關系可能會變成美國推動越南民主化的一種工具。

美國提出解除對越南武器禁運之前，需要越南滿足一些條件。越南考慮到這個決議的戰略意義必須作出讓步，除了允許富布萊特法案基金“和平隊伍”在越南活動，越南還釋放一些政治犯人，越南的讓步也促進了美國取消禁令，特別是美國國會。

二、武器購買合同帶來經濟利益

（一）近年來越南軍費預算快速增長從上面的兩張圖表可以看出，從2011年起越南軍費增加速度較快，2016年其軍費為50億美元，成為世界上20個武器進口最多的國家（2012-2016階段），排名第10。

隨著經濟增長速度較快，越南自然需要提高國家總實力包括軍事實力，加上中國經濟與軍事的崛起，尤其是2011年后在南海局勢緊張背景下，越南感覺到國家安全受到威脅，列如，中國在南海島礁推動建設軍事基地，加強軍艦的存在，劃設控制范圍等行為，使越南不得不擔心。在這種情況下，越南將會繼續快速海軍與空軍現代化，通過購買武器是最迅捷的方式。最幾年越南一直保持經濟快速發展，經濟實力加強有利于軍隊現代化，越南的軍費預算將會繼續增長。美國也因此將越南視作未來重要的武器出口市場。

（二）美國國防公司對美國對外決策的影響

首先要強調，美國與俄羅斯是當今世界上武器最現代化的國家，美國也是銷售武器最多的國家，從2012年一2016年，美國出口武器價值為471690億美元，占世界武器出口總價值33%。另外，世界上的10個最大的武器制造公司，美國擁有7個，其中洛克希德·馬丁公司（Lookheed Martin）和波音（Boeing）分別排名第一和第二。因此，容易看出武器銷售是美國的重要利益。美國政府是美國武器制造公司的主要客戶，美國的對外政策也影響到美國武器制造公司的武器市場，可以說美國武器制造公司與美國政府有著密切關系，其對美國政府的影響較大。

美國的武器制造公司主要客戶是美國政府，其利益與美國政府有著密切關系。從2000年到2015年，洛克希德·馬丁公司（Lookheed Martin）與美國政府簽署12076個合同，價值為4310億美元，2014年，洛馬賣給美國政府的武器價值占79%總價值。美國對外決策一直受到軍事利益集團的影響。為了推動國會修改武器出口監督規定，洛克希德·馬丁公司（Lookheed Martin），德事隆集團（Textron）和霍尼韋爾（Honeywell）3年內支出2億美元。2014年，奧巴馬公布了向同盟購買與轉交武器的新指導原則，這是從1990年以來第一次美國明顯修改向外國銷售武器的規定，政府官員從大使館人員到總統都被鼓勵成為武器出口的“廣告人”。奧巴馬政權認為這次修改有利于保護敏感出口項目，軍隊強調修改這個規定讓美國容易向同盟裝備武器。美國經濟家加爾布雷斯（John Kenneth Galbraith）解釋美國政府與武器集團關系是“和平的對立關系”。武器制造公司接受退休后的軍隊官員出人高管，與此同時武器出口公司的領導也很容易被總統提名擔任國防部高級職務。

（三）奧巴馬政府解除對越武器禁運進程

2014年10月2日，美國一部分解除對越南長達40年的武器禁運。外交關系協會（Council on Foreign Relations）東南亞專家喬舒亞·庫爾蘭茨基（Joshua Kurlantzick）認為美國解除對越南的殺傷武器是正確的決定，利于維護地區的穩定。比起東南亞的像緬甸與泰國，越南政府對武裝力量的管控更加嚴密和有效。越南人民對美國的好感度也持續上升。越南海軍力量專業、培訓好。機遇這些因素美國政府部分解禁對越軍售，逐步開始建立兩國的安全伙伴關系。

2015年11月17日，為了提高越南海軍實力，美國政府宣布解除海上殺傷武器禁運。2015年美國向越南提供1960萬美元的經濟援助，2016年援助額達2050萬美元。此外，美國幫助越南加強海上情報、監督與偵察能力，提高越南航海機關的指揮與監督能力;美國還向越南開放培訓，集中在人道與災難救助等方面。可見2014年和2015年是對2016年完全解除武器禁運的準備。

2016年是奧巴馬總統任期的最后一年，年低是美國總統大選時間。因此，奧巴馬想在任期結束前更進一步推動“重返亞太”或“再平衡”戰略，為大選中的民主黨鋪墊政治資本。奧巴馬實現對越南的武器全面出口經歷了較為漫長的過程。

（四）越南對美國武器的訴求情況

早在2016年5月12日，越南在河內組織了包括波音和洛克希德·馬丁在內的由多家美國武器制造公司參加研討會，實際上是越南軍方理解美國武器制造商以及美國目前的武器銷售情況，為下一步訂購美國武器做準備。可知越南購買美國武器的心情，還是比較迫切的。越南要求美國全面解除武器禁運，并非如阮志詠所說的僅“具有象征性的意義”那么簡單，而是其實現國防和軍隊建設現代化的戰略需要。美國完全解除對越南的武器禁運，越南就可以根據自身需求購買美制軍事裝備。

康涅狄格大學機械工程專家陳勝認為諸如波音F-15“鷹”、Seahawk MH-60R（海鷹）特種直升機、P-8“海神”反潛巡邏機、DMSP衛星、地對空薩姆導彈（SAM）都是越南非常迫切進口的武器。五角樓的報告也顯示，越南關心輕型多功能戰斗機F-16、反艦艇飛機P-3C等用于海空攻防的武器。國防新聞（DefenseNews）援引美國太平洋司令部報告表示，越南在談判購買美國一些雷達系統，提高海上的預警能力。

越南已經購買洛克希德·馬丁公司兩臺電信衛星VINASAT-1（2008）和VINASAT-2（2012）。奧巴馬總統訪問越南期間，越南Vietjet航空公司已經與美國波音（Boeing）公司簽署了價值為113億美元購買100臺B737 Max 200民用飛機的合同，與聯合技術公司（United Technologies Corp）簽署價值為30億美元的訂單購買飛機發動機。可以說，越南與兩大美國武器制造巨頭洛·馬和波音（Lookheed Martin和Boeing）的合作標志著美國已經全面進入越南這個有著極大潛力的武器出口市場。

（五）解除禁運以后越美軍事合作發展態勢展望

2016年10月2日到4日，美國約翰·s·麥凱恩號導彈驅逐艦和弗蘭克凱布爾號潛艇供應艦訪問越南金蘭港。這是1995年兩國關系正常化以來美國戰艦第一次訪問金蘭港。同年，12月15日，美國馬斯廷號驅逐艦訪問金蘭港。美國駐越南大使Ted Osius強調，美國馬斯廷號驅逐艦訪問金蘭港證明越美全面伙伴關系深入發展以及加強民間與軍事關系的重要性。

特朗普當選美國總統以后，各界懷疑越美軍事合作將會改變，尤其至31日，越南總理阮春福對美國進行正式訪問，成為特朗普上臺以后東南亞第一位、亞洲第三位訪美的領導人。阮總理訪美之前，5月22日，美國路易斯安那洲Metal Shark船廠建造的6艘軍用巡邏艇交付越南海岸警衛隊，5月25日，美國又將漢密爾頓級巡邏艦“摩根索”號交付越南。

隨后，美國高層領導連續訪越（特朗普總統-2017/10，國防部長馬蒂斯（Mattis）-2018/1，國務卿蓬佩奧（Pompeo）-2018/6），會晤期間雙方確認了新三年“軍事合作行動計劃”（2018年-2020年）。從2012年-2017年，越南從美國的“對外軍事融資”（Foreign Milatary Financing-FMF）計劃接受了55百萬美元軍事援助;在FMF還援助越南金屬鯊魚（Metal Shark）巡邏船，第一批的12艘已在2018年4月轉交給越南。2018年，越南第一次參加美國舉行的“環太平洋軍事演習”（RIMPAC）。

三、結語

越美關系是十分復雜的一對雙邊關系，不可否認兩國自關系正常化以來，在政治、經貿、文化甚至國防安全等領域上取得了巨大的進展。但越南與美國政治體制迥異、意識形態不同，存在著不可調和的矛盾與沖突。越南共產黨作為國家的唯一執政力量，是越南經濟、外交、軍事等事業的領導核心;社會主義制度也是越南不可動搖的根本政治制度。美國不斷渲染“中國威脅論”，以別有用心的域外大國姿態深度介入亞太事務，尤其是利用中越在南海問題上的爭端，伺機以各種手段遏制中國和“演變”越南。全面解除對越軍售禁令只是美國推行“亞太在平衡”戰略的關鍵招數，本文分析了美國部分解禁武器出口以來打著“人權”幌子持續干涉越南內政的現象，分析了美國軍工利益集團“垂涎”越南武器出口市場影響政府決策的本質，也強調了美國全面放開對越武器出口后依然不放棄對越“和平演變”的戰略圖謀。

我認為越南奉行“大國平衡”外交政策有其立足國情和世界格局的內在考慮。越南雖然有強烈的意愿與美國全面發展雙邊關系，但美國“善意”行為的背后卻始終透露出對越南執政黨、國家政權、社會制度和意識形態的不信任、不友好甚至是不安分。雖然在南海問題上存在爭議，但越南和中國在捍衛國家主權安全、維護南海和平安全等方面有著戰略共識。美國獨特的決策機制致使以“部門利益”涵蓋長遠利益的現象時有發生，因此要警惕美國對越軍售政策的鞠策偏狹與借機攪動南海的短視。越南覺不在復雜國際局勢中充當為美國私立效力的籌碼。特朗普上臺以后，美國在外交上的霸權主義、在貿易上的單邊主義、在維護國際秩序上的孤立主義等種種行徑更加警醒全球要“聽其言，觀其行”，看清美國各項對外政策背后的實質，這也是本文的意義所在。