貿易政策與產業政策的協調探究

丁鵬

摘 要：隨著社會主義市場化經濟體制的深入發展，政策制定與政策實施領域的實踐越發完善，但在某些行業也存在政策實施效果與政策目標背離的現象。本文以聚氯乙烯產業發展歷程為例，分析聚氯乙烯產業在經歷不同政策背景后所涌現出的各種問題。本文觀點：要想最大程度的惠及各類產業的發展，政府在貿易政策與產業政策的制定與實施方面需要更加充分地協調。

關鍵字：貿易政策;產業政策;政策協調;聚氯乙烯

在自由貿易機制不斷發展壯大的今天，世界各國都從中享受到了豐厚的回報。但部分國家肆無忌憚的傾銷行為也給他國產業造成了不可估量的傷害，如中國在加入WTO以后，其不斷擴大的貿易往來招致他國頻繁的傾銷行為。截止2018年年底，按照WTO涉案方“一國一起”的計算方法，累計對外發起反傾銷反補貼調查290起。本文結合《產業結構調整指導目錄》以及《外商投資指導目錄》等產業政策共同實施的背景下，對聚氯乙烯行業面臨的影響進行討論，分析國內聚氯乙烯產業在弱勢狀態下緣何出現跨越式發展進而深陷產能過剩的泥潭。最后，本文對行業存在的問題以及政策協調的對策提出看法。

一、聚氯乙烯產品簡介及產業發展歷程

（一）聚氯乙烯產品簡介

聚氯乙烯是一種重要的有機高分子材料，英文名為Polyvinyl chloride（簡稱PVC）。聚氯乙烯的主要生產流程主要分為兩類，一類稱為電石法，一類稱為乙烯法。聚氯乙烯的生產始于新中國成立初期的50年代，而后經歷了半個多世紀的發展，現如今已成為化工行業重要的組成部分。聚氯乙烯的需求主要來源于建筑行業，建筑行業對聚氯乙烯的需求量占比超過60%。除基礎設施建設需要之外，居民住宅需求的擴張以及持續的工業化進程也極大的消耗了聚氯乙烯產品。

（二）起始階段：擴大生產時期與對外反傾銷

隨著改革開放的大幕拉開，國內經濟建設進入了騰飛階段，隨著建設步伐急速加快，對塑料制品的需求也不斷旺盛，尤其是國家開始提倡“以塑代木、以塑代鋼”的綠色發展理念，更是拉動了塑料工業的迅猛式發展，之后便出現了聚氯乙烯行業面臨的一系列問題——國內廠商供給不足、對外依賴度的居高不下、市場依賴國外進口。1996年至2002年期間，國內聚氯乙烯產品的自給率低于70%。同時期的國外企業生產規模化效應顯著，技術成熟度高，出口到中國的產品價格低廉，具有很強的競爭力。而本土廠商工藝成熟度低，產量規模小，出廠價相比進口價格不具優勢，產品價格長期維持低位，這對于尚處“幼稚”的行業來說，是一種致命的打擊。進入21世紀后，中國正式加入WTO，大幅下調進口關稅，對外貿易總量迅速攀升。受此影響，聚氯乙烯產品進口總量逐步擴大，國內生產廠家感受到了前所未有的壓力。2003年，國務院關稅稅則委員會決定對聚氯乙烯產品征收反傾銷稅，實施期限自2003年9月29日起5年，稅率區間為6%-84%。從此，聚氯乙烯產業進入貿易政策與產業政策雙重保護階段。

（三）轉變階段：產能過剩與貿易摩擦

受產品價格走高的影響，國內生產廠商開始大幅擴充產能，各地區加速上馬各類生產項目。此外1998年版和2000年版的《產業結構調整指導目錄》中將大型合成樹脂以及乙烯氧氯化法制聚氯乙烯列入鼓勵類項目。2005年版的《產業結構調整指導目錄》將20噸/年及以上的氧氯化法制聚氯乙烯列入鼓勵類。將20萬噸/年一下的氧氯化法制聚氯乙烯和12萬噸/年以下的電石法聚氯乙烯裝置列入限制類。自2003年起到2007年，聚氯乙烯行業產能年均增長率超過20%，其中，2005年產能增長率高達46.4%。到2006年年底，國內聚氯乙烯產能已高達1158萬噸之多，電石法所占比例上升到70%以上，而乙烯法所占比例下降到30%以下。在高額利潤的驅使下，相應企業失去了對產業發展的長遠規劃，對其他企業和總量信息了解不足，導致固定投資出現“潮涌”現象。各地區企業選擇盲目擴張，出現了一批技術差、規模小、環保不達標的廠商，這便為后期的產能過剩埋下隱患。到2006年年底，國內聚氯乙烯市場風云突變，價格急轉下調。當政策制定者意識到行業高速發展形成產能過剩之時，聚氯乙烯行業已經出現嚴重的產能過剩危機，并選擇將過剩產能轉移到國外。2004年以前，中國每年出口的聚氯乙烯產品總量低于3萬噸，占比當年產量不到1%。2004年起，聚氯乙烯出口出現飛躍式增長，2005年，出口數量僅有11.86萬噸，到2007年，便躍升至71.04萬噸，增長幅度高達498.9%。然而，出口數量激增的背后，不是世界市場需求大幅增長，而是廠商為緩解企業的過剩產能，出口他國，便造成了貿易摩擦。從2006年起我國出口的聚氯乙烯產品遭受多國的反傾銷調查。調查情況如表1。

二、聚氯乙烯行業發展過程中涌現出的問題

（一）行業周期換擋過快

1998年國家出臺《當前國家重點鼓勵發展的產業、產品和技術目錄》，聚氯乙烯行業迎來高速發展的春天，在國內產量供不應求、急需進口的情況下，國內氯堿企業分分上馬聚氯乙烯建設項目。2002年，我國企業對外提出反傾銷訴訟，終裁認定來自日本、韓國、美國、中國臺灣等地區的聚氯乙烯產品存在傾銷。2003年起，聚氯乙烯產品大幅漲價，行業存在巨大利潤空間，各地投資分分上馬，新建、擴建大批項目。產能增長率長期維持20%以上高位，產量從2001年的308.8萬噸躍升至2007年的971.7萬噸，漲幅高達214.6%。在高亢的投資熱潮背后，是逐年遞減的產能利用率。數據顯示，從2003年起，產能利用率逐漸下降，到2008年僅有56%，距2003年的82%利用率減少26%。在《產業結構調整指導目錄》指引下，我國中西部地區將氯堿產業列入招商引資項目，以改善地方經濟，創造稅收。單純的產能擴張和簡單的運營模式復制，使行業在高速發展之后，面臨同質化產品競爭加劇、低端產品占比過大、產能結構性過剩等一系列問題。從國際上對產能過剩的判定標準來看，低于80%的產能利用率即可歸類為產能過剩，而我國聚氯乙烯產業從2006年起，常年低于70%，2012年，行業平均開工率僅有56%，市場價格觸及企業平均生產成本，部分企業選擇完全停產。至此，產業面貌已經從21世紀初的弱勢狀態轉入激化競爭的態勢，而這種轉變僅僅3年便完全實現。

（二）產業政策削弱貿易政策的保護力度

貿易政策中的反傾銷行為，是進口國政府本著保護本國產業安全為宗旨，對他國實施的有損或威脅本國產業的行為的反制，其目的是救濟本土產業免遭外部沖擊。然而，在對外征收反傾銷稅的同時，作為產業政策的《外商投資指導目錄》，將聚氯乙烯生產加工納入鼓勵類項目，這無疑給原本已被限制的企業換了一種身份再次進入本國市場。2002年，被征收10%反傾銷稅的臺灣塑膠工業股份有限公司在寧波成立臺塑工業（寧波）有限公司。2003 年，被征12%反傾銷稅的臺灣華夏海灣股份有限公司率先在我國寧波動工建設聚氯乙烯裝置，年產超 30 萬噸， 2005年，被征6%反傾銷稅的韓國 LG 化學公司在天津開展聚氯乙烯原料合資項目，總投資3億美元。2006年底，日本東曹在廣東建設年產22萬噸的聚氯乙烯生產項目。三大涉案方中國臺灣、日本、韓國等，憑借有利的技術和資金優勢不斷加大對國內涉案產業的投資力度，一方面將原本通過貨物貿易形式出口到中國的聚氯乙烯產品直接在中國生產，繞開了高成本、程序繁瑣的反傾銷調查。另一方面利用我國廉價的勞動成本，給加工貿易帶來了極大的利潤空間。外資引進在提高聚氯乙烯產能、促進產業發展的同時，也形成技術和市場方面的壟斷勢力，迫使國內企業迎接價格和產品質量兩個維度的競爭，從而削弱反傾銷對聚氯乙烯的保護效果，再次導致生產技術和規模不具競爭優勢的本國聚氯乙烯企業陷入被動局面。

（三）產業結構分散，低效產能占比過高

數據顯示，2006年我國山東、山西、內蒙古等26個省區共建有92家聚氯乙烯生產廠，其中10萬至20萬噸及20萬噸以上產能占比分別為32%、35%。生產規模偏小，低水平重復建設問題嚴重，競爭力低下。國內總產能超過1000萬噸，但是產能超過30萬噸的企業屈指可數。該年度我國聚氯乙烯實際產量為864.1萬噸，同比增幅高達29.3%。其中，采用乙烯法生產工藝的產量為239.76萬噸，占總產量的27.7%;電石法原料路線的產量為624.3萬噸，占比為72.3%。2006年新增的157萬噸聚氯乙烯產量中，采用電石法工藝生產的產品占比高達95%，共計150萬噸。反觀全球，約90%以上的聚氯乙烯已采用乙烯法工藝。電石法生產聚氯乙烯不僅帶來嚴重的環境污染、巨大的能源消耗，還因電石法聚氯乙烯質量較低，不能用于生產高檔型材原料，只能用于中低檔型材和管材等制品原料，約束了行業擴展的空間。政策支持聚氯乙烯產業發展，卻忽視產業發展方向的引導，使得產業結構處于低端鎖定，電石法生產設備占比高達65%，而具有長遠發展價值的乙烯法企業僅有不到35%的領地。因電石法的過度擴張，市場出現價格大幅走低的現象，此外國際油價不斷高漲，不具備規模優勢的企業出現嚴重虧損，有能力投產乙烯法的企業僅剩下行業內的龍頭企業。

三、建議與對策

（一）政策制定需要各部門共同協商

中國的貿易政策與產業政策由商務部和發改委各自制定，制定標準與目標均存在異同，產業政策主要依據當下國家宏觀經濟環境，有針對的引導產業發展方向，推動產業結構升級。而貿易政策主要表現為對外貿活動制定管理的方針和原則。從聚氯乙烯產業發展路徑來看，作為反傾銷的貿易政策疊加了鼓勵行業發展的產業政策之后，對行業形成了雙重呵護，這直接誘發企業投資“潮涌”現象。從這一現象著手，本文認為，作為后繼出現的政策措施應充分考慮已有的政策影響，要科學度量政策影響力度，避免片面決策引起不良后果。如在考慮他國傾銷行為造成低價侵害之外，還應考慮本國企業一旦得到保護可能出現非理性投資行為。因此，在正式確立反傾銷稅率之前，應與產業政策的制定者共同商討市場主體可能形成的投資預期，應設置一個既有效減少傾銷損害，又不至于為國內廠商提供過高的利潤空間的保護稅率。

（二）政策實施階段要動態考察產業發展路徑

行業景氣度的轉變不是一蹴而就的，行業生命周期的轉變有其演變的規律。以聚氯乙烯為例，在2003年對外征收反傾銷稅起，行業的擴張便如火如荼，每年的產能擴張率超過需求增長率。當一個行業產能有超過市場需求的傾向時，保護性政策便需要及時調整，避免企業不受限制的擴張行為。如果說產業政策與貿易政策各自根本性目的是增強產業競爭力，推動經濟可持續發展的話，那么，受扶持的產業在出現經營性競爭激化的局面后，便不能繼續放任產業無序的擴張。國際上以產能利用率是否低于80%為界，判定產業是否存在產能過剩。結合我國國情，本文認為當某行業在基于政策保護后出現供給層面的單方面擴張情形，在產能利用率接近或低于80%這一界限時，就需要留心今后可能的惡化趨勢。實際情形顯示，多數行業在出現產能利用率下降的趨勢初期都未引起政策層面的足夠關注，當出現行業危機時才出臺各類準入規范，這種事后補救行為無益于中長期的穩定發展。因此，作為宏觀管控的政府部門，需要及時留意行業投資熱度，適當降溫才是行業穩定發展的長遠之策。

（三）企業決策需要更多理性

從企業角度看問題，就不難理解造成產能過剩的原因。企業決策者在嗅到行業存在利潤空間的時候，會立馬做出投資決策。當市場中的每一位決策者都感受到行業的春天到來之時，便會快馬加鞭，加速行業演變的進度。這背后是因為作為企業決策者缺乏對行業整體投資情形的準確判斷，對未來收益情況的過高預期導致每位企業主很難放棄觸手可得市場利潤。以聚氯乙烯為例，早在對外反傾銷之前，國家便出臺多項產業政策支持聚氯乙烯發展，就這一時期來看，行業的發展明顯處于一種按部就班的節奏，因為此時市場受制于國外更低的價格競爭。市場中僅有部分有長遠規劃的企業在此時擴建生產，但當更大政策利好來臨時，市場價格迅速走高，原本沒有擴建計劃的企業看到未來巨額的利潤回報，大舉投資辦廠，有序的供給格局被打破，結局是數年之后，部分工廠幾乎處于停工狀態，高額的停工成本加劇企業的破產。因此作為企業的決策者，在做投資之前更應當保持充分的理性，要對市場需求能力做出準確的判斷。及時觀察市場格局的變化，留意產品價格波動背后的經濟原因，充分調研產業內市場結構，避開錯開密集投資的高發期。在選擇投資項目時，應避開市場單一，同質化嚴重的品種，將視線轉向差異化、有特定需求市場的細分領域。此外，對于以犧牲環境換取利潤的行為要及時制止，只有將心思放在主營業務的創新上，才能在市場的巨浪中波瀾不驚。

（四）化解產能過剩問題亟待合理的對策

各行業出現產能過剩情形時往往會表現出一定的共性，如低效產能占比過量，落后產能得不到淘汰。以聚氯乙烯行業為例，2006年，產能超過20噸/年的企業的總生產能力占比行業總體生產能力僅為35%。而國際前五的生產企業年產能超過100萬噸，相比之下，我國的聚氯乙烯企業生產規模過小，產能集中度過低，這正是聚氯乙烯行業所面臨的棘手的問題。因此，如何淘汰落后產能，如何擴大企業生產經營規模成為解決產能過剩問題的突出重點。本文作者認為，若能夠建立有效的激勵機制，將化解產能過剩問題的完成情況納入地方政府的政績考核，或者是將各地區企業能耗、排污等情況納入政府考核環節，那么地方政府會表現出極高的熱情來化解低效落后的產能。此外，我們還可以借鑒日本的產業發展經驗，如在聚氯乙烯行業協會中設立“企業退出補償基金”，由行業內部會員企業集體出資對退出企業進行補償，以改善企業所面臨的短期壓力，從而有效增強企業主解決落后產能問題的決心。

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