農(nóng)村土地“三權(quán)分置”觀察：產(chǎn)業(yè)活起來農(nóng)民富起來

文/陸培法 李坤晉 段釔男

產(chǎn)業(yè)活起來農(nóng)民富起來

1月4日，四川省南充市蓬安縣新園鄉(xiāng)漁坊村210戶村民喜領(lǐng)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》。承包地確權(quán)頒證后，農(nóng)民吃上了“定心丸”。彭圣洲攝(人民視覺)

2019年中央一號文件指出，完善落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)的法律法規(guī)和政策體系。健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資。

“三權(quán)分置”將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心副研究員劉俊杰在接受本報采訪時指出，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有很強的理論和現(xiàn)實意義，開辟了中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路徑，在保護農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予新型經(jīng)營主體更加穩(wěn)定的土地經(jīng)營權(quán)能。

如今，“三權(quán)分置”正在推行，效果如何？有哪些經(jīng)驗？

改革有了新探索

“三權(quán)分置”這一制度創(chuàng)新，要從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制說起。

1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民立下“生死狀”，在村內(nèi)實行以“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”為主要內(nèi)容的承包責(zé)任制。

實行“大包干”后的第一年，小崗村就獲得了大豐收。這一做法得到了中央的肯定，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從此正式登上中國農(nóng)村土地經(jīng)營制度的歷史舞臺。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在堅持土地集體所有制的前提下，把土地承包經(jīng)營權(quán)賦予農(nóng)戶家庭，實現(xiàn)了集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”。農(nóng)民以家庭為單位從集體承包土地，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的勞動力來自家庭成員。

然而，近年來隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進入城鎮(zhèn)就業(yè)，留守在農(nóng)村的勞動力日益老齡化，以至農(nóng)村土地利用效率低下，農(nóng)村土地改革需要深化。

在這一背景下，我國開始探索農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的新辦法。

如今，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革正在推行。

上海市松江區(qū)等地探索引導(dǎo)農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體，統(tǒng)一整理后再發(fā)包給有經(jīng)營能力農(nóng)戶的家庭農(nóng)場制；四川省崇州市探索以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，農(nóng)戶、合作社、職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)服務(wù)組織共同經(jīng)營的農(nóng)業(yè)共營制；江蘇省南通市等地探索土地經(jīng)營權(quán)主體不變，農(nóng)戶通過市場購買服務(wù)，委托專業(yè)服務(wù)組織、合作社全托管、半托管開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管制等多種模式。

這些實踐，實質(zhì)都是通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)或共享，形成土地集中型、服務(wù)集中型兩種基本規(guī)模經(jīng)營形式，這些探索都有了喜人的效果：整合和活化土地資源，提高了資源的利用效率，推進了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建，讓農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間極大拓寬，為農(nóng)村發(fā)展帶來實實在在的紅利。

產(chǎn)業(yè)有了新發(fā)展

“三權(quán)分置”首先要進行確權(quán)。

安徽省是最早開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點的省份之一。目前，全省共發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證1215萬本，占已測繪農(nóng)戶的99.9%，完成建立農(nóng)戶確權(quán)檔案1213萬戶，占已測繪農(nóng)戶的99.7%。

領(lǐng)到“紅證書”有什么意義？昔日“大包干”帶頭人之一的關(guān)友江說：“頒了證，土地就有了‘身份證’，變成了‘活資產(chǎn)’。自家的地可以放心流轉(zhuǎn)、入股，拿租金、分紅利，到銀行還能抵押貸款。”關(guān)友江說，“大包干”讓農(nóng)民吃飽飯，確權(quán)頒證讓農(nóng)民吃下了“定心丸”。

拿到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的農(nóng)民沒有后顧之憂地將自家的地流轉(zhuǎn)、入股，盤活了土地資源，有利于推動規(guī)模經(jīng)營，為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和特色農(nóng)業(yè)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鋪平了道路。

截至今年3月，安徽省105個縣(市、區(qū))已經(jīng)全部完成土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理平臺建設(shè)任務(wù)。下一步的計劃是在完善縣級數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，依托大數(shù)據(jù)中心，推動省級土地承包經(jīng)營權(quán)信息管理平臺建設(shè)。

與“三權(quán)分置”配套的各項制度也在逐步完善中。

2018年，浙江省進一步完善“三權(quán)分置”制度，出臺《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的實施意見》。截至目前，浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證率達到97.4%。

在集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬確認(rèn)工作基本完成基礎(chǔ)上，浙江省出臺管理辦法，支持各地開展股權(quán)繼承、有償退出及抵押、擔(dān)保權(quán)能改革試點。全省30%以上的市縣制定放活股權(quán)權(quán)能政策，建立了市縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場93個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺979個。截至目前，累計交易3.3萬宗，交易額超100億元。

目前，安徽省105個縣(市、區(qū))全部設(shè)立仲裁委員會，1330個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)立農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會，14468個行政村設(shè)立調(diào)解小組或有專人負(fù)責(zé)調(diào)解，聘用仲裁員2596名。去年全省共調(diào)解土地承包糾紛8950多件、仲裁50多件，“鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級仲裁、司法保障”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛化解機制得到健全和完善。

有了確權(quán)和制度保障，各地“三權(quán)分置”改革已見成效，改革釋放的紅利促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

河南省鄧州市在農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，提出“政府集中流轉(zhuǎn)、土地綜合整理后再推向市場”的“三權(quán)分置”改革方案，并在孟樓鎮(zhèn)試點。在自愿的前提下，截至2018年11月，孟樓鎮(zhèn)共簽訂流轉(zhuǎn)合同5966份，達到總戶數(shù)的98.6%，土地流轉(zhuǎn)面積達6.2萬畝。

土地集中流轉(zhuǎn)后，河南鄧州國土開發(fā)公司投資1.35億元，實施了土地綜合治理和地力提升工程，地力得到顯著提升，外來資金入駐孟樓鎮(zhèn)的意愿提高了，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)多樣化經(jīng)營提供了可能。截至2018年11月，孟樓鎮(zhèn)6.3萬畝集中土地已經(jīng)有30多家經(jīng)營主體，除了本地的種植養(yǎng)殖合作社，還有通威集團等大型企業(yè)。

“三權(quán)分置”還促進了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。

山東省濟南市歷城區(qū)東泉村是有名的古村落，旅游資源豐富，因此被選定為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作試點村。該村成立股份經(jīng)濟合作社后，合作社作主體出面流轉(zhuǎn)土地，加快了土地流轉(zhuǎn)的速度，促進了旅游資源的經(jīng)營開發(fā)。2018年有11個項目落戶東泉村，計劃投資額達2700萬元。

融資有了新渠道

土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款為農(nóng)民探索出了一條致富之路。

四川省眉山市彭山區(qū)觀音鎮(zhèn)，農(nóng)場主張籍友忙著改建大棚，他的家庭農(nóng)場已初具規(guī)模。“新流轉(zhuǎn)的土地、建大棚、買種子化肥都需要錢。以前靠家里的房子和信用貸款，到期一還款剛剛回本，哪還有錢擴大再經(jīng)營？”面對發(fā)展資金的不足，張籍友一籌莫展。

事情的轉(zhuǎn)機則來自于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。張籍友以土地經(jīng)營權(quán)作抵押，向當(dāng)?shù)劂y行貸款。“不僅可以用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，還款期也可根據(jù)種植內(nèi)容靈活調(diào)整，這下可以放心擴大種植規(guī)模了。”張籍友說。

在彭山區(qū)，不少農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體選擇張籍友這樣的家庭農(nóng)場經(jīng)營方式。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款給他們解決了一大難題。彭山區(qū)的農(nóng)民們嘗到了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款帶來的甜頭，如今，這一政策在當(dāng)?shù)刂鸩酵崎_，為農(nóng)民提供金融支持。

今年3月1日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開新聞發(fā)布會，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員、中央農(nóng)辦秘書局局長吳宏耀表示，下一步將通過健全小農(nóng)戶信用信息征集和評價體系，探索完善無抵押、無擔(dān)保的小農(nóng)戶小額信用信貸。擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村貸款抵押物范圍，全面推行農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，來促進提升小農(nóng)戶融資能力。

土地經(jīng)營權(quán)入股是另一項幫助農(nóng)民致富的方法。

劉俊杰表示，黨的十八屆三中全會提出允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在黑龍江樺南縣等7個地區(qū)開展了土地經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點。經(jīng)過幾年探索實踐，取得了顯著成效：

探索形成多元化入股模式。目前，各試點地區(qū)已經(jīng)探索形成了農(nóng)民入股公司、農(nóng)民與原公司成立新公司、農(nóng)民入股合作社等多元化的入股模式。大多數(shù)公司、農(nóng)民合作社對農(nóng)民實行“保底收益+股份分紅”，也有個別直接實行“按股分紅”或“按股分享銷售收入”。

推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。通過引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股，有效解決了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營中土地如何獲得、誰來經(jīng)營、怎么經(jīng)營、如何確保土地經(jīng)營穩(wěn)定等一系列問題。通過開展土地經(jīng)營權(quán)入股，可以把一家一戶的“小地塊”整合為“大地塊”，實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一作業(yè)、統(tǒng)一經(jīng)營。

開辟農(nóng)民增收新途徑。土地經(jīng)營權(quán)入股轉(zhuǎn)化為農(nóng)民持有的公司、農(nóng)民合作社股份，農(nóng)民的收入來源從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)拓展到涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。土地經(jīng)營權(quán)入股后，公司、農(nóng)民合作社通過發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售、運輸?shù)龋矔?chuàng)造一定數(shù)量的崗位，入股的農(nóng)民實現(xiàn)既持股分紅又上班領(lǐng)薪。