“三社聯動、四員共治”打造共建共治共享社會治理新格局

耿百峰 李真真 呂曉玲 梁耿聞達

【摘要】黨的十九大報告所提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”是對未來社會治理提出的新目標，需要基層社會治理積極響應。濟南市天橋區寶華街道康成花園社區的“三社聯動、四員共治”模式，無疑是新時代共建共治共享社區治理的良好模式。但是目前就濟南市基層社會治理的現狀看，尚存在著亟待解決的問題，需要以黨建為引領，提升基層黨組織的組織力;推動社會組織發展;充分發揮基層協商民主作用;大力加強人才隊伍建設;充分發揮新媒體作用，進一步開拓共建共治共享社會治理新格局。

【關鍵詞】共建共治共享 社會治理新格局 康成花園社區

黨的十九大報告所提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”是對以往我國社會治理實踐的總結，也是對未來社會治理提出的新目標。“打造共建共治共享的社會治理格局”是為了滿足人民日益增長的美好生活需要。只有切實做到“以人民為中心”，充分調動起各方主體，尤其是人民群眾的積極性來共同參與社會建設、社會治理，才能保證人民群眾共同享有社會治理成果，也才能使人民群眾過上美好生活。

一、打造共建共治共享社會治理格局是順應我國社會主要矛盾變化的需要

黨的十六屆四中全會提出“社會管理體制創新”，黨的十八大報告提出“加強和創新社會管理”，黨的十八屆三中全會首次提出“創新社會治理”;黨的十八屆五中全會在此基礎上提出“加強和創新社會治理，推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”。黨的十九大則根據我國的社會治理實踐探索進一步明確提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”……。

所謂“共建”是指共同參與社會建設，而社會建設的主體，包括政府、市場主體、社會組織和人民群眾;所謂“共治”，是指共同參與社會治理，而社會治理的主體，除了政府，具體到城鄉社區，也包括社區居民;所謂“共享”，是指共同享有治理成果，人民群眾要共同享受改革發展和社會治理的成果。“共建共治共享”從根本上體現了以人民為中心的主體定位，是對全體人民參與權利的支持與肯定。社會治理的主體主要是政府，而政府必須是有限的政府。從“社會管理”到“社會治理”僅一字之差，體現的卻是執政理念、政府職能的變化。黨的十九大報告提出了“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的科學論斷，也提出了“以人民為中心”的發展觀。“打造共建共治共享的社會治理格局”正是順應我國社會主要矛盾變化的需要。

“打造共建共治共享的社會治理格局”需要基層社會治理的積極響應。我們需要“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。社區是城鄉治理的基礎，也是基層政權建設的根基。從黨的十八屆三中全會提出創新社會治理，全國各地都在積極探索和推進城鄉社區治理，涌現出一批具有當地特色、地方智慧的創新社區治理典型案例，比如四川省成都市天府新區的“五線工作法”推動參與式治理“華陽經驗”、天津市濱海新區的運用大數據創新社會治理、江蘇省南通市崇川區的“鄰里自理”社區治理模式，等等。唯有抓住社區這一基層政權，不斷創新社區治理，積極破解困擾城鄉社區治理的重點難點問題，才能不斷提高城鄉居民獲得感和滿意度。

2018年12月27日，民政部、中組部、全國婦聯等7部門聯合出臺《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對規范、加強村規民約和居民公約工作作出全面部署，提出“推動健全黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現代基層社會治理機制”的工作目標，不斷提升中國城鄉社區治理能力和治理水平。濟南市天橋區寶華街道的康成社區，堅持以人民為中心的發展思想，堅持以深化社區居民自治為基礎，以群眾需求為導向，強化社區管理和服務，實行“三社聯動、四員共治”，打造共建共治共享社區治理康成模式。

二、濟南市天橋區寶華街道康成花園社區治理模式概況

濟南市天橋區寶華街道康成花園社區成立于2016年，轄區面積0.1平米公里，分東、西兩區，是由鐵路投資建設的鐵路職工宿舍。現有居民3124戶，人口10000余人。社區黨總支下設2個黨支部，管理黨員66人。康成花園黨群服務中心面積1600平方米，集黨員教育、文體活動、居家養老等功能于一體，為轄區居民提供便捷、優質的一站式服務。

社區發展，離不開黨建引領;社區和諧，離不開群商共治。習近平總書記提出“一流城市要有一流的治理”，對于社區治理，更應該下足“繡花功夫”。近兩年來，濟南市天橋區寶華街道康成花園社區以社區黨組織為核心，發動“紅色引擎”，突出“紅色引領”，以“爭創五星支部，爭做五星黨員”為抓手，凝聚“紅色力量”，引領黨員在各方面起到模范帶頭作用，“管好”更“用好”黨員隊伍。以“先鋒康成、善治康成、圓夢康成”為載體，通過推行“三社聯動”和“四員共治”，實現了社會治理創新和社區精細化管理，構建起新時代共建共治共享社會治理新格局。

（一）三社聯動

“三社聯動”指的是以社區為核心，社區黨總支搭臺，引入社會組織，依托社會組織培育，專業社工帶動服務居民，形成社區、社會組織和社工之間的互聯互動和互融互補。

1.以社區為平臺，在工作領導上形成“一盤棋”：以社區黨總支和社區居委會為核心，積極推進基層協商民主，整合資源、理順關系，引導建立由業主委員會、物業公司、鐵路建房辦以及利益相關方共同參與社區管理服務的“2+4”社區治理機制，讓社區的相關利益方坐下來平等地交換意見，理性地表達訴求，坦誠地尋找解決問題的途徑和辦法。

2.以社會組織為載體，在工作開展上形成“一條心”：不斷深化“2+4”社區治理機制，積極探索把社會組織納入社會治理體系的路子，主動利用社會組織的資源力量來服務、團結、引導群眾。成立社會組織服務孵化中心，積極搭建社會組織參與社會治理的載體，支持社會組織參與社區治理，共同商討研究社區事務。

3.以社會工作人才為骨干，在工作落實上形成“一股勁”：配備專業社工人才，結合社區兩委換屆工作，把群眾公認，既講政治，又有能力為群眾服務的人員選進“兩委”班子，提高社區服務專業化水平;發揮項目社工的作用，推廣項目化運作理念，讓項目社工參與社區建設。

“三社聯動”的最終目的，是以社區居民為中心，引導居民廣泛參與社區治理，實現共建共治共享。濟南市天橋區寶華街道康成花園社區引入的幸福家園社會組織，以它為核心，社區又引入了7家不同的專業社會組織，并孵化培育了15家草根社會組織，依托這些社會組織，根據居民不同需求來量身定做策劃“個性化”項目。推行“雙工協作”模式，由專業社工引領志愿者服務，志愿者協助社工服務，針對老年人、婦女、少年兒童三大類人群策劃開展了“家有一老”，“童心筑夢”等6大類17項群眾既需要又喜歡的活動。

（二）四員共治

“四員共治”是指社區網格中的“四大員”互相配合、互相協作，協商民主，共建共治共享。濟南市天橋區寶華街道康成花園社區創新網格化管理，將社區分為5個網格，在每個網格內配備“四大員”：網格員，由社區“兩委”成員擔任;安全員，由社區民警擔任;辦事員，由物業人員擔任;監督員，由業主委員會成員擔任。這四大員互相配合、互相協作，“群商共治、共建共享”，實現精細化管理。康成花園社區通過協商民主和融合共治，堅持“有事好商量，眾人的事由眾人商量”，探索出“小雙辦事”協商民主工作法。所謂的“小雙”并不是指某一個人，而是一個包括社區兩委、社區民警、物業、業主委員會、志愿者團隊、鐵路建房辦等在內的團隊。目前，社區已經搭建議事廳、黨員活動室等多個協商平臺，依托志愿活動隊、警民共建崗等載體，采取聯席會議制度等議事方法，遵循“大事大商量、小事小商量”的原則，有效推進社區協商各級組織的穩步運作，協商解決居民群眾身邊的“大問題”，切實打通服務群眾的最后一公里。“小雙辦事”協商民主工作法通過周一例行說事、一圓六方議事、現場辦公解事、420查事等環節，充分發揮協同優勢，不斷把社區服務做大做強，開辟了一條新的基層社區協商民主的渠道，搭建出“協商對話、化解矛盾、溝通服務”的雙贏平臺。

十九大報告提出，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。習近平總書記強調“加快形成社會治理人人參與、人人盡責的良好局面”。濟南市天橋區寶華街道康成花園社區的“三社聯動、四員共治”模式，充分調動了社區相關方、尤其是社區居民廣泛參與社區治理的積極性，無疑是新時代共建共治共享社區治理的良好模式。

二、打造共建共治共享社會治理格局尚存在亟待解決的問題

黨的十九大報告指出，當前我國的社會主要矛盾已經由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，這就意味著當今社會，人民群眾對美好生活的需要日益廣泛，但與此同時，隨著社會的發展，民眾的價值取向日趨多元、利益訴求更加多樣，各類矛盾風險交織疊加，給社會治理體系和方式提出了更高要求。社會治理離群眾最近，以社區為基本單位的基層社會治理成效如何，直接與群眾的獲得感和幸福感密切相連。打造共建共治共享的社會治理格局是我國從社會管理走向社會治理的現實需要與客觀要求。但是目前就濟南市基層社會治理的現狀看，尚存在著以下幾個方面亟待解決的問題。

（一）社區“兩委”中缺乏專業的社會工作人才

通過調研發現，濟南基層社會治理工作中，目前存在著專業社會人才缺乏的問題。就數量而言，隨著城市化發展，城市人口越來越多，相對于各個社區需要服務的居民規模，社會工作者相對匱乏，難以滿足所有居民的需求。就專業而言，隨著社會群體利益逐漸多元化，不同社區有不同的需求，比如有的社區屬于單位宿舍，居民構成相對單一;有的社區流動人口居多，參與治理的積極性不高;有的社區屬于村改居，農村居民居多;有的社區居民老齡化嚴重，需要更多的養老服務等。因此，針對不同群體提供精準的服務，受制于社區工作者的專業能力。并且現有社區工作者存在著年齡結構偏大，文化水平較低，服務意識薄弱等問題，從而造成社區“兩委”在居民中失去向心力。加之社區工作紛繁復雜，千頭萬緒，但實際待遇偏低，這與一些南方沿海城市相比存在著較大差距，因此，社區治理水平相對滯后的這些地區難以留住人才。這些主客觀因素疊加，就造成當前社會治理當中人才匱乏的難題。

（二）社區居民流動性較大，外來人員頻繁

改革開放以來，隨著城市化、社會化、工業化的發展，人口流動性逐漸增大，中國社會從以往傳統的熟人社會逐漸被今天的陌生人社會所代替，其特點為居民構成較為復雜，流動性大，往往出現戶籍在此，卻居住在別處，或者居住在此，戶籍卻在他處的情況，這就為社區增加了治理難度。加之絕大多數流動人員缺乏歸屬感，無法真正融入社區生活，進而對社區的共建共治共享缺乏積極性和主動性，這對基層社會治理提出了極大的挑戰。

（三）對于共建共治共享的社會治理格局認識不足

打造共建共治共享的社會治理格局，需要全黨上下充分認識其重要性。社會治理是國家治理的重要方面，良好的社會治理是社會和諧穩定，人民安居樂業的前提和保障，而基層治理直接關乎國家安全，社會穩定的大局。但是作為少數領導干部，尚未實現從管理者到治理者、服務者這一自身角色轉變，認為群眾參與共建共治是自找麻煩，把自己定位在政策制定和執行的強勢地位。長此以往，容易造成與群眾之間的隔閡，甚至激化矛盾的情況。

從群眾角度而言，有些居民對自己參與治理的權利認識不清，把自己定位于社會治理的客體而非主體，因此僅是被動參與社區事務，甚至認為與己無關，從而對社區治理不關心不過問。還有一部分社區居民或受制于工作時間限制，或文化程度較低，難以真正參與進共治共建共享當中。

（四）基層社區去行政化迫在眉睫

目前濟南市的社區普遍承擔著不應承擔的行政職能，因此繁雜的行政事務占去了社區工作人員過多的精力和體力，導致真正需要履行的服務職能卻無法保證，因此，基層社區去行政化已成為一個迫在眉睫的問題。

（五）社會組織發展相對滯后

十八大以來，作為兩新組織當中的重要一支，我國社會組織發展迅速，從規模、專業劃分、監督管理等方面都有了很大的進展，但是與此同時，也存在著配套的法律法規相對滯后，市場需求與自身能力之間尚有差距，政策扶持和政府認同上并不一致等問題，由此阻滯了社會組織的發展。

三、多措并舉開拓共建共治共享社會治理新格局

十九大報告指出：“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。”因此，需要黨委、政府、社會、公眾各方各盡其責，共同努力打造共建共治共享的社會治理格局。

（一）以黨建為引領，提升基層黨組織的組織力

十八大以來，黨在各項事業中的領導地位不斷加強，在基層治理中，也要充分發揮黨的核心引領作用，借助黨建來凝心聚力，通過提升黨組織的組織力打通城市治理“最后一公里”。首先，在社區“兩委”中，要配備堅強有力的領導班子，使社區成為宣傳黨的各項方針政策的陣地，成為推動社會發展的堅強堡壘。比如濟南市天橋寶華街道康成花園社區的“三社聯動、四員共治”模式，就是將黨建貫穿其中，增強黨的組織力的模范典型。康成社區還通過對黨員建立三棱鏡的分類管理辦法，綠色檔案代表常駐黨員，激勵他們積極參加志愿服務，發揮作用不掉隊;紅色檔案代表身體不便、不能正常參加組織活動的高齡黨員，與他們結對幫扶，做到組織服務不缺位;黃色檔案代表流入黨員，鼓勵他們積極參與社區建設，做到黨員聯系不斷線。其次，要充分發揮社區中優秀黨員的模范先鋒作用，引領社區居民共治共建共享，凝聚起社區治理的強大合力。比如濟南市天橋寶華街道康成花園社區通過組建各種以黨員為核心的志愿者團隊，讓群眾參與到“共治”當中，居民主體I生得到充分發揮。再次，對于社會組織的黨組織建設，也是提升基層黨組織組織力的一個重點。

（二）推動社會組織發展，滿足群眾需要

十九大報告中有五次提及社會組織，充分體現了當前黨中央對發展社會組織與維護社會穩定之間關系的正確認識。培育社會組織活力，對于提升共建共治共享的社會治理水平，漸進推動政社合作伙伴關系都具有重要意義。截至目前，濟南市共有各類社會組織近8000家左右，尤其近些年來發展迅猛。通過調研發現，濟南市各社區通過政府購買的方式引入專業社會組織為社區居民提供服務，已逐漸成為常態。2017年公布的濟南市年度承接政府職能轉移和購買服務的市管社會組織名錄就有104家，而前期已經先行先試投入1000余萬元，通過購買服務方式，支持社會組織承接社會救助、扶貧救災、社會福利、社區服務等方面的社會服務。

發展社會組織，讓其更好服務社會，不能僅看數量，還應注重質量和特色。濟南對社會組織進行平臺服務（孵化），建立并不斷完善市、縣區、街鎮及社區“四級”社會組織服務（孵化）模式，向社會組織提供“硬件”設施和“軟件”服務雙向支持。目前，已建成各級平臺近200處，入駐社會組織700余家。2017年，濟南市民政局已推出了“濟南市社會組織信息管理系統”，實現了社會組織成立、變更、注銷、年檢等各項業務“全程網辦”，且辦理進度能實時查詢，大大提高了工作效率。濟南的社會組織仍有很大發展空間，加快市、區縣、鎮街、村居四級社會組織孵化服務平臺建設，提高社區社會組織服務平臺覆蓋率，讓更多居民享受專業服務。比如濟南市天橋區寶華街道康成花園社區近些年來積極引入了一家名為幸福花園的樞紐型社會組織，主要職能是對其他專業社會組織和草根社會組織進行孵化、聚集、管理和服務，通過項目化、社會化和專業化的運作方式，形成樞紐型服務管理，為社區居民搭建接觸公益、體驗公益和參與公益的平臺。如針對老年人、婦女、少年兒童三大類人群策劃開展了“家有一老”，“童心筑夢”等6大類17項群眾既需要又喜歡的活動。充分發揮了社會組織在社區共建共治共享中的積極作用。

（三）充分發揮基層協商民主作用

打造共建共治共享的社會治理格局需要作為黨委政府的供給側與作為民眾的需求側之間有充分的溝通，而這種溝通的實現就必須依賴于基層協商民主的作用發揮，以協商民主推動新型治理格局的逐步形成。社區居民通過參與社區民情懇談會、民主懇談會、居民論壇、鄉村論壇、民主聽證會等基層協商民主形式，充分表達意見，形成科學、民主的決策。