公共圖書館的公共性和多元投入機(jī)制初探

毛開顏　郭青青

摘 要：公共圖書館最基本的特性是公共性，體現(xiàn)為公益性、公平性和普惠性。公共圖書館公共性的實(shí)現(xiàn)依賴于完善的投入機(jī)制。當(dāng)前，公共圖書館建設(shè)的投入機(jī)制尚不健全，投入總量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、績(jī)效監(jiān)督不嚴(yán)格等問題比較突出。建立多元投入機(jī)制，完善政府財(cái)政保障制度、社會(huì)力量參與機(jī)制、市場(chǎng)化服務(wù)機(jī)制、投入監(jiān)督管理機(jī)制，為公共圖書館建設(shè)提供充足保障。

關(guān)鍵詞：公共圖書館 公共性 投入機(jī)制

中圖分類號(hào)：G25 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2019）07-00-02

一、公共圖書館服務(wù)的公共性與投入保障

2017年11月4日頒布的《公共圖書館法》明確規(guī)定，公共圖書館是指向社會(huì)公眾免費(fèi)開放，收集、整理、保存文獻(xiàn)信息并提供查詢、借閱等相關(guān)服務(wù)，開展公益性社會(huì)文化活動(dòng)的公共文化設(shè)施。這是首次以法律形式確定了公共圖書館服務(wù)的公共性。公共性是公共圖書館服務(wù)最基本的定位和特性，主要體現(xiàn)為公益性、公平性和普惠性。

1.公益性

公共圖書館不以盈利為目的，不追求經(jīng)濟(jì)效益。從1850年英國(guó)通過世界上首部《公共圖書館法》開始，世界各國(guó)普遍認(rèn)同將公共圖書館納入社會(huì)公益性事業(yè)范疇，公共圖書館應(yīng)該盡可能低價(jià)甚至是無(wú)價(jià)向受眾提供服務(wù)。免費(fèi)是公益性的重要體現(xiàn)。2011年，文化部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)全國(guó)美術(shù)館、公共圖書館、文化館（站）免費(fèi)開放工作的意見》，明確要求公共圖書館的基本服務(wù)實(shí)行免費(fèi)開放。

2.公平性

公共圖書館是服務(wù)社會(huì)大眾的，不以地域、民族、階層、收入、性別等為限。均等化是公平性的重要體現(xiàn)。公共圖書館作為國(guó)家基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容，應(yīng)實(shí)現(xiàn)均等化，即公民能公平地獲得基本均等的服務(wù)，其核心是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等，重點(diǎn)是保障公眾得到服務(wù)的機(jī)會(huì)，而不是簡(jiǎn)單意義上的平均化。2017年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中，公共圖書館建設(shè)就是重要任務(wù)之一。以縣級(jí)圖書館為中心推進(jìn)總分館制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)資源整合和互聯(lián)互通，也是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等化的重要措施。

3.普惠性

公共圖書館的服務(wù)范圍應(yīng)盡可能覆蓋全體公眾，普遍惠及社會(huì)大眾，保障每個(gè)公民的文化權(quán)利。我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，地域差異和城鄉(xiāng)差異較大，實(shí)現(xiàn)圖書館服務(wù)普惠性的重要性和艱巨性十分明顯，最關(guān)鍵、最緊迫的任務(wù)是將服務(wù)延伸至基層。2017年文化部印發(fā)的《“十三五”時(shí)期全國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持重心下移、資源下移、服務(wù)下移，把優(yōu)質(zhì)公共文化服務(wù)向基層延伸。《公共圖書館法》要求，國(guó)家建立覆蓋城鄉(xiāng)、便捷實(shí)用的公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這些都是公共圖書館普惠性的必然要求。

公共圖書館公共性的實(shí)現(xiàn)依賴于完善的投入機(jī)制。沒有充足的投入保障，公共圖書館的公共性必然遭到削弱、消減，陷入名不副實(shí)的窘境。要實(shí)現(xiàn)服務(wù)的公益性，必須確保公共圖書館的運(yùn)營(yíng)有足夠資金保障，不必依靠開展收費(fèi)服務(wù)實(shí)現(xiàn)收支平衡。要實(shí)現(xiàn)服務(wù)的公平性，必須確保公共圖書館的建設(shè)有足夠資金保障，基本的硬件軟件不因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距而有過大差異。要實(shí)現(xiàn)服務(wù)的普惠性，必須確保公共圖書館建設(shè)的資金支持穩(wěn)步持續(xù)加大，特別是促進(jìn)基層圖書館增點(diǎn)擴(kuò)面，服務(wù)觸角不斷延伸。

公共圖書館的投入保障問題一直是行業(yè)和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，也得到了國(guó)家的高度重視。近年來(lái)，國(guó)家關(guān)于公共圖書館建設(shè)的政策文件對(duì)投入保障問題都做了重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)。2011年，國(guó)家推行公共圖書館基本服務(wù)免費(fèi)開放時(shí)，就明確要求，按照“增加投入、轉(zhuǎn)換機(jī)制、增強(qiáng)活力、改善服務(wù)”的原則，建立免費(fèi)開放經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，保證免費(fèi)開放后正常運(yùn)轉(zhuǎn)并提供基本公共文化服務(wù)；中央財(cái)政安排專項(xiàng)資金，重點(diǎn)對(duì)中西部地區(qū)予以補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)；逐步提高經(jīng)費(fèi)保障水平，不斷健全公共文化服務(wù)項(xiàng)目，提升服務(wù)質(zhì)量。《“十三五”時(shí)期全國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》要求，建立健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，合理保障公共圖書館日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)；支持公共圖書館免費(fèi)開放工作，重點(diǎn)向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜；支持農(nóng)村和城市社區(qū)的公共圖書館（室）建設(shè)。以上舉措為加快推進(jìn)公共圖書館建設(shè)、突出公共圖書館服務(wù)的公共性奠定了政策法律基礎(chǔ)。

二、公共圖書館建設(shè)面臨投入不足等突出問題

改革開放以來(lái)，我國(guó)的公共圖書館建設(shè)加速推進(jìn)，取得了豐碩成果。我國(guó)已逐步建立起國(guó)家、省、市、縣四級(jí)公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)文化部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2016年底，全國(guó)共有公共圖書館3153個(gè)，其中省級(jí)公共圖書館39個(gè)，地市級(jí)公共圖書館369個(gè)，縣級(jí)公共圖書館2744個(gè)，少兒圖書館122個(gè)；從業(yè)人員57208人；平均每萬(wàn)人公共圖書館建筑面積103平方米；圖書總藏量90163萬(wàn)冊(cè)，其中古籍2701萬(wàn)冊(cè)；電子圖書88798萬(wàn)冊(cè)；閱覽室坐席數(shù)98.6萬(wàn)個(gè)，電子閱覽終端13.49萬(wàn)臺(tái)。2016年全年公共圖書館總流通66037萬(wàn)人次，書刊文獻(xiàn)外借54725萬(wàn)冊(cè)次，共為讀者舉辦各種活動(dòng)140033次，7138萬(wàn)人次參加。公共圖書館通過提供設(shè)施場(chǎng)地，提供文獻(xiàn)信息查詢、借閱，開展公益性講座、培訓(xùn)等，為我國(guó)公共文化服務(wù)體系的建設(shè)和社會(huì)文化建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。

公共圖書館建設(shè)雖取得了很大進(jìn)步，但仍存在一些不足。比如，在一些農(nóng)村地區(qū)和中西部地區(qū)公共圖書館設(shè)施不夠健全，全國(guó)還有12%的縣（區(qū)）沒有公共圖書館；服務(wù)功能和作用沒有充分發(fā)揮，服務(wù)效能不高，人民群眾對(duì)公共圖書館的服務(wù)質(zhì)量還不夠滿意等。在制約公共圖書館事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的深層次因素中，投入機(jī)制是最具關(guān)鍵性的因素之一。目前，公共圖書館投入機(jī)制尚不健全，投入總量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、績(jī)效監(jiān)督不嚴(yán)格等問題較突出，在很大程度上導(dǎo)致公共圖書館服務(wù)需求和供給矛盾日漸凸顯。

1.投入總量不足

從國(guó)家對(duì)公共圖書館建設(shè)的財(cái)政投入看，盡管投入力度逐步加大，經(jīng)費(fèi)和資源總量呈總體增長(zhǎng)趨勢(shì)，但由于歷史欠賬較多、基數(shù)較小、比例較低等因素，財(cái)政投入總量和增幅仍難以充分滿足建設(shè)需要，收不抵支的問題比較明顯。從社會(huì)對(duì)公共圖書館建設(shè)的投入看，盡管國(guó)家明確鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共圖書館建設(shè)，但由于具體政策不完善，政策優(yōu)惠力度和吸引力不夠，社會(huì)資金進(jìn)入進(jìn)展緩慢，尚未形成對(duì)公共圖書館建設(shè)的有力支撐。

2.投入結(jié)構(gòu)不優(yōu)

由于歷史等多種因素，我國(guó)公共服務(wù)體系的財(cái)政支出很大部分由地方政府負(fù)擔(dān)，各地政府財(cái)政實(shí)力的差異較大，造成地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)水平的差距越來(lái)越大。公共圖書館作為公共服務(wù)體系的組成部分，也面臨同樣問題，呈現(xiàn)城市投入多、鄉(xiāng)村投入少、發(fā)達(dá)地區(qū)投入多、欠發(fā)達(dá)地區(qū)投入少等特點(diǎn)。在一些地區(qū)，中央下?lián)芙?jīng)費(fèi)落實(shí)后，市、縣級(jí)財(cái)政的配套建設(shè)經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，基層圖書館建設(shè)經(jīng)費(fèi)缺少穩(wěn)定來(lái)源。

3.績(jī)效監(jiān)督不嚴(yán)

對(duì)于公共圖書館建設(shè)和運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)的使用，尚未建立完善的績(jī)效監(jiān)督機(jī)制，存在制度設(shè)計(jì)不完備、監(jiān)督力度不足、制度落實(shí)不到位等問題。突出表現(xiàn)在：監(jiān)督以上級(jí)主管部門為主，缺少公眾和相關(guān)社會(huì)組織參與，監(jiān)督考核中對(duì)社會(huì)公眾滿意度的考慮不足，監(jiān)督考核結(jié)果運(yùn)用不充分等。由于績(jī)效監(jiān)督不夠嚴(yán)格，容易造成資金使用效率不高、資金錯(cuò)配、資源浪費(fèi)，對(duì)公共圖書館服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生不良影響。

投入機(jī)制不完善加劇了公共圖書館的供需矛盾。一方面，社會(huì)大眾對(duì)于更多更優(yōu)質(zhì)圖書館服務(wù)的需求與日俱增；另一方面，公共圖書館服務(wù)總量和質(zhì)量難以滿足公眾日益增長(zhǎng)的需求。同時(shí)，基層公共圖書館服務(wù)缺口較大，農(nóng)民文化生活匱乏，服務(wù)存在較大差距。投入問題得不到有效解決，公共圖書館的公共性難以得到充分彰顯。

需要注意的是，政府對(duì)于持續(xù)加大公共服務(wù)投入的意愿是強(qiáng)烈的，財(cái)政投入也的確呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，2010—2016年，全國(guó)財(cái)政一般公共預(yù)算文化體育和傳媒支出1.7萬(wàn)億，年均增長(zhǎng)高于全國(guó)財(cái)政收入年均增長(zhǎng)速度，中央財(cái)政公共文化服務(wù)體系建設(shè)相關(guān)專項(xiàng)資金總規(guī)模由2010年的110億元增加到2016年的208億元，年均增長(zhǎng)11.17%。但目前最大問題在于財(cái)政投入能力有限。自2008年以來(lái)，由于國(guó)際金融危機(jī)影響、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性調(diào)整等因素，我國(guó)經(jīng)濟(jì)一直面臨較大下行壓力，財(cái)政收入增速放緩，財(cái)政支出壓力加大，中央財(cái)政預(yù)算赤字規(guī)模較大，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在增加。無(wú)論中央財(cái)政還是地方財(cái)政，都很難較大幅度增加公共服務(wù)方面的開支。在可預(yù)見的范圍，這種情況還將持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。因此，在當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)，期望簡(jiǎn)單依靠政府加大財(cái)政投入解決公共圖書館建設(shè)和發(fā)展資金問題，明顯是不現(xiàn)實(shí)的，必須另辟蹊徑，多管齊下。

三、建立公共圖書館多元投入機(jī)制

根據(jù)《“十三五”時(shí)期全國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，到2020年，全國(guó)公共圖書館設(shè)施網(wǎng)絡(luò)將進(jìn)一步完善，文獻(xiàn)資源保障能力明顯增強(qiáng)，縣級(jí)圖書館總分館制基本建立，公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化水平顯著提高，信息網(wǎng)絡(luò)等新技術(shù)應(yīng)用更加普及，公眾對(duì)公共圖書館滿意度得到持續(xù)提升。每萬(wàn)人公共圖書館建筑面積要達(dá)到110平方米，閱覽室座席數(shù)達(dá)到105萬(wàn)個(gè)，年流通人次達(dá)到8億。要確保這些目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)，必須建立健全多元投入機(jī)制，為公共圖書館建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供充足的資金保障。既要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要積極引入市場(chǎng)機(jī)制，吸引社會(huì)力量參與，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方良性互動(dòng)，形成支持公共圖書館事業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大合力。

1.完善政府財(cái)政保障制度

公共圖書館的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了政府在供給中承擔(dān)主要責(zé)任。《公共圖書館宣言》指出：“建立公共圖書館是國(guó)家和地方政府的責(zé)任。必須專門立法維持公共圖書館，并由國(guó)家和地方政府財(cái)政撥款。”2017年頒布的《公共圖書館法》將政府投入保障上升為法律規(guī)范，明確規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書館事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，將公共圖書館建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，加大對(duì)公共圖書館的投入，將所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)政府預(yù)算，并及時(shí)、足額撥付。

要將政府投入保障的法律要求落到實(shí)處，需要完善制度、細(xì)化措施。一是建立穩(wěn)定的財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制。由于清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)的需要，“文化支出占財(cái)政支出比例”已不再作為中央預(yù)算安排依據(jù)。但在地方財(cái)政層面，仍有必要確定文化支出占財(cái)政支出的比例底線，增強(qiáng)硬約束力，以避免出現(xiàn)財(cái)政投入弱化問題。在財(cái)政收支保持基本平衡的允許范圍內(nèi)，應(yīng)進(jìn)一步鼓勵(lì)各地適度提高文化支出比例，文化支出年均增長(zhǎng)速度應(yīng)高于財(cái)政收入年均增長(zhǎng)速度。二是明確財(cái)政投入重點(diǎn)方向。重點(diǎn)支持免費(fèi)開放工作，確保免費(fèi)提供基本公共文化服務(wù)，突出體現(xiàn)公益性。重點(diǎn)支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的公共圖書館建設(shè)，彌合區(qū)域差異，推動(dòng)公共文化服務(wù)均等化。重點(diǎn)支持農(nóng)村和城市社區(qū)的公共圖書館（室）建設(shè)，真正做到重心下移，更加貼近基層，不斷完善城鄉(xiāng)基層公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

2.完善社會(huì)力量參與機(jī)制

《公共圖書館法》已明確規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立公共圖書館”，“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)積極調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與公共圖書館建設(shè)，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予政策扶持”，“境外自然人、法人和其他組織可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，通過捐贈(zèng)方式參與境內(nèi)公共圖書館建設(shè)”。

社會(huì)力量是公共圖書館建設(shè)的重要助力，關(guān)鍵是要建立健全有關(guān)制度安排，吸引社會(huì)資本和資源源源不斷地投入公共圖書館建設(shè)。一是稅收優(yōu)惠政策。對(duì)于個(gè)人或組織，無(wú)論是直接投資建設(shè)公共圖書館，還是通過捐贈(zèng)等方式參與公共圖書館建設(shè)，政府都應(yīng)予以一定的稅收優(yōu)惠。目前，政府已出臺(tái)了一些支持公共文化事業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，但在公共圖書館建設(shè)方面的優(yōu)惠政策力度還有待加大，需要進(jìn)一步細(xì)化政策，精準(zhǔn)發(fā)力。二是建立榮譽(yù)制度。對(duì)積極投身和支持公共圖書館建設(shè)的個(gè)人、組織給予多種形式的表彰，比如以捐贈(zèng)者的姓名、名稱命名公共圖書館、公共圖書館館舍、文獻(xiàn)信息專藏、專題活動(dòng)等。

3.完善市場(chǎng)化服務(wù)機(jī)制

政府不是公共服務(wù)的唯一供給方，市場(chǎng)也是產(chǎn)出公共物品、提供公共服務(wù)的重要力量。公共圖書館建設(shè)和發(fā)展不能只依靠政府撥款的封閉模式，而應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，調(diào)動(dòng)企業(yè)力量，吸引工商資本，有效擴(kuò)大供給總量、提高服務(wù)質(zhì)量。需要注意的是，逐利性是工商資本的根本特征，這決定了吸引工商資本與吸引一般社會(huì)資本不同，必須通過合理的制度安排，讓其有利可圖。一是政府購(gòu)買服務(wù)模式。這是目前比較常見的做法，也是政策鼓勵(lì)的重點(diǎn)。《“十三五”時(shí)期全國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》要求，健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)的工作機(jī)制，將公益性圖書服務(wù)納入政府購(gòu)買的指導(dǎo)性目錄。在確保公共圖書館公益性的前提下，將圖書館的某些活動(dòng)進(jìn)行市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，由市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)提供，能夠降低成本、提高效率、提升服務(wù)質(zhì)量。二是適當(dāng)拓展服務(wù)項(xiàng)目。在保證公共圖書館主要服務(wù)項(xiàng)目免費(fèi)的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)市場(chǎng)需求，依托自身資源優(yōu)勢(shì)，開發(fā)有償服務(wù)項(xiàng)目，交由市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)，既能夠盤活資源，又可以為圖書館建設(shè)拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道。

4.完善投入監(jiān)督管理機(jī)制

公共圖書館建設(shè)和運(yùn)營(yíng)投入的多元化，必然要求監(jiān)督管理的多元化。出資者有監(jiān)督投入資金資源使用情況的權(quán)利。在完善公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的前提下，建立健全政府主導(dǎo)、多方參與、公開透明的投入監(jiān)督管理機(jī)制，強(qiáng)化文化和財(cái)政主管部門的監(jiān)督責(zé)任，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用，加強(qiáng)資金監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效率。

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