大數據背景下提高財政扶貧資金績效的策略研究
——基于廣西的考察分析

●朱良華

一、大數據的基本特征

在網絡經濟時代，隨著社交網絡、物聯網、云計算，以及各種傳感器技術的廣泛應用，體量龐大、種類繁多的非結構化數據呈“井噴式”涌現，數據的重要性日益凸顯，大數據概念也就應運而生。 追根溯源的話，“大數據”（Big data）最早由美國著名的未來學大師阿爾文·托夫勒（Alvin Toffler）在1980年出版的The Third Wave一書中提出，他當時就預言“大數據”時代即將到來，并將是“第三次浪潮的華彩樂章”。大數據是一個較為抽象的概念。麥肯錫咨詢公司認為 “大小超出常規的數據庫工具獲取、存儲、管理和分析能力的數據集”即為大數據。IDC則強調大數據不僅僅是數據量大、種類多，增速還必須快，并給出了比較明確的量化標準：涉及 2種或 2種以上數據形式；收集超過100TB的高速、實時數據流；如果從小數據開始，那么數據每年會增長60%以上。

目前，對于大數據尚未形成確切、統一的定義，當專家學者的視角不同時，其側重點往往就會各異。不過，較為統一的認識是，大數據具備五個基本特征，分別是：其一，數據規模大，這是大數據的基本屬性。其二，數據種類多。由于數據來源復雜，造成數據類別繁多。其三，數據具有真實性。這些數據不是虛擬的，而是與真實世界、現實生活密切相關。其四，數據處理速度要快。如果數據處理速度太慢，數據將失效或被淘汰。其五，數據價值密度低但商業價值高。即并非捕捉到的數據都有價值，必須把握規律找出其中有價值的信息，才能獲得新知識。

當前，我國已經進入打贏脫貧攻堅戰的沖刺期，把大數據作為一種重要的技術性戰略資源，通過充分挖掘和利用大數據的潛在價值，可以有效提升財政扶貧資金的使用績效，推動精準扶貧、脫貧攻堅進入一個嶄新的時代。

二、利用大數據提升財政扶貧資金績效的機理分析

財政作為國家治理的基礎與重要支柱，是精準扶貧專項資金的主要來源，對于貧困地區發展和貧困人口減少具有決定性影響。財政扶貧資金屬于稀缺資源，提高財政扶貧資金的績效水平，是確保實現2020年精準扶貧目標的前提與基礎。大數據是網絡信息時代的鮮明特征，已經成為重要的生產因素，滲透到了各行各業和政府職能領域，成為人類認識世界、改造世界的一種全新手段。

（一）依托大數據技術可以提高貧困識別的精準度

所謂精準扶貧，按照習總書記的表述就是“對象要精準、項目安排要精準、資金使用要精準、措施到位要精準、因村派人要精準、脫貧成效要精準”。通過精準識別貧困戶確保幫扶對象準確無誤，是開展精準扶貧的首要環節，也是提高財政扶貧資金績效的前提。只有解決好了“扶持誰”問題，才能依據貧困戶的致貧原因，量身定制具有針對性、可行性的幫扶措施，解決“如何扶”問題。貧困具有多維性、動態性和復雜性，單純依據貧困線即收入水平來識別貧困很難實現精準，并且收入的統計也不是一件容易的事情，而大數據技術則可以彌補貧困識別和瞄準過程中的數據缺失問題。一方面，可以將貧困戶建檔立卡信息系統與銀行、農業、民政、醫療、公安、工商等行業部門的數據庫進行對接，通過數據交換對貧困戶信息進行比對分析，減少貧困識別中的人為干預與失誤，精準識別幫扶對象；另一方面，還可以運用大數據發掘相關工具對貧困戶進行動態監測和跟蹤，及時掌握貧困戶的信息變動，對貧困戶的退出、納入進行動態管理。

（二）依托大數據技術可以提高財政扶貧措施的精準度

精準識別出貧困人口之后，能否對癥下藥，依據致貧原因針對性地采取幫扶措施，成為精準扶貧的關鍵。而在貧困人口基礎信息數據庫中導入教育、醫療、財政、農業、民政等相關部門的數據信息，構建形成嵌入了貧困數據、脫貧標準、扶貧機構、脫貧方針、扶貧措施的大數據綜合平臺，可以提高精準扶貧的可行性。大數據技術在幫扶措施制定、項目運行管理等方面提供了便利，有助于提高財政扶貧措施精準度。其中，利用貧困識別中構建的大數據，可以準確地掌握各個地區貧困人口的分布情況、貧困程度、致貧原因等信息，精準把握貧困人口的致貧因素，為財政扶貧措施的制定提供必要依據。同時，依托大數據技術，還可以為扶貧實踐提供信息服務，特別是為因地制宜遴選扶貧項目、分類施策開展扶貧實踐提供決策參考。在扶貧項目運行過程中，可以通過大數據平臺全面、動態地掌握財政扶貧資金的使用進度，準確了解扶貧項目的效益和發揮作用情況，對扶貧項目實施與資金投入進行全方位、全過程管理，以便及時調整政策，避免項目失誤，確保幫扶措施取得實效。

（三）依托大數據技術可以提高財政扶貧考核的精準度

精準考核是確保幫扶措施落地的重要管理保障。扶貧大數據平臺可以為財政扶貧考核評估指標體系提供數據來源，有利于實現財政扶貧成效的科學評估。依托大數據技術建立起讓數據說話、用數據評價、靠數據管理的財政扶貧考核工作機制，可以提高財政扶貧考核的精準度。財政扶貧考核內容既包括貧困人口數量的變化、收入的增加，還應該包括貧困人口的能力素質提升、實際得到的幫扶措施類型、對扶貧工作的滿意度，以及貧困地區基礎設施的改善情況等。大數據技術有助于將各項考核評估內容具體化為各類量化指標，而且還為準確獲得相關數據提供了可靠來源，為精準扶貧考核評估系統的建立提供支撐和保障。

三、財政扶貧資金的績效現狀分析：基于廣西的考察

（一）廣西財政專項扶貧資金投入

為了實施精準扶貧、精準脫貧方略，確保2020年現有貧困人口全部脫貧摘帽目標如期實現，廣西近幾年不斷加大財政扶貧資金的投入力度與投入規模。2013年以來廣西財政專項扶貧資金的投入規模如表1所示。

表1 2013-2018年廣西財政扶貧資金投入情況

2013年廣西投入的財政扶貧資金為193574.86萬元，到2018年則增加到773834萬元，增長了近3倍。特別是，2016年廣西財政扶貧資金從上一年的320115.19萬元躍升到645045.8萬元，翻了一番多。從2013至2018年，廣西投入的財政扶貧資金總額達到2950971.52萬元。為了打贏脫貧攻堅戰，廣西精準的扶貧投入力度與增速可見一斑。從結構上看，中央財政扶貧資金與地方財政扶貧資金存在此消彼長的關系。其中，2013年中央財政的扶貧資金比重最大，達到86.76%，占據絕對的主導地位。隨著精準扶貧的推進，中央財政扶貧資金占比不斷下降，到2018年則降為47.1%，廣西地方財政扶貧資金開始占據主導地位。

（二）廣西精準脫貧成效

廣西作為貧困人口大省，一直以來都是全國扶貧攻堅的主戰場。近年來，廣西認真貫徹落實中央決策部署，堅持把扶貧攻堅工作放在突出地位，奮力推進脫貧攻堅事業，決不讓一個少數民族、一個地區掉隊，取得了可喜成績。從2013年以來，廣西的減貧速度由16.03%增長到2017年的47.15%，增長了31.12個百分點，累計幫助625萬人成功脫貧。其中，在2016年，廣西實現了111萬人脫貧，脫貧人口位列全國第一，減貧速度排全國第二位。在2018年，廣西脫貧人口再創新高，達到了116萬人之多。在肯定廣西精準脫貧成績的同時，還必須客觀認識廣西精準扶貧與全國的差距。從減貧速度來看，除了2016和2018年，其他年份減貧速度均低于全國水平。其中，2017年廣西減貧速度為27.86%，比全國水平低近2個百分點。不過，在2018年廣西減貧速度再次超過全國平均水平，達到47.15%，比全國水平高出1.65個百分點。表2統計了2013年以來廣西精準脫貧成效。

表2 2013-2018年廣西脫貧人口規模及速度

（三）廣西財政扶貧資金的績效評價

扶貧開發帶來的收益是多方面的，但是，面面俱到的績效評價指標體系往往會弱化績效考核的導向功能。扶貧的最根本的目標是減貧，精準扶貧方略設定的最終目標也是在“兩不愁、三保障”的前提下實現現有貧困人口于2020年全部脫貧。為此，課題組嘗試使用單位財政扶貧資金減貧人口數來評價廣西財政服務精準脫貧的績效水平，希望可以為客觀全面評估廣西財政精準扶貧績效提供新的視角和論據。評價結果如表3所示。

表3 2013-2017年廣西財政服務精準脫貧績效水平

單位財政扶貧資金實現的脫貧人口數越多，則表明財政扶貧資金的脫貧效果越好，人均脫貧成本越低。從表3可以發現，近6年每萬元財政扶貧資金的平均脫貧人數為2.12人。2013至2017年，廣西每萬元財政扶貧資金實現的脫貧人口數持續快速下降，從2013年的6.25人減少到2017年的1.24人，下降速度很快。直到2018年廣西每萬元財政扶貧資金的脫貧人口數才開始反彈，增長到1.5人，但仍然未能達到全區2013至2018年的平均水平。財政扶貧資金的邊際效用遞減趨勢十分明顯。特別是2016、2017年，作為廣西財政扶貧資金大幅增長的2年，但每萬元財政扶貧資金的脫貧人數只有1.72人、1.24人，均大幅低于近6年的平均水平。財政扶貧資金的脫貧績效水平并沒有想象中那么理想。盡管隨著扶貧的深入推進，剩下的都是“最難啃的骨頭”，扶貧邊際效益遞減具有一定的合理性和客觀性，但是，進一步提高廣西財政服務精準脫貧績效依然迫在眉睫。

（四）影響廣西財政扶貧資金績效的主要因素

隨著精準扶貧方略的持續推進，不管是中央財政還是省級財政，扶貧專項資金規模增長迅速。在這一背景下，導致廣西財政服務精準脫貧績效不佳的原因可能更多的是在于扶貧資金使用、管理、幫扶措施等。

首先，財政扶貧資金發揮脫貧效應存在滯后性。財政扶貧資金的投入與產出存在滯后性，難以實現及時準確匹配。在實踐中，中央和自治區當年投入的財政扶貧資金傳遞到村到戶需要一定的時間，特別是在實際農業生產中，對于周期比較長的農業養殖、種植項目，農民必須到收獲期才能獲益，導致每年的扶貧資金對精準脫貧的影響呈現出滯后效應。而在表3的績效評價中，假設的是當年的財政扶貧資金投入當年就可以發揮脫貧績效，有可能會縮小了財政扶貧資金的脫貧績效水平。不過，按照脫貧人口滯后一年的方式來進行計算發現，2014至2018年，廣西每萬元財政扶貧資金的脫貧人數為2.31人，相比表3的平均水平僅提升了0.19人，績效水平依然不高。

其次，財政扶貧資金的投向還不夠精準。好鋼必須用在刀刃上才能發揮出最大效益。對于財政扶貧資金而言，扶貧資金的投向最終決定了脫貧績效水平。課題組通過調查發現，當前在扶貧資金的投向上主要存在以下認識誤區：第一，依靠龍頭企業帶動的“公司+農戶”產業扶貧模式并不如想象中那么美好。貧困農戶與龍頭公司的地位天然不對等，二者利益訴求并不完全一致，導致企業在扶貧實踐中，享受到的政策扶持和讓渡給困難群眾的利益很有可能并不匹配，企業經營績效與財政服務精準扶貧績效并非正相關。第二，低保兜底“輸血式”扶貧政策雖然為困難群眾的基本生活提供了必要保障，但對于改善貧困地區收入分配效應作用不大。貧困人口內生發展能力才是實現脫貧、提高財政服務精準扶貧績效的有效方式。第三，并不是只要加大投資，就能夠推動貧困地區脫貧進程。當前，不少貧困地區重點扶持的產業項目同質性高、缺乏市場競爭力，經濟效益并不好。此外，由于貧困人口與非貧困人口的獲利能力存在較大差距，再加上門檻效應的存在，導致貧困人口從許多產業項目中的獲益十分有限，對于其實現可持續脫貧作用不大。

再次，財政扶貧資金的使用存在漏損。財政扶貧資金就像一塊“唐僧肉”，在使用過程中被擠占、挪用、貪污的典型案例時有發生。在廣西審計廳歷年的審計工作報告均對財政扶貧資金擠占、挪用、騙取、貪污等問題進行了深刻的披露。比如，2016年廣西審計廳對大化瑤族自治縣等5個國定貧困縣扶貧資金分配管理使用情況進行審計，發現有3個縣將517名不符合建檔立卡條件的人員列為扶貧對象；有4個縣向不符合條件對象發放扶貧資助85.17萬元；有1個縣將扶貧資金用于其他非扶貧項目及扶貧辦辦公經費751.88萬元。雖然廣西財政扶貧資金漏損情況有所好轉，但仍然不能掉以輕心。這在一定程度也解釋了廣西財政服務精準脫貧績效水平下降的原因。

四、基于大數據改善廣西財政扶貧資金績效的對策建議

（一）加快實施廣西精準扶貧大數據戰略

立足大數據背景，發揮大數據優勢，加快實施廣西精準扶貧大數據戰略，是進一步提升廣西貧困治理能力，推進脫貧攻堅進程的關鍵。一方面，廣西壯族自治區政府要科學謀劃精準扶貧大數據的頂層設計。作為大數據戰略的組織者、實施者，自治區政府應該遵循大數據發展規律，堅持問題導向，緊跟國家大數據戰略步伐，積極穩妥地推動大數據精準扶貧戰略行動。另一方面，牽頭成立技術攻關小組，加強精準扶貧大數據前沿技術研究，為財政扶貧資金績效的提升提供技術支撐。同時，打通當前各級各類扶貧系統與其他系統的網絡連接，完善精準扶貧大數據動態管理機制，構建精準扶貧的大數據脫貧監管與返貧預警系統。

（二）進一步完善廣西財政扶貧資金的分配機制

確保現行標準下廣西農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，財政扶貧資金分配要堅持公開、公平、公正的基本原則，采用科學的因素法，必須將脫貧攻堅的總體目標植入到分配因素和權重的設計中。首先，要提高貧困地區農村居民人均純收入增長在分配因素中的權重。在分配財政扶貧資金時，對于農村居民人均純收入增速高于全國平均水平的貧困縣，與那些達不到全國平均水平的貧困縣相比，應該有所傾斜，以示激勵。其次，在我國居民收入差距日益擴大的當下，貧困地區農村居民內部的收入差距，也應該被作為扶貧資金分配決策的要素之一。

（三）強化收入分配為導向提高產業扶貧精準性

貧困人口的脫貧首先表現為收入的脫貧，在精準扶貧實踐中必須始終強化收入分配導向，把幫助貧困戶提高收入水平作為出發點和落腳點。家庭經營收入是貧困居民收入的第一來源。在財政扶貧中，繼續做大這塊“蛋糕”，對于增加農民收入、調節居民收入分配具有重要意義。一方面，建議以培育和打造特色產業為目的，重點扶持對于困難群眾而言受益面廣、獲益量大、能廣泛參與的產業和企業組織，這是提高貧困地區內生動力的根本舉措。另一方面，建議進一步創新農業產業化財政補貼方式，把握好政府與市場的邊界，傾斜性保障困難群眾的收益，構建貧困居民收入持續穩定增長的長效機制，提高財政補貼資金的扶貧效益。

（四）進一步完善廣西貧困地區農村生產經營基礎設施建設

貧困地區農村生產經營基礎設施的好壞直接關系到農業增產和農民增收，加大建設和改善力度仍然十分必要和迫切。這主要表現在：一是貧困地區農田水利設施建設的“欠賬”問題還沒有從根本上解決，尤其是抗災減災能力仍不能滿足現代農業發展的需要。二是貧困地區農產品市場體系建設還相對滯后，尤其是物流基礎設施和物流技術落后，市場信息服務不到位，無法有效分享農村電商紅利，導致農產品產銷銜接不暢，“增產不增收”現象時有發生。

（五）打造形成廣西財政扶貧資金閉環監督體系

加強財政扶貧資金監管是減少資金滲漏、提高扶貧純技術效率的有效手段。在精準扶貧新階段，應該樹立結果導向的扶貧資金監管理念，并圍繞多維監管主體建立全方位監管體系，形成從支出端到獲得端無縫對接的財政扶貧資金閉環監管體系，以此強化對財政扶貧資金的監管力度，確保資金運行安全。■