易地扶貧搬遷政策：演進、問題與應對

●李春根 戴 瑋

李春根，男，江西撫州人，現任江西財經大學財稅與公共管理學院院長、教授、博士生導師，經濟學博士，江西省高校中青年學科帶頭人，中國財政科學研究院應用經濟學博士后出站。兼任全國政府預算研究會副會長，全國高校財政學教學研究會常務理事，中國財政學會理事，中國社會保障學會理事，首屆全國社會保障教學委員會委員，全國高等財經教育研究會財政學專業委員會委員，中國資產評估協會理事，教育部學位與研究生教育評估專家等。

主要研究方向為公共經濟、社會保障。副主持完成世界銀行課題1項，主持（主研）國家社會科學基金重大招標項目子課題、國家社會科學基金課題、國家自然科學基金課題6項；主持教育部重點、農業部軟科學、財政部委托、江西省高校哲學社科重大課題攻關項目等省部級（重點）課題10項；出版了8部著作、教材。 在《人民日報》《光明日報》《財貿經濟》《財政研究》《稅務研究》《改革》《中國行政管理》等學術報刊發表學術論文130多篇。多篇文章被新華文摘、人大復印資料摘要或轉載。多個研究報告獲得省領導肯定性批示。近年來，獲得全國財政優秀科研成果、江西省社會科學優秀成果等省部級科研獎勵5項。獲得國家級、江西省優秀教學成果獎等國家級、省部級教學成果獎勵6項。獲得江西省青年五四獎章（2010）、江西省優秀研究生導師（2012），全國、江西省優秀社科普及專家(2014)等榮譽。

國內早期的關于扶貧搬遷的研究主要是以“異地扶貧搬遷”為主題，直到2002年全國開展易地扶貧搬遷試點工程的第二年，才開始有“易地扶貧搬遷”的提法。學者占堆認為“易地扶貧搬遷”和“異地扶貧搬遷”二者存在一定的差異。“異地”指的是本行政地區以外的地方，“易地”不僅是改變地方，而且有位置交換或者土地交換的意思，“易地”的概念比“異地”的概念要大，后者包含在前者之內。所以他將“易地扶貧搬遷”定義為，通過土地置換的方法，將貧困人群從惡劣環境中搬出，安置在自然和基礎設施條件相對較好的地方，改變他們的現居環境，為脫貧致富創造條件。早期也有學者將我國的扶貧搬遷與西方視野下的生態移民和環境移民相提并論，學者王宏新則認為，我國的“易地扶貧搬遷”的含義與西方所研究的生態移民和環境移民的含義有一定的聯系，但是存在本質區別。我國的扶貧搬遷是一種具有中國特色的扶貧模式，這種模式是政府主導的，群眾自愿的，社會監督的。本文基于歷年來學界對“易地扶貧搬遷”為主題的相關研究成果，從易地扶貧搬遷政策的演進、現實問題、應對措施這三方面對已有文獻進行梳理，并提出將來可能的研究方向及重點。

一、易地扶貧搬遷政策的演進

移民搬遷無論是我國還是國外都有著漫長的歷史，不僅從未中斷，而且還出現過幾次較大的移民潮。這些活動不僅改變了世界人口分布格局，還促進了國家、民族之間的文化交融。系統、深入地研究我國的移民搬遷政策，特別是易地扶貧搬遷政策的演進過程，對精準扶貧政策的實施和我國全面建成小康社會具有重大的現實意義，也對講好我國反貧困故事和總結我國反貧困經驗具有相當的國際化政策理論意義。

隨著我國經濟的不斷發展，黨中央、國務院對反貧困的力度不斷加大，方式不斷增加，易地扶貧搬遷成為了一種很好解決“一方水土養不活一方人”的有效手段。習近平總書記在全國各地考察易地移民搬遷工作時，多次指出，要總結推廣易地扶貧搬遷的典型經驗，多多關心易地搬遷后異地生活的群眾，幫助移民更好融入當地社會。從2015年起，我國的易地扶貧搬遷政策通過自上而下政府主導的方式在全國鋪開，成為了中國特有的本土詞匯，也成為精準扶貧的重要方式之一。

學者王宏新則通過對政策文件的收集分類，將我國“易地扶貧搬遷”政策演進清晰地分為了三個階段：第一階段為試點探索階段。從2001年開始到2010年，主要通過部門規章制度、政治政策和社會政策推動，通過先開發、后搬遷及鼓勵民眾自力更生的方式，在寧夏、云南、貴州和內蒙古四個省區開展易地扶貧搬遷工作，關鍵性政策文件是原國家計委頒布的《關于易地扶貧搬遷十點工程的實施意見》。第二階段為全面推進階段。從2011年開始到2014年，主要按照“中央統籌，省負總責，縣抓落實”的原則對中西部17個省區進行易地搬遷，并培育后續產業，保證群眾“搬得出，穩得住，富得起”，這個階段的關鍵性政策文件為國家發改委頒布的《易地扶貧搬遷“十二五”規劃》。第三個階段為脫貧攻堅階段。從2015年至今，通過加大中央預算投資和地方各級政府投入力度，健全全社會參與機制，實施精準扶貧戰略，加快全國貧困人口精準脫貧速度，其關鍵性政策文件是由國家發改委、國務院扶貧辦與財政部、國土資源部、人民銀行五部門聯合印發的《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》。而學者鄒英等人則將我國的“易地扶貧搬遷”政策演進分為三個階段：政策執行初期，即1983-2000年；深化擴展期，即2001-2012年；易地扶貧搬遷與增減掛鉤相銜接的時期，即2013年至今。

進入21世紀以來，針對當時尚未解決溫飽問題，相當一部分生活在自然條件極為惡劣、人類難以生存的地方的貧困人口，中央政府提出通過易地搬遷的辦法從根本上解決這部分群眾脫貧和發展問題。自2015年10月習近平總書記首次提出實施精準扶貧的“五個一批”工程以來，“易地扶貧搬遷”就成為解決好“怎么扶”問題的最重要手段。在“十三五”期間，國家要對“一方水土養不活一方人”的深度貧困人口約1000萬人實施易地搬遷，規模之大、難度之高，使這項工作的成敗在相當意義上決定我國到2020年打贏扶貧攻堅戰和全面建成小康社會的成敗。所以，通過追溯移民搬遷政策的演進，特別是對進入新時代以來易地扶貧搬遷政策出現的新變化新觀點的回顧，可以發現搬遷的動因、目標和主體相較于之前，均已發生了相應的轉變。

（一）動因發生變化

易地扶貧搬遷的動因與我國其他的移民搬遷活動的動因有一定區別。著名學者葛劍鋒在《中國移民史》中通過斷代的研究范式，將我國自先秦時代至20世紀40年代發生的境內移民進行系統的梳理并總結其規律，他在書中提到，我國早期大規模的移民搬遷多是躲避天災人禍。而當新中國成立之后，因城市建設和興修水庫、交通，所以這時期的移民多是以服務工程建設為主。在改革開放之后，由于某種自然災害、環境崩潰和生態環境持續緩慢退化，我們實施了生態移民。而在現階段，精準扶貧中通過改變貧困人口的居住環境和生產環境，來幫助貧困人口逐步脫貧致富的主要措施，成為了新時代移民搬遷的重要動因。我國的移民搬遷原因由天災人禍轉變為工程建設后，又轉變為生態保護，最后為扶貧開發，這一轉變，學者吳豐華稱為“由非經濟因素主導向經濟因素主導轉變”，并且認為通過實施易地扶貧搬遷能夠改變貧困人口的勞動對象和勞動工具，積累生存資本，提升自我發展能力。

（二）目標發生變化

外國學者Lester Brown在1976年首次將“由于環境破壞威脅到人們的生存或嚴重影響到其生活質量，而被迫臨時或永久離開其家園的人們”定義為生態難民（ecological refugees）或環境難民 （environmental refugees）。 學者 Alexandra Winkels和W.Neil Adger認為人們重新選擇搬遷行為，主要是為了生存進行的。所以早期的移民搬遷目標主要是為了生存、躲避戰亂和自然災害。進入21世紀以來，針對當時尚未解決溫飽問題，相當一部分生活在自然條件極為惡劣、人類難以生存的地方的貧困人口，黨中央、國務院提出通過易地搬遷的辦法從根本上解決這部分群眾脫貧和發展問題。在“十三五”期間，國家進一步將移民搬遷對象確立為1000萬 “一方水土養不活一方人”地區的深度貧困人口，將搬遷目標定位為“住房安全得到有保障，安全飲水、出行、用電、通訊等基本生活需求得到基本滿足，享有便利可及的教育、醫療等基本公共服務，遷出區生態環境明顯改善，安置區特色產業加快發展，搬遷對象有穩定的收入渠道，生活水平明顯改善，全部實現穩定脫貧，與全國人民一道邁入全面小康社會”。從一開始解決貧困人口溫飽問題，到“兩不愁三保障”，再到就業安置，最后升級為共同富裕，我國的移民搬遷目標從原來的生存型開始向發展型轉變。

（三）主體發生變化

部分學者認為易地扶貧搬遷的主體已經從原來單一主體轉變為現在的多元參與。我國古代的移民搬遷一般是群眾自發的行為，而國家為了保證社會穩定通常會禁止移民搬遷。而現階段的易地扶貧搬遷呈現“中央統籌、省負總責、縣抓落實”的特征，分工更加細化，責任更加明確，工作更加科學，識別更加精準。但是隨著易地搬遷扶貧工作的不斷深入，政府面對易地扶貧搬遷的任務時，力量顯得有點捉襟見肘。中國共產黨第十八次全國代表大會以來，在精準扶貧政策實施過程中，我國各民主黨派、社會團體、各大企業、院校等社會力量紛紛參與到扶貧工作中來，及時有效地為政府扶貧提供后備力量，取得的效果也是非常可觀的。學者柯元在江西省修水縣調研發現，修水縣按照城鄉統籌、鎮村聯動、產業帶動、設施聯通、服務均等、均衡發展的總體要求，編制了《修水縣推進整體移民搬遷扶貧加快城鄉發展一體化規劃 （2013-2020年）》，同時加快產業發展，保證搬遷群眾“穩得住、能發展、可致富”。修水縣在發揮政府的主導作用時，還利用市場機制和社會力量，加大易地扶貧搬遷資金的籌措力度和資金監管力度。中國社會科學院 《扶貧藍皮書：中國扶貧開發報告（2017）》總結地方易地扶貧搬遷模式時提到“改變了過去局部式、間接式、單一式社會幫扶為整縣式、參與式、立體式、滴管式社會幫扶，投入人力物力財力參與扶貧全過程，并通過市場化手段盤活了農村的存量資源”。

二、易地扶貧搬遷政策的現實問題

習近平總書記多次強調：“易地搬遷脫貧一批，是一個不得不為的措施，也是一項復雜的系統工程，政策性強，難度大。”在實行易地扶貧搬遷政策過程中，與其他的扶貧模式相比較，不難發現易地扶貧搬遷具有很多優勢。首先，周期短。貧困戶在地方政府的幫助下，在易地扶貧搬遷政策的推動下，從生存環境差的居住地搬遷到生存環境較好的居住地所花費的時間很短。而且貧困戶融入新環境的時間也大大縮短。其次，有保障。地方政府在扶貧攻堅的新形勢下，承擔了大部分成本和配套政策，減少貧困戶在搬遷過程中的資金壓力，以及保障貧困戶在搬遷后的生活。再次，見效快。地方政府在幫助貧困戶搬遷后，還可以引入大量的社會資源，為貧困戶提供創業就業的機會，從根本上改變貧困戶的生產環境和生產資料，從而保證貧困戶快速脫貧。最后，潛力大。貧困人口通過搬遷的方式，獲得了較搬遷前更好的教育、醫療、就業等資源，提高了貧困人口的自我“造血”能力，也方便了政府統一管理和提供更多更好的公共服務，對社會穩定和貧困人口的發展都起著積極作用。但是，目前我國易地扶貧搬遷政策在實踐中所面臨的現實困境也較為突出。比如，易地扶貧搬遷政策本身及執行的問題，財政金融支持問題，可持續生計問題等等。

（一）政策本身及執行問題

中央到地方都制定規范性的易地扶貧搬遷政策文件，其中包括了各種形式的易地扶貧搬遷的規劃、意見、方案等等，類型和范圍都比較完善，為易地扶貧搬遷政策執行提供了可靠的政策基礎。但是在研究過程中我們發現，易地扶貧搬遷政策存在一定的理想化。

學者陳堅認為，搬遷家庭人口確定的執行困境，安置住房面積的政策執行困境和拆除舊房的執行困境都導致了政策難以執行徹底。學者王永平在貴州調研易地扶貧搬遷時發現，由于一些地方政府只是一味地將移民遷入而沒有很好地引導移民融入當地社區，導致外來移民與當地群眾關系一度緊張。還有學者提到，政府投入與貧困人口的需求之間存在一定矛盾，各類配套資金到位力度難度大，而國家對于搬遷戶的補貼標準較低，造成一些搬遷戶在搬遷后負擔反而過大。

總之，對PCI患者圍手術期實施綜合心理護理可以有效緩解其焦慮抑郁等負性情緒，促進患者術后恢復及改善舒適度[4]。據相關文獻報道，對負性情緒進行干預是減少術后不良事件發生的有效手段[5]。另有研究表明[8]，護理干預措施提高了患者的遵醫依從性，促進了患者身心康復。但由于臨床護理工作任務繁重，缺乏相應的心理護理人員，系統、綜合的心理護理開展得還不到位，有待今后進一步加強。

由于易地扶貧搬遷相關政策缺乏執行彈性，而部分地方政府在制定與自己轄區情況相符的政策時，又缺乏前瞻性，容易導致政策本身和執行出現偏差。

（二）財政金融支持問題

易地扶貧搬遷需要政府、社會和個人投入大量的資金才能進行。但由于易地扶貧搬遷對象是貧困戶，所以資金投入政府占了主導。部分學者認為，資金不足是當下易地扶貧搬遷工作所面臨的最重要問題，政府如何利用好現有資金，撬動更多的社會資金，如何提高資金利用率成為學術界關注的焦點。

周古泉等人站在銀行的角度，指出基層銀行對易地扶貧搬遷戶的支持存在巨大的信貸風險。劉俊標從財政角度出發，認為易地扶貧搬遷地區的地方財政能力不強，資金來源和投入相當有限，在一定程度上限制了易地扶貧搬遷的進度。胡勇認為，易地扶貧搬遷的資金較為不足，特別是在基礎建設上，后續產業支撐上的資金顯得尤為捉襟見肘。

（三）可持續生計問題

易地扶貧搬遷將貧困戶安置到其他地區，通過改善安置區的生產生活條件、調整經濟結構和拓展增收渠道，幫助貧困戶逐步脫貧。貧困戶在長遠發展中，要注意可持續生計問題，這不僅是如何規劃安置點、如何選擇安置對象、采用哪種搬遷方式，還包括了土地的利用、產業的扶持與發展、創業就業的幫扶等等。

高聰穎用可持續生計理論、公平理論來分析易地扶貧搬遷政策，他研究發現在扶貧搬遷安置過程中，被安置的貧困戶不可避免地要對搬遷前后的收入水平、生活狀況等進行比較。如果貧困戶對搬遷后的收入水平和生活狀況滿意時，他們會滿足于安置后的生活，進而對政府對政策產生認同感；但如果貧困戶對搬遷后的收入水平和生活狀況不滿足，則會不滿足安置后生活，產生不滿情緒，甚至會產生挫敗感，進而對政府對政策產生懷疑，形成不穩定因素。

（四）其他問題

易地扶貧搬遷政策除了存在政策執行彈性不足、貧困戶信貸困難、持續生計被忽視等問題，在其他方面也遇到一些困境。比如彭瑋認為，對被搬遷的貧困戶，安置點的選擇以及安置點新房使用率等問題需要地方政府重視；王永平等人認為，政府過度重視經濟效益導致綜合效益被忽視；朱芙蓉指出，有些地方政府缺乏超前規劃、產業扶持手段單一，導致貧困戶面臨就業難的問題；鄒英等人提出了貧困戶搬遷后面臨的市民化困境。此外，還有一些學者認為，很多貧困戶受到傳統觀念的影響，習慣了當地的生活環境和文化環境，不愿離開故土，在宣傳動員方面需要耗費更大的人力物力。

三、易地扶貧搬遷的應對措施

當前，脫貧攻堅工作正處于決戰決勝階段，易地扶貧搬遷政策是實現精準扶貧和精準脫貧的重要保證，是“五個一批”中政策性最強、難度最大、標準最高的一批，其復雜性是前所未有的，國際上也無經驗可以借鑒，所以眾多學者在不斷地研究和總結經驗。

（一）優化政策的制定和執行過程

易地扶貧搬遷政策是按照政府主導、群眾自愿的原則，將生產生活環境惡劣的地方的貧困群眾轉移到環境較好的地方，促使貧困群眾盡快脫貧和不返貧。在實施易地扶貧搬遷政策過程中，制度設計者和政策執行者的作用尤為重要。

學者陳堅認為，應該建立政策的跟蹤和反饋機制，提升政策執行者的“政治思想素養、政策理解能力、政策宣講能力和組織協調能力”。王永平則指出，要制定和完善易地扶貧搬遷政策的相關配套政策，完善扶貧搬遷機制，采取多元化的搬遷安置模式。何得桂等人也認為要不斷減少政策執行出現的偏差和削弱偏差出現后的負面影響，要不斷提升政策的執行力。尹燕超還指出，要盡可能地了解貧困人群的意見，將原本在同一村莊的貧困戶盡可能地安置在同一遷入地以便更快融入新的生活和方便政府統一管理。

（二）完善金融扶貧政策

易地扶貧搬遷政策涵蓋了生態、基建、住房、就業等多方面的內容，中央的搬遷補助資金只能勉強滿足貧困戶最基本的搬遷需求和生產生活需求，而貧困戶的后續發展需要更多的資金支持。因此，除充分利用好國家各部門的扶貧資金外，各地政府要以投資為引導，通過市場機制來吸收更多的社會資源來幫助貧困戶脫貧致富。

胡勇在其研究中認為，可以通過在省級層面統籌各類扶貧資金和項目，并制定和完善產業的發展戰略政策。中央黨校進修班調研組在調研遵義山區農民脫貧致富時也提到，中央財政應該盡可能地加大對貧困地區、革命老區的財政轉移支付力度，可以增加國債資金項目等。周古泉等人指出，根據搬遷的難易程度，地方財政可以建立風險基金，設立梯度搬遷補貼等級和制定信貸風險等級。施國慶還認為地方政府可以結合產業的具體情況和項目的特色，在確保資金安全的情況下，適度放開貧困地區扶貧貸款項目的條件。

（三）提升貧困戶自我造血功能

易地扶貧搬遷政策的涉及面廣、政策性強和難度大的特征使得這項政策是一項復雜的系統工程和社會工程，所以地方政府既要組織安排好住房，也要考慮配套設施的建設。另外，還要通過產業的培植與就業的培訓來提升貧困戶搬遷后的自我造血能力，從而解決“穩得住”和“能發展”的問題。

王慶平在研究庫區農民脫貧時提出地方政府可以引導貧困群眾因地制宜利用當地現有資源，開拓致富道路。劉志文認為可以通過提高產業化來增加農業收入，也可以通過提高科技水平來提高農業產值。施國慶認為可以發動貧困戶參與到移民工作中，充分調動移民的主觀能動性。周古泉等人還指出地方政府可以給出優惠政策鼓勵內外資進駐易地扶貧安置點，拉動當地的就業。眾多學者都認可的是，要建立貧困人口與政府、企業、社會團體等組織之間的合作關系，鼓勵貧困戶參與各種組織中。這一舉措除了可以讓貧困戶監督各種組織對貧困資金的使用情況外，也可以提高貧困戶的自我生存能力。

四、總結與展望

從目前整理的文獻來看，易地搬遷扶貧的相關文獻以2015年為分界線，之前的文獻不多，但自2016年開始，易地扶貧搬遷的文獻隨著2015年《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》的印發和2016年新型易地扶貧搬遷戰略正式啟動出現大量增長。在2015年之前，我國的易地扶貧搬遷的相關研究出現分類不明確、理論研究較少等特點。而在2016年開始，我國易地扶貧搬遷的相關研究文獻開始集中于理論構建、發展演變、政策制定與執行、效果評價等方面，但其研究的力度和深度還遠遠無法滿足易地扶貧搬遷工作的需求。易地扶貧搬遷是一項系統性強、執行難度高和涉及面廣的反貧困戰略，對于達到2020年“實現貧困人口全部脫貧”和“全面建成小康社會”的目標具有重大意義戰略意義，面臨的挑戰和壓力也是十分大的，同時易地扶貧搬遷也是一項相當復雜的社會構建問題，需要科學合理的制度框架和搬遷政策。所以，在今后的相關研究中應該引起相當的重視。本文認為：

首先，多個角度綜合考量。易地扶貧搬遷是個綜合性很強的工程，在研究的時候需要運用多學科知識和研究方法，全面地透徹地把握易地扶貧搬遷。當前易地扶貧搬遷政策包括了對象識別、資金管理、績效考核等多方面內容，但是與現階段的扶貧搬遷需求存在一定的出入。特別是易地扶貧搬遷的原因，所涉及的主體以及搬遷策略等等都是需要全方位考慮的。因此，在此后的研究中，不能局限在某一方面，可以從多方的需求著手，完善精準扶貧的頂層設計和搬遷機制。

其次，注重前瞻性和精準性。地方政府將易地扶貧搬遷工作納入到其長遠發展規劃當中，而且與產業扶貧、金融扶貧相結合。但由于負責執行搬遷工作的人員往往缺乏長遠發展的思路，導致當前的易地扶貧搬遷工作成為了追求短期效益的工作。此外，在提供政策支持時，要充分考慮到被幫扶的貧困戶的需求。未來的相關研究可以從契合度、精準度等方面著手來考量政策的前瞻性和精準性。

最后，重視大數據技術。在新時代的背景下，個人電腦終端和手機終端越來越普及，大數據技術應用越來越廣泛，地方政府已經開始利用大數據技術來監督扶貧干部的扶貧工作，在一定程度上保證了扶貧工作能夠落到實處。未來相關的研究可以結合我國鄉村振興政策，利用大數據技術，將易地扶貧搬遷工作近遠期相結合，使這項工作成為一個可以持續反貧困的戰略工程。■