論美日農業補貼政策及對我國的啟示
——基于糧食安全視角

●趙和楠

一、問題的提出

“民以食為天”，糧食安全是國家安全的基礎，具備顯著的政治經濟學意義。出于對糧食安全公共性、外部性和糧食產業弱質性、基礎性等因素的考量，通過相應的制度設計與政策實踐保障國家糧食安全便成為各國的普遍共識，而作為宏觀經濟調控和資源分配的有效工具，農業補貼政策無疑是農業生產者與政府利益博弈后的理性選擇。就我國而言，本世紀初中央連續發布的涉農“一號文件”（2004-2019年）及政府所實施的系列支農惠農政策共同構成了當前農業補貼的政策框架 （見表1），對糧食生產、流通等領域實施多項支持與保護，有效助推我國半個世紀以來糧食產量的首次 “十二連增”（2004-2015年），并將糧食產量連續7年（2012-2018年）保持在年產6億噸以上①，為經濟社會的平穩有序發展奠定了堅實的物質基礎。然值得注意的是，當前我國糧食生產的比較利益低，2016年、2017年三大主糧平均成本利潤率為-7.34%、-1.16%②，農業勞動力向城市和非農產業轉移，未來“誰來種糧”需高度警惕。此外，我國人口眾多，耕地、水等自然資源相對有限，資源“紅線”問題不容忽視，受自然災害頻發、城鎮化工業化進程加快、糧食生產經營方式不科學等因素的影響，生態“紅燈”問題日益凸顯，加之近年來糧食“三量齊增”、結構性矛盾、新型糧食經營主體“非糧化”生產等新情況、新問題的制約，我國糧食數量及質量安全中長期仍面臨著嚴峻挑戰。進一步講，既有補貼政策經過長期的政策實踐亦暴露出諸如補貼設計不合理、效應遞減等問題，尤其是對貿易和生產有扭曲作用的“黃箱”政策規模已臨近WTO規定的8.5%微量允許“黃線”。同時，伴隨補貼資金規模的增長，經濟“新常態”下財政收入增速卻逐漸放緩，有數據顯示，2014-2018年全國財政一般公共預算收入增速持續低于10%，步入近二十余年來的首次低速增長期，客觀要求提升補貼資金的使用效率。顯然，當前我國農業補貼政策同樣面臨著實踐困境，需要汲取新思路、新方法并予以動態調整完善，故而借鑒發達國家農業補貼政策的有益經驗是必要的。

表1 我國現行農業補貼政策框架

縱觀發達國家農業發展歷程，不乏通過農業補貼政策的科學實施與動態完善促進本國糧食增產、糧質提升，進而有效保障國家糧食安全的典型實例，美國、日本即是如此。選擇借鑒美國、日本典型農業補貼政策，主要基于如下緣由：就美國而言，其是主要的糧食生產國和最大的糧食出口國，美國“世界糧倉”地位的鞏固既得益于國內得天獨厚的自然條件，更與聯邦政府所實施的農業補貼政策直接相關，經過近90年的調整優化，美國農業補貼政策日臻完善，值得借鑒；就日本而言，其人多地少、自然資源有限且自然災害頻發的特征與我國相似，但根據英國《經濟學人》雜志發布的2017年《全球糧食安全指數報告》，日本糧食安全指數位列全球第18位，其補貼制度設計已然突破了國內要素資源之于糧食生產的天然制約，取得了良好的補貼效應，其政策經驗同樣值得探究。筆者梳理現有文獻后發現，盡管早期已有學者就美日兩國農業補貼政策整體、農業保險保費補貼、有機農業補貼、山區半山區農業直接補貼、農業生產者戶別收入補貼等進行了概述性或具體性研究，但仍存在如下可能的不足：一是在研究內容上，我國糧食安全形勢呈現出階段性特征，其價值維度由數量安全擴展至數量、質量安全并重，并表現出未來種糧主體缺失、生態“紅燈”、“三量齊增”、結構性矛盾等新情況、新問題，且農業補貼政策亦遭遇補貼效益遞減等實踐困境，迫切需要汲取新思路予以調整優化。相比較而言，美國、日本農業補貼政策則根據本國糧食安全形勢、財政實力等的變化而不斷調整，如美國2018年末出臺《農業提升法案》，明確了2019-2023年美國扶持本國農業發展的基本思路，這為我國動態借鑒美日最新或典型農業補貼政策提供了可能，但學界對該問題的研究卻略顯不足；二是在研究方法上，已有的概述性、具體性研究在把握國外農業補貼政策全局或具體補貼政策設計上是有益的，但其不完全適用于我國當前糧食安全及補貼實踐中新問題、新矛盾的集中破解，而有針對性的典型性研究則有益于該問題的解決?；诖耍疚膶⒔Y合現階段我國糧食安全及補貼政策所面臨的挑戰，有針對性地借鑒美國、日本所實施的部分典型農業補貼政策，總結其政策優勢，通過借鑒完善我國現行農業補貼政策，以最終保障國家糧食安全。

二、美日農業補貼政策概述

就美國而言，其現行農業補貼政策見諸于特朗普在2018年12月20日簽署生效的《農業提升法案》（2019-2023年），該法案預計安排4280億美元支出用于農產品支持、作物保險、資源保護、營養計劃等領域。就日本而言，其所實施的部分直接補貼政策、典型一般服務支持政策同樣值得借鑒參考。

（一）農產品支持項目

價格損失補貼（PLC）及農業風險補貼（ARC）系美國2018年農業法案中農產品支持項目的主要構成，主要用以彌補糧食生產及銷售風險對糧食生產者造成的損失，覆蓋玉米、小麥、水稻、高粱等糧食作物。具體來說，價格損失補貼（PLC）針對各重要糧食作物分別設定一個有效參考價格，各糧食產品隨行就市，當糧食作物市場價格低于有效參考價格時，則啟動對糧食生產者的補貼，實現“價補分離”，進而避免對糧食市場的直接性干預。在各糧食作物有效參考價格的確定上，應遵循如下步驟（詳見表2）：一是從2014年農業法案中設置的參考價格與近5年相應糧食作物平均市場價格的85%價格水平中選擇較大者；二是從上述較高價格水平與2014年農業法案中對應糧食作物115%參考價格水平中選擇較小者，并確立其為相應糧食作物的有效參考價格。由此，便增加了糧食生產者在遭遇市場價格損失時政府補貼的潛在獲益空間，并減少對市場價格的扭曲。與之類似，農業風險補貼（ARC）同樣以有效參考價格為基礎觸發支付，當所在縣某種作物在作物年度中的平均每英畝收入水平低于所確定的收益水平時，給予糧食生產者補助，從而保障糧農的種糧收益。

表2 主要糧食作物有效參考價格對照表（單位：美元）

（二）作物保險項目補貼

經過80余年的改革發展，美國政策性農業保險日臻成熟且種類豐富，為120余種農作物和畜牧品種提供了完善的風險保障。較之于2014年農業法案，美國2018年農業法案中所實施的農作物保險政策類型繼續保持相對固定，但作物保險項目整體支出規模占比則從8%上升至9%，成為除營養強化項目外的最大支出項目。美國政府通過聯邦作物保險項目（FCIP）提供農業保險產品，以彌補糧食生產者在產量、收入等方面的損失。具體來說，美國作物保險項目呈現如下特征：一是實施差異化的財政補貼政策，即針對不同的保險險種、保險水平、保險單位制定差異化的保費補貼比例，以適應各州地理環境差異及不同規模、經濟實力農戶的投保需求，繼而提高保險精準性，擴大保險覆蓋面；二是注重給予參保農戶及保險公司保費補貼、經營管理費補貼，進而降低參保農戶保費負擔，提高保險公司承保積極性；三是由政府負責運營的聯邦農作物保險公司（FCIC）向商業保險公司提供再保險服務，控制商業保險公司對農作物保險賠付上的經營風險，保障保險公司的經營利益。同樣，日本農業保險的財政補貼機制也相對健全，通過向參保糧農繳納的保費、承保機構經營管理費用等提供補貼，以提升其投保、承保積極性。

（三）資源環境保護補貼

美國、日本在發展本國糧食產業的同時，均注重財政對資源環境保護的扶持。美國2018年農業法案繼續加大對資源環境保護項目的扶持力度，該項支出在農業法案全體支出項目中所占比重由2014年農業法案中的6%上升至7%，增長約6.2億美元。從資金使用方向看，主要用于保護儲備計劃（CRP）、保護管理計劃（CSP）、環境質量激勵計劃 （EQIP）、農業保護地役權項目（ACEP）和區域保護合作項目（RCPP）等。其中，保護管理計劃（CSP）在于向符合農林用地管理要求的生產者提供財政援助，2019-2023財年累計達39.75億美元；環境質量激勵計劃（EQIP）通過向農業生產者提供財政援助，以引導其開展諸如節水灌溉、土地健康示范等具有廣泛資源環境效益的養護活動，相應的財政資金規模則預計由2019財年的17.5億美元增至2023財年的20.25億美元。此外，美國政府還重視對有機農業的財政扶持，為有機農業研究推廣項目（OREI）設立永久性資助，2018年農業法案規定2019-2023財年年度支持規模將由2000萬美元上升至5000萬美元，從而有效保護耕地資源及自然環境③。同樣，日本的山區半山區直接補貼、農地再生利用補貼、綠肥輪作附加補貼亦表現出良好的資源環境效益，如山區半山區農戶獲取直接補貼的前提是必須從事有助于阻止放棄耕作、環境保護及農業多功能性發揮的活動，經過地方行政單位認定通過后方可獲得有上限限制的補貼資金。

（四）典型一般服務支持政策

美日政府重視糧食生產過程中的一般服務支持，其屬于財政農業公共支出范疇。例如，美國2018年農業法案要求成立農業高級研究與發展局（AGARDA），通過對糧食、農業開展長期的研究以開發新技術、新工具、新產品；日本政府注重對農業基礎設施建設管護、農業技術研發推廣應用等的財政支持。根據OECD數據庫公布的數據，1996-2016年日本用于農業基礎設施開發與維護、農業知識與創新體系建設兩項支出在一般服務支持（GSSE）中累計占比持續保持在94.29%-97.41%區間，為一般服務支持項目的主要支出類型。其中，農業知識與創新體系的支持比重由4.29%上升至10.97%，從而有效夯實日本糧食生產的物質基礎，提高糧食生產的抗風險能力，強化糧食供應的科技支撐④。

此外，美日政府均注重對新生農民及農民培訓的扶持，如為扶持新生或處于劣勢地位農民的發展，美國2018年農業法案免除了上述群體貸款擔保所要繳納的1.5%的擔保費用，同時向為農民提供培訓、教育、技術援助的組織提供財政支持，2019-2023財年年度支持規模將由3000萬美元上升至5000萬美元⑤；日本政府為確保青年農業就業人員穩定從事農業經營，規定其在5年期限內可享受到政府提供的每年150萬日元標準的補貼，同時提供用于青年農業就業人員研修的有時間限制的準備型直接補貼，以引導其通過接受培訓教育進而提升自身經營管理水平和技術水平。

（五）海外農業投資支持政策

受國內資源稟賦、人多地少等因素的制約，長期以來日本政府將海外農業投資視為保障本國糧食安全的重要舉措，并確定“官民一體”的海外農業投資模式。在此基礎上，通過設立海外農業財政開發基金、實施海外農業投資調查費用補貼、制定稅收優惠政策、落實保險項目支持等舉措引導國內企業赴東歐、中亞及南北美洲等地區發展海外農場業務，以聯營、訂單農業、租賃土地等形式建立多元、穩定的海外糧食供應渠道。值得注意的是，在發展海外農業投資的過程中，日本政府堅持“有保有放”的原則，對事關本國糧食安全核心的大米，則要求實現本國自給。

三、美日農業補貼政策的優勢

在系統描述美國、日本典型農業補貼政策的基礎上，通過分析上述農業補貼政策所內含的基本優勢，可把握美日農業補貼政策的設計導向，繼而為我國農業補貼政策的動態優化提供指引。具體來說，美日典型農業補貼政策的基本優勢表現如下：

一是就農產品支持項目而言，其有效減輕補貼對市場、生產的直接性干預，并與作物保險項目補貼共同構成糧農收入的“安全網”。市場對資源的配置應發揮決定性作用，價格損失補貼（PLC）與農業風險補貼（ARC）通過設立有效參考價格這一觸發機制，使得糧食市場價格與補貼相分離，實現市場化收購加補貼，相較于直接性的糧食最低收購價政策，可有效減少補貼政策對糧食市場及糧食生產的直接性干預，避免扭曲市場糧價，并保障糧農種糧收益。同時，針對糧食生產所面臨的自然風險和市場風險而實施的作物保險項目補貼，可減少糧農遭遇的特定風險損失，增強其抗風險能力。

二是就資源環境保護補貼而言，其有效兼顧了糧食數量安全與質量安全。伴隨國民收入水平的增長及消費水平的提升，糧食安全的價值維度不再僅僅局限于傳統的數量安全，質量安全成為糧食安全與時俱進的重要價值維度和高層次要求，這就要求農業補貼政策的制定應兼顧糧食數量和質量安全。美日政府所實施的資源環保項目補貼有助于減輕本國資源、生態壓力，促進糧食生產的可持續性，并保障中長期糧食數量安全。同時，眾多資源環保項目有助于在源頭環節實現綠色清潔生產，保障糧食質量安全。

三是就典型一般服務支持政策而言，其優勢在于：首先，農業基礎設施投資可有效夯實糧食生產的基礎，克服氣象災害之于糧食生產的制約，并產生“增產降本”效應；其次，農業科技研發推廣應用投資可充分釋放科技在糧食生產、流通、消費全環節的支撐效應，克服生產環節資源環境約束，促進糧食生產提質增效，增加糧食產品附加值，擴大糧農收益空間；最后，對農民培訓及新生農民的財政扶持可加速農業科技推廣應用，提高糧食生產科學化水平，并最終改善其收益水平。

四是就海外農業投資支持政策而言，一方面，其內含的補貼政策、稅收優惠政策及以政府財力為支撐的保險政策可減少海外投資企業生產成本，降低風險預期，進而充分利用國內外兩個市場、兩種資源弱化國內糧食生產的資源約束，助力日本糧食安全的保障；另一方面，支持海外農業發展，可在一定程度上緩解國內耕地等資源壓力，促進國內糧食生產的可持續發展。

四、美日農業補貼政策對我國的啟示

盡管我國與美國、日本在經濟發展水平、政治及社會文化環境等方面存在差異，但其基于本國糧食安全所實施的有益的農業補貼政策卻值得我國進行有針對性的借鑒。結合當前我國糧食安全所呈現的新情況、新問題及美日典型農業補貼政策實際，本文得到如下基本啟示。

（一）推進糧食最低收購價政策向目標價格政策轉型

糧食最低收購價政策在保障糧農種糧收益、提高糧農種糧積極性方面作用顯著，但其扭曲了市場價格形成機制，加深糧食結構性矛盾，助推國內外糧價倒掛、“三量齊增”等現象產生。因此，借鑒美國價格損失補貼（PLC）和農業風險補貼（ARC）政策，應逐步推進糧食最低收購價政策向目標價格政策轉型。目標價格政策是在市場形成糧食價格的基礎上，通過設立目標價格，并與市場價格相比較，當市場價格低于目標價格時，則政府可依據兩類差價及糧食種植面積、糧食產量等因素對糧農予以差價補貼，當市場價格高于目標價格，則不對糧農予以補貼。在政策逐步轉型的過程中，出于對口糧極端重要性、最低收購價政策實施周期長、糧農依賴性強及維護糧食市場穩定的考量，短期內保持小麥、水稻最低收購價平穩或分品種略有下調，對優質稻、優質麥實施優質優價政策，以釋放改革信號、促進結構調整、穩定糧食市場。就長期而言，則應推進其向目標價格政策轉型，實現“價補分離”。在目標價格的確定上，應按照糧食生產成本加合理收益確定。由于各地區不同品種糧食作物生產成本存在差異，故目標價格的確定不應“一刀切”，可分區域、分品種確定。由此，通過將糧價推向市場，在減輕市場干預的同時，為國內糧價下行提供空間，有助于縮小國內外糧食價差，減輕國有糧庫庫存壓力和糧食進口壓力，推進“三量齊增”難題的破解，并通過差價補貼有效保障糧農種糧收益。

（二）注重對親資源環境生產方式的補貼激勵

糧食數量安全關注糧食生產的可持續性，而糧食質量安全則強調糧食之于人體的安全與營養，源頭生產環節尤為關鍵。因此，應借鑒日本山區半山區直接補貼政策及美國資源環境保護項目，注重對親資源環境生產方式的補貼激勵。具體來說：一是在現行的農業支持保護補貼中，用于耕地地力保護的補貼應變“糧補”為“地補”，以是否從事有益于地力保護、耕地資源保護的生產行為為發放依據，制定可操作性強的耕地地力保護指標體系及生產行為指導手冊，農戶在其耕地地力保護活動被基層農業部門統一組織認定驗收通過后方可獲得補貼，從而提高補貼資金使用效率；二是應繼續深入實施測土配方施肥補貼政策，擴大測土配方施肥技術在各糧食主產區或糧食生產功能區的覆蓋面，實現糧食生產過程中的化肥減量增效。同時，通過直接投資、補貼、稅收優惠等形式降低親資源環境農資產品的生產成本，促進生物農藥及有機肥的研發、推廣及應用，以減少殘留化學藥劑對耕地質量、糧食質量的危害，保障生產環節糧食質量安全；三是加大財政對中低產田及受污染耕地的恢復治理力度，以凈化糧食生產環境，擴大可用、高質耕地面積；四是加大財政對糧食生產環節土壤化肥農藥殘留、重金屬殘留、糧食重金屬含量及其他品質要素檢驗技術的投入力度，以避免問題口糧流入糧食市場；五是注重發揮新型糧食經營主體的典型示范和帶動作用，根據引領效果予以獎勵性補貼，引導小農生產與現代農業發展相銜接。通過上述舉措，繼而推進“藏糧于地”戰略的實施，并促進糧食生產的可持續發展，保障糧食質量安全。

（三）強化對重點農業基礎設施及農業科技項目的財政扶持

農業基礎設施是糧食產業發展的 “先行資本”，而農業科技則是實現糧食提質增效的關鍵支撐。應借鑒美日經驗，強化對重點農業基礎設施及農業科技項目的財政扶持。在扶持對象上，應適當向新型糧食經營主體傾斜。具體來說：一是要繼續加大對農田水利設施建設及管護的投入力度，且相關農田水利設施的建設、管護及修繕均應強調資金使用績效及管理，以提高資金使用效率，夯實糧食生產的物質基礎；二是注重農田配套渠系建筑物、田間支路、氣象設施、病險水庫等的供應修建，以提高糧食生產的抗風險能力；三是大力支持農業科技的研發運用，加大對農業基礎科學、涉農企業應用科技等的財政扶持力度，促進包括良種研發、栽培技術、農業機械、節水灌溉、土壤治理、清潔生產等在內的農業技術的發展，增強農業科技對糧食生產的貢獻率，推進我國“藏糧于技”戰略的實施。

（四）助力農業保險發展及新型職業農民培育

一方面，糧食生產過程中面臨的雙重風險是不同類型糧食生產經營主體普遍關心的問題，借鑒美日農業保險項目發展經驗，應通過如下路徑支持我國農業保險項目的發展：一是實施差異化的農業保險保費補貼，針對各地區農業生產風險的差異程度，制定各異的農業保險費率，繼而實施差異化的保費補貼標準，以提高補貼政策效益；二是注重對商業承保機構的補貼扶持，以經營管理經費補貼、稅收優惠、財政再保險等多種形式提高承保機構之于糧食生產風險的承保積極性，進而減輕糧農因意外風險所造成的損失。

另一方面，為確保糧食產業“后繼有人”，應借鑒美國、日本實踐經驗，注重培育新型職業農民。一是加大對主要農業院校涉農專業學生的獎勵、補助力度，探索實施特定涉農專業定向就業計劃，注重對農業創業青年的補貼激勵；二是設立專門針對青年農民的專項培育計劃項目，內容涉及農業信貸扶持、技術應用推廣、農業保險保費補貼等，引導其充分了解財政支糧政策全貌，以充分利用國家現有的支農惠農政策；三是注重對新型職業農民教育、培育機構的財政扶持。

（五）構建農業“走出去”的財政支持政策體系

我國糧食生產面臨 “資源紅線”“生態紅線”的壓力，在確?！肮任锘咀越o，口糧絕對安全”的基礎上，亦可實施農業“走出去”戰略，充分利用海外資源助力我國糧食安全的保障。然而，當前我國中小民營企業在實施農業“走出去”戰略中，在企業融資、風險防控、營商環境等方面仍面臨諸多挑戰，應通過構建相應的財政支持政策體系予以扶持。具體來說，一是設立專項基金對海外糧食生產項目予以重點支持，降低企業申請財政支持項目的門檻，并以財政貼息等形式為海外農業企業提供融資支持；二是嘗試與海外農業投資東道國簽訂避免雙重征稅協議，或對投資企業予以相應的稅收優惠，以減輕海外農業投資企業稅收負擔；三是針對海外投資企業所面臨的自然風險、市場風險、政治風險、戰亂風險等嘗試提供政策性保險產品，并通過財政經營管理補貼、稅收優惠等形式鼓勵保險機構開展海外農業投資保險支持?！?/p>

注釋：

①根據《中國統計年鑒》（2018）及國家統計局網站整理所得。

②根據 《全國農產品成本收益資料匯編》（2018）整理所得。

③相關數據根據美國農業部經濟研究局網站整理計算所得。

④根據OECD PSE/CSE Database 2017整理計算所得。

⑤相關數據根據美國農業部經濟研究局網站整理計算所得。