中國近代海關(guān)的變遷簡析
——兼評赫德和中國近代海關(guān)

季慧

(國防科技大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院，江蘇南京 210039)

鴉片戰(zhàn)爭后，清政府被迫同西方列強簽訂了一系列不平等條約，從而摧毀了清王朝的舊海關(guān)體制，代之以領(lǐng)事監(jiān)督為主導(dǎo)的新的管理征稅體制，這是西方列強強行染指海關(guān)行政管理權(quán)的開端。隨著外國資本主義勢力的侵入和清朝海關(guān)的腐朽無能，中國近代社會出現(xiàn)了一種前所未有的特殊的海關(guān)制度，即海關(guān)在形式上是由清政府統(tǒng)轄，實際管理者是外國人。

1 中國近代海關(guān)制度的確立

1854年，英、美、法三國駐上海領(lǐng)事利用小刀會起義，江海關(guān)行政停頓的機會，強制上海官員任命他們各自提名的稅務(wù)監(jiān)督接管江海關(guān)，這是中國海關(guān)由外國人管理之肇始。同年6月，兩江總督怡良派遣上海道吳建彰和英、美、法三國領(lǐng)事于29日舉行會議，“這是一次關(guān)系今后整個近代中國海關(guān)制度問題的重要會議，也是中國海關(guān)幕用洋員制度的一次探本溯源的會議。”參會者包括：吳建章，英國領(lǐng)事阿禮國，美國領(lǐng)事馬輝，法國領(lǐng)事伊坦。會議規(guī)定：各領(lǐng)事均需遴選和提名一位稅務(wù)監(jiān)督，清政府方面必須按照領(lǐng)事的提名加以任用；這些稅務(wù)監(jiān)督在履行職務(wù)時接受中國管轄，但在違法違紀(jì)和疏忽職守方面，只對道臺和三國領(lǐng)事組成的混合法庭負責(zé)，此協(xié)議把海關(guān)和官員置于各有約國的領(lǐng)事管轄之下。據(jù)此協(xié)議，三國領(lǐng)事各提名一人，經(jīng)吳建章委派“幫辦”上海海關(guān)的稅務(wù)，這些提名的洋員當(dāng)時叫稅務(wù)監(jiān)督。1854年7月，在這三國管轄下的海關(guān)開辦了。這是中國第一個由外國人管理的海關(guān)，亦是中國近代海關(guān)制度的源起。

外籍稅務(wù)監(jiān)督制度當(dāng)時僅實行于上海一口，但在第二次鴉片戰(zhàn)爭結(jié)束后，《天津條約》附約《通商章程善后條約》第十款規(guī)定：“關(guān)于海關(guān)任用洋員一事，各口劃一辦理；任憑總理大臣邀請英、法、美人幫辦稅務(wù)，毋庸英美官員指薦干預(yù)。”此條規(guī)定以正式條約的形式確定了外籍稅務(wù)司制度。1859年兩江總督兼任通商各口欽差大臣何貴清開始執(zhí)行這一條款，并于5月23日任命李泰國擔(dān)任“總稅務(wù)司”一職，規(guī)定各口海關(guān)都要任用洋員，而且各口洋員都歸總稅務(wù)司選幕。總稅務(wù)司儼然成為全國海關(guān)洋員的首腦。此舉儼然超出了相關(guān)條款的約定范圍，從而為英國控制中國全國海關(guān)鋪平了道路，這是外籍稅務(wù)司制度的又一發(fā)展。

1906年清政府設(shè)立稅務(wù)處，取代外務(wù)部統(tǒng)轄海關(guān)，以期改變海關(guān)洋員權(quán)利過大的狀況，見此情勢，赫德深刻意識到在“中國人治中國”這一時代趨勢下，洋員這一特殊群體終將退出歷史舞臺。因此，1907年3月，他發(fā)出一道通札，主要內(nèi)容是限制洋員重用華員。但1908年他因病回國，這一方針也沒有得到貫徹。1911年10月10日，武昌起義爆發(fā)，時任海關(guān)總稅務(wù)司英國人安格聯(lián)，趁政局動蕩，以抵制革命黨截流關(guān)稅為由，扣留全部海關(guān)稅款并存入外國銀行。由此，從征收權(quán)到保管權(quán)均被外國人操控。

2 中國近代海關(guān)的特點

第一，中國近代海關(guān)各部門的主管人員皆來自西方國家，且均有良好的教育背景及專業(yè)知識，由這些人員組成的海關(guān)與清朝封建落后的海關(guān)相比較，具有以下有特點：外國人管理的海關(guān)，即通稱的新關(guān)，新關(guān)有完密的辦事章程。新關(guān)因參照了外國海關(guān)章則，所以制定的章程比較嚴密，厲行行政統(tǒng)一制度，不論行政組織、人事管理、財務(wù)制度、稅收章程都在總稅務(wù)司署統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，這就統(tǒng)一了全國各關(guān)的征稅工作。新關(guān)運行伊始就廢除了舊海關(guān)不合理的包稅制度，改行實征實報，將征收費用和征收稅款徹底分離。征收費用采用定額，由政府統(tǒng)一撥付，此舉確保了海關(guān)所征稅款不被變相貪腐。新關(guān)的財務(wù)制度是由英國財政部的財務(wù)人員制定的，制度完善、管理嚴密、便于檢查，所以很少發(fā)生舞弊，新關(guān)還制定了一套稅收管理辦法，使得從征稅到稅款的完納、保管、呈報形成了連鎖體系，防止了稅款在任何一個環(huán)節(jié)中的舞弊。新關(guān)則實行西方的薪俸制度，官員按月支取薪俸，對于工作好的官員，每年酌付給酬勞金。此外，官員不能額外支取分文，官員按年按級增薪，可以安心工作，工作效率也高。

第二，近代中國海關(guān)是一個包羅萬象，龐雜無比的機構(gòu)，它在政治、經(jīng)濟、軍事和文化各方面開展活動，包攬盡可能多的職務(wù)，千方百計地增強海關(guān)的權(quán)利。總稅務(wù)司赫德認為：“我所管理的機構(gòu)雖然叫做海關(guān)，但是它的范圍是廣泛的，它的目的是在最大可能方面為中國做有益工作。”赫德意圖把海關(guān)辦成具有各種職能的機構(gòu)，因此，海關(guān)行政遠遠超過了海關(guān)自身的職責(zé)范圍。總稅務(wù)司憑借一個組織完備、人員精干、管理周密、經(jīng)費充足的機構(gòu)，承擔(dān)了繁多的職務(wù)內(nèi)和職務(wù)外業(yè)務(wù)，這是中國近代海關(guān)的一大顯著特點。海關(guān)參與和涉足的職務(wù)外業(yè)務(wù)主要包括：中國的內(nèi)政外交、中國教育、創(chuàng)辦郵政業(yè)務(wù)、參加博覽會等。

第三，中國近代海關(guān)的另一個顯著特點是：各國洋員管理下的“國際性組織”。當(dāng)時與中國有條約關(guān)系的國家，大都享有海關(guān)管理方面的權(quán)益，諸國中，英國獲益最多，“中國近代海關(guān)在外籍稅務(wù)司管理之下，統(tǒng)轄全國海關(guān)的總稅務(wù)司，長期是英國人，海關(guān)的負責(zé)官員以英人占多數(shù)。”因此中國海關(guān)成為英國控制下的國際官廳，海關(guān)內(nèi)部使用的語言主要是英語。中國近代海關(guān)內(nèi)部人員構(gòu)成異常復(fù)雜，按根本利益大抵可以分為洋員和華員兩大集團，其人數(shù)比大體上是1:6或1:7，但海關(guān)所有主管人員和重要職務(wù)一律由洋員擔(dān)任，華員只居低等職位。不但如此，洋員還有其它種種優(yōu)待，海關(guān)的許多重要事務(wù)也對華員保密。

赫德一直非常重視把人員的國籍作為一個重要的遴選條件，他認為，要防止各國對海關(guān)進行干涉，就必須在各級人員中混合不同國籍的人員，以平衡各方矛盾。這樣，海關(guān)在創(chuàng)建初期就具備了“國際性”的雛形，隨海關(guān)洋員人數(shù)與日俱增，機構(gòu)規(guī)模日趨龐大，“國際性”色彩日益濃烈。“1861年總稅務(wù)司署籌建之始，僅有英國5人，美國2人，法國和德國各1人。”至“1923年外籍官員為1613人，國籍達23個國家，其中英國最多，為755人，法國次之，為229人，日本223人、俄國100人、美國79人、而華員僅為1606人。”

第四，中國海關(guān)除了根據(jù)條約規(guī)定管理稅務(wù)和海務(wù)兩種基本任務(wù)外，還建設(shè)了許多和海關(guān)業(yè)務(wù)沒有任何聯(lián)系的近代設(shè)施，這些設(shè)施大多是根據(jù)不平等的規(guī)定并由總稅務(wù)司倡議和經(jīng)辦的。1868年，在總稅務(wù)司管轄下，設(shè)立了海務(wù)部門，這樣海務(wù)便成為海關(guān)中和稅務(wù)平行的一項基本業(yè)務(wù)了。中國近代海關(guān)所從事的海務(wù)工作包括：在沿海內(nèi)河險要地點設(shè)置了從西方引進的先進的海務(wù)設(shè)備；在沿海沿江設(shè)立了許多氣象站，測量疏導(dǎo)水道；制定檢疫章程等。海關(guān)的稅務(wù)工作和海務(wù)工作性質(zhì)截然不同，征稅工作是執(zhí)行不平等條約有關(guān)關(guān)稅問題的規(guī)定，對中國民族工商業(yè)的發(fā)展起了阻礙作用。海務(wù)工作一方面大大便利了外商輪船的航行，加速了他們在中國的經(jīng)濟侵略作用，另一方面，對于中國的商輪、民船、甚至海軍艦隊的航行也有不可忽視的作用，因此，海務(wù)工作具有公益性。

3 對中國近代海關(guān)及赫德的評介

中國近代海關(guān)有著高度集中統(tǒng)一的行政管理體制，這保證了海關(guān)整體的高效運作；規(guī)范的人事管理，摒除了清朝官場的陋習(xí)和腐敗，其相對科學(xué)、完備和系統(tǒng)等優(yōu)點提升了海關(guān)的社會形象。這就使海關(guān)具有了一些與當(dāng)時中國其它各類政府機關(guān)的顯著區(qū)別，并導(dǎo)致了同樣是外國人管理的現(xiàn)代郵政、航運、港務(wù)、氣象等部門以及其它現(xiàn)代設(shè)施的建立，這些都成為有效率的現(xiàn)代社會的部分雛形，為中國人提供了向西方打交道的某些機制，從而在一定程度上起了引導(dǎo)中國社會走向現(xiàn)代化。

然而，海關(guān)外籍稅務(wù)司制度及通過不平等條約所規(guī)定的海關(guān)稅則、稅率，明顯具有殖民主義侵略、統(tǒng)治、壓迫的性質(zhì)，因而必須嚴加批判。而海關(guān)檢查、統(tǒng)計、財務(wù)、海務(wù)、郵政、同文館等具體業(yè)務(wù)則無明顯階級屬性，作為人類文明的共同財富，應(yīng)該認可。

談及中國近代海關(guān)不能不提到赫德，無疑，他是中國近代海關(guān)史上一個舉足輕重、影響巨大的人物，也是中英關(guān)系史上顯赫一時、不可忽視的人物，他于1854年19歲時應(yīng)英國外交部招聘，到中國做領(lǐng)事館編外議員而首次來華，1859年進入中國海關(guān)，1861年屬理總稅務(wù)司，1863年實任正處于草創(chuàng)時期的中國近代海關(guān)首腦——總稅務(wù)司，直至1908年73歲離開中國，1911年終老與白金漢郡，赫德?lián)沃袊ｊP(guān)總稅務(wù)司長達半個世紀(jì)，可以說他畢生的事業(yè)在中國在海關(guān)。

正是在赫德執(zhí)掌大權(quán)的半個世紀(jì)里，中國近代海關(guān)形成了一套頗為完整系統(tǒng)的行政管理制度。赫德領(lǐng)導(dǎo)的總稅務(wù)司絕無腐敗現(xiàn)象，是當(dāng)時中國所有部門中最高效最廉潔的機構(gòu)。他治理中國海關(guān)，建立起平等有序的財務(wù)管理制度，系統(tǒng)先進的統(tǒng)計制度，完備嚴謹?shù)娜耸鹿芾碇贫取：盏聦τ诤ｊP(guān)制度建設(shè)的理念起點相當(dāng)高，他對于近代海關(guān)人事行政制度的創(chuàng)新，有一些在今天看來任值得一提，如：考試任用，注重學(xué)歷；專業(yè)分工、職位分類嚴密，各司其職；實行考績報告制度；高薪養(yǎng)廉，養(yǎng)老有保障。

在19世紀(jì)，沒有任何一位來華洋人有赫德那樣持久的影響，也沒有一個外國人受到更大的信任，其主要原因應(yīng)歸結(jié)為赫德所轄機構(gòu)的重要地位特殊作用及個人性格特點。然而，中外學(xué)術(shù)界對赫德的評價各執(zhí)一詞，毀譽參半。有人說：“赫德是帝國主義和中國封建勢力相結(jié)合的典型的帝國主義分子……在中國橫行48年，做盡了壞事，博得了帝國主義的歡心，……但是他對中國人民來說，卻是一個極端兇惡的強盜，他犯下了滔天的罪行，他是中國人民最兇惡最陰險的敵人。”反之，還有一些人稱他是中國近代化事業(yè)的先驅(qū)，是“中國近代化之父”，是“對中國最友好且是最賢明的顧問”。還有人說，《清史稿》蓋棺定論是：“赫德久總稅務(wù)司，兼司郵政，頗與聞交涉，號曰客卿，皆能不負所事，是一個食其祿者忠其事的大清忠臣。”另有觀點認為：身為中國海關(guān)總稅務(wù)司的赫德，隨時可能面對和處理以下四種利益關(guān)系，即帝國主義列強在華的整體利益，英國在華的殖民利益，中國的利益，海關(guān)或赫德本人的利益。當(dāng)?shù)蹏髁x國家在華利益一致時，他代表列強的整體利益，協(xié)助列強損害、奪取中國利益。在平時，赫德盡量維持英國與其它帝國主義國家間整體利益的協(xié)調(diào)，但在列強與英國利益發(fā)生沖突時，赫德無疑是站在英國人一邊。

以上種種對赫德的評價多是從國家利益，國內(nèi)外環(huán)境等宏觀層面來考慮的，應(yīng)為赫德當(dāng)時的確是位高權(quán)重，所以必須如此。但是，沒有人能夠真正地超出它的時代，正如沒有人能夠超出他的皮膚。我們對他的評價顯然是一種苛求，如果從微觀的角度入手，我們能看到一個更為真實的赫德。他初次到中國時只有19歲，讀赫德進入中國頭一年的日記，我們看到的是一個剛踏上異國他鄉(xiāng)土地的普通青年，看到一個多重性格的赫德，一個虔誠的新教徒，一個內(nèi)心孤獨，易于傷感的性情中人，一個勤奮好學(xué)，渴望成功的年輕人，一個敏感柔順、言舉謹慎的異鄉(xiāng)人，從這其中我們似乎能夠找到一些共鳴，他所經(jīng)歷的困惑，他的心路歷程，與我們有很多相似之處。就他本人而言，他意識中覺無鮮明的意識形態(tài)分野，作為一個身居中國要職的英國人，他的信念就是盡忠職守，盡忠于英帝國，盡職與中國海關(guān)。